公共安全的概念、特点、构成及原因分析

第一节　公共安全

一、公共安全概念

城市社会学认为，城市是特定区域内，由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的具有共同文化维系力的社会，是人类生存的特殊社区。城市作为一个国家和地区经济和社会发展的中心，其所特有的生产要素的空间集聚性和流动性，使其公共安全问题具有明显的爆发性、衍生性、连锁性和交叉性等特征。

安全是人的心理需要中的第一需要，也是生活质量的重要内容和维度。在2005年5月16日举行的《财富》全球论坛文化圆桌会议讨论即将结束时，主持人突然问起一个有趣的问题：“什么问题会让您睡不着觉？”同在一个讨论组的北京市市长王岐山、天津市市长戴相龙和陕西省省长陈德铭的回答竟十分的相似——安全！由此可以看出，随着城市化的快速发展，公共安全问题日显突出。2001年美国恐怖袭击事件，2003年的SARS疫情，2005年的南亚“海啸”灾害，更是自然灾害、公共卫生环境灾害、社会灾害的突出表现。自然灾害的频繁发生，疫情的信息传播泛滥，世界环境的变化以及恐怖主义活动的猖獗，使世界各国政府把维护公共安全提到了重要议事日程。

公共安全是指由政府提供充分防御各种危及人民群众生命和财产安全的灾害、事故或事件的发生，维护社会稳定的城市保障体系。

公共安全是指城市社会系统处于稳定有序、不受威胁的正常运行状态，是城市依法进行社会、经济、文化活动以及生产和经营活动等所必需的良好内部秩序和外部环境的保证，深刻反映着自然灾害、生态环境、经济状况和资源供给等社会、政治、经济和文化因素对于城市长治久安和持续发展的影响。以及对可能出现的自然灾害和社会与经济异常或突发公共事件干扰的一种有效防范抵御能力。

公共安全是城市中人员、财产、城市生命线和其他重要系统的安全需求和安全需求满足，是社会运行、经济发展和文化活动以及日常具体生产生活所必需的良好的内部秩序和外部环境的保障。

公共安全是对城市社会系统综合管理控制。城市社会系统管理控制是指公共安全部门对城市公众活动和社会运行实施影响、控制、协调，以实现公共安全目标的过程。公共安全应急管理是城市管理的一个方面，以城市为对象，对城市的运转和发展所进行的控制行为，本质是综合治理和管理调节。

二、公共安全特点

我国是一个灾害频发的国家。据统计，1950—1992年间，我国各类灾害造成的经济损失共计2．6万亿元，灾害损失占同期国民收入的5．09%、同期国家财政收入的12%以上。自改革开放以来，我国GDP连续多年保持8%以上的高速增长，但各种灾害造成的损失也逐年上升。每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%。每年夺去20万人的宝贵生命。近10年来，平均每年因自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。2004年，全国发生各类突发事故561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。其中，自然灾害发生255起，造成2250人死亡，直接经济损失约1602．3亿元。事故灾难发生占全国事故总数64．4%，死亡人数占78．3%；工矿商贸事故起数占全国事故总数1．8%，死亡人数占12．1%，直接经济损失约2505亿元。公共卫生事件发生25462起，造成385人死亡，6．3万人发病。社会安全事件发生478．8万起，造成7．2万人死亡，直接经济损失444．8亿元。2004年全年仅自然灾害、事故灾害和社会安全事件造成的直接经济损失就超过了4552亿元。仅在2004年4月16日—20日的几天之内，全国大中城市就发生8起危险化学品泄漏及爆炸事故，累计死亡30人以上，被迫撤离、疏散人口近20万。

近年来，我国公共安全有如下特点：

1．时间呈多频次，空间呈多领域

我国目前有2／3的国土面积受到洪水威胁，特别是长江、黄河等七大江河中下游地区。平均每年有10个台风和热带风暴在我国沿海登陆，造成人员伤亡和重大经济损失。崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，平均每年造成上千人死亡，数十次铁路、公路交通中断。年均森林火灾受害率5．99%，是世界年均森林受害率的6倍。我国平均每年发生各类事故近100万起，发生一次死亡3—9人事故2500多起，平均每天7起；发生一次死亡10人以上特大事故120多起，平均每周2．5起；发生一次死亡30人以上特别重大事故十多起，平均每月1．2起；每年都发生一起一次死亡100人以上的事故。另据国家安全生产监督管理局2004年7月13日公布的数据，2004年1—5月，全国共发生各类事故366159起，死亡52719人，其中，工矿商贸企业共发生伤亡事故5164起，死亡5693人。城市安全发生在市政公共设施、环境污染、公共卫生、安全生产、群体突发性事件等多领域，如因雨雪等自然灾害造成的城市交通瘫痪、松花江水污染造成的城市停水、SARS疫情、禽流感等公共卫生事件。

2．非传统的公共安全隐患已成为现代公共安全的重要威胁

过去人们通常认为国家安全就是军事安全、国防安全、政治安全、外交冲突安全，即“传统安全”。而当今，对主权及人类整体生存与发展构成威胁的非传统安全因素正成为城市发展的严峻威胁。由于全球化和不恰当的现代医疗活动以及城市发展、环境变化等，使得新型疾病对人类社会产生了危险，例如2003年的“非典”、2004年和2005年的禽流感。

3．单体的突发公共事件极易被放大为群体的社会危机

现阶段我国正处于经济转轨和社会转型的过程中，经济政治改革已进入社会结构的全面分化时期，改革开放触及深层次的体制性问题，社会制度系统（经济制度、政治制度、法律制度和家庭制度）都存在一定程度上的制度变迁，在社会发展序列上恰好对应着“非稳定状态”的频发阶段。在这样的变革过程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，如地区和个体贫富差距的拉大，公共管理上的漏洞，教育发展的滞后，社会道德、公共伦理的失范，腐败问题等，使得人民内部的矛盾更加复杂化，加上信息技术的发展，媒体信息传播的发达和处理人民内部矛盾相对简单化的方式，致使事态扩大蔓延、激化矛盾易将单体突发公共事件放大为群体的社会危机，造成社会不稳定。

4．突发公共事件国际化程度加大

2003年美国兰德公司公布的最新研究报告认为，受全球化、现代医疗实践和农业活动导致的不良后果、人类行为方式的变化以及环境等因素的影响，在后冷战时期，世界各国较少面临来自敌对国家直接的军事威胁，取而代之的是全球社会面临来自“灰色地带”的各种新威胁“如恐怖主义、毒品走私、环境恶化、疾病信息传播等”，其中跨国蔓延的病毒已取代来自敌对国家直接的军事威胁而成为国际社会及各国政府面临的严峻挑战。全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现。伴随着全球化的进展，突发公共事件的发生也具有一定的国际互动性，如1997年爆发的亚洲金融危机等。

安全问题的多元性及各国安全的相互依赖性逐年增加，除了传统的军事安全、政治安全，还有非传统的金融安全、环境安全、能源安全、文化安全等，以及因SARS出现而引起人类重视的卫生安全。各国的安全问题越来越相互依存，连成一体。国际社会在经济、政治和文化等方面的重大变化都会程度不同地波及我国，国内的极端个人及组织往往与各种国际反华势力紧密勾结，互为呼应，严重危害我国国家安全。随着我国的稳定发展，个人财富增加，我国公民在境外的人身、财产安全也常常受到威胁，成为各类恐怖主义分子直接或间接的目标。如近年来发生的我国境外旅游、工作人员被绑架事件。

5．事件相互联系，易彼此发生转化

各种突发公共事件彼此并不是截然对立的，相互之间往往呈现多元和共时的特征，在特定的情景下可能相互转化，会带来连锁反应。比如，有些突发公共事件造成重大危害的原因包括自然的、人为的和其他的；一些技术灾害（如有毒物质的泄漏），也可能导致公共卫生事件。2000年的台湾八掌溪事件，就是由于政府对自然灾难的反应不力而引发成为一场全方位的社会动荡的典型例子。

公共安全具有普遍性、随机性、必然性、因果相关性、突变性、潜伏性、危害性、广泛的社会性等特性，我国面临的主要公共安全问题是由人口膨胀、传染病暴发等引发的社会问题，这些问题能一段时期影响我国政治经济和社会的可持续发展，虽然这些问题都是非暴力型的，但处理不当，会造成国家和社会一定程度上的危机和恐慌。

三、公共安全构成

公共安全是一个综合性的整体概念，包括城市经济安全、自然安全、社会安全等领域。公共安全构成部分主要可以分为以下几个方面：

1．经济安全

经济是政治和社会的基础，一个安全的城市必须具有安全的经济，即拥有正常的经济秩序和稳定的宏观经济环境。

2．自然灾害

自然灾害是最传统的影响公共安全的事件，一场大雪、一次飓风足以给一个城市的公共安全造成致命的打击，一个安全的城市必须能够有效地防范和抵御自然灾害，保证城市居民的正常生产生活。

3．社会安全

社会安全的含义和内容十分广泛，主要包括：

（1）突发公共事件，此类事件的妥善处理是维护公共安全的重要保证；

（2）食品安全，即人们生活所需要的各种饮食资料的安全供应和安全消费，这是近几年来越来越受到人们重视的一种安全需要；

（3）社会治安，它是最狭义的安全，主要包括人身和财产的安全；

（4）公共卫生安全，即涉及城市社会公共领域并影响广大市民健康的安全问题，自2003年暴发非典型肺炎以后，城市公共卫生安全越来越引起社会的关注；

（5）生产安全，包括生产工作安全、道路交通安全等，它是城市安全的重要组成部分；

（6）城市生命线安全，包括城市的水、电、暖、气、排水等公共基础设施的安全，这是城市安全的重要物质条件。

四、公共安全社会功能

1．公共安全直接关系到政治局势稳定

公共安全是国家安全的重要组成部分，公共安全状况的好坏，不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题，是城市经济社会发展的最基础性工作。维护好公共安全，可以为党的路线、方针、政策和思想理论的连续贯彻执行创造一个稳定的社会环境，有利于维护国家在政治上的稳定。可以说在改革、发展、稳定三者关系中，稳定是处于第一位的，维护好公共安全会有效地保障国家的政治稳定。维护好公共安全也有利于人与自然的和谐相处。在当前创建资源节约型、环境友好型社会的背景下，维护好公共安全显得尤为重要，城市安全了，可以有效减少各种自然灾害，保持生态环境的平衡。

2．公共安全影响和谐社会建设

公共安全是和谐社会的一个关键内容和条件。就公共安全而言，涉及许多事关公民切身利益的问题，处置不当很容易导致突发事件。处置合理，则能够维护公共安全，能够消除或者减弱社会各阶层之间的诸多矛盾，从而有利于社会结构的和谐发展。

3．公共安全是经济发展的重要支持条件

安全的城市环境能为城市树立良好的形象和聚拢人气，能够吸引国内外的投资者和各种资源，能为经济发展提供一个有序的宏观环境，从而促进经济快速发展。

4．公共安全是每个城市居民和社会组织的必需品

公共安全对于个人、社会结构的和谐发展、区域经济发展、政治稳定、生态环境都将产生深远的影响。公共安全是事关人们生命财产安全的一件大事，城市是否安全，对人的生命财产健康都将产生直接的影响。拥有一个安全的环境，公民就会拥有较高的安全感，同时增强公民对政府的信任感，公民就能安居乐业，更好地投入社会事业中去，促进自身的幸福发展。

五、公共安全原因分析

1．经济发展的特定阶段是公共安全的高发期

2011年中国人均GDP排名世界第89位，人均GDP为5414美元，是现代化进程中的关键阶段。这一阶段，既充满着发展的机遇，也充满着发展中的矛盾。随着我国社会主义市场经济不断发展，我国工业化、城镇化和经济结构调整加速，社会组织形式、就业结构、社会结构的变革加快，我们正面临着并长期面对一些急需解决的突出矛盾和问题。主要是资源能源紧缺压力加大，对经济社会发展的瓶颈制约日益突出，转变经济增长方式要求十分迫切；城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡的矛盾更加突出，缩小发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；人民群众的物质文明需要不断提高并趋多样化，社会利益关系更趋复杂，特别是受经济文化发展水平等多方面的限制，各种利益群体的一些利益要求难以得到完全满足，统筹兼顾各方面利益的难度加大；体制创新进入攻坚阶段，深化改革，扩大开放，进一步触及深层次矛盾和问题；劳动者就业结构和方式不断变化，人员流动性大大加强，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”，社会组织和管理面临新问题；人民群众的民主法制意识不断增强，政治参与的积极性不断提高，对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方略提出了新要求；各种思想文化相互激荡，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多、程度明显加深，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强；社会上的消极腐败现象以及各类严重犯罪活动等也给社会稳定和和谐带来了严重影响。这一系列的矛盾和问题，都成为影响公共安全的重要因素。如就业问题、社保问题、社会治安问题、安全生产问题、食品安全问题、疾病控制问题以及群体突发性事件，等等。

2．城市化进程加快，导致各种公共安全频发

城市是人类聚落的高级形式，它依靠大地、岩石、土壤、山湾、水域等环境承载了高楼、大厦、宫殿、庙宇、园林、道路、工厂、学校、集市；它依靠坐落在城市里的工厂、农场、商店、医院、住宅、水、电、气、热及管网、污水处理、垃圾处理等设施养育着城市的人口；它像磁体，把周围的人才、劳动力、优秀文化、商品、资料源源不断地吸引进来，又将浓郁的文化新潮、时尚的生活方式向四周辐射。

随着工业革命的发展和城市化的推进，城市数量的迅速增加，城市规模的急剧膨胀，城市人口的迅猛增长，城市财富的快速积聚，城市活动内容日益丰富和多样化，人们对城市的认识不断深入，人们发现的城市问题也越来越多。中国正处于城市化加速时期，城市化程度已经从1993年的28%加速到了2003年的40．5%，2011年城镇化率达51．27%。这种“摊大饼”式的扩张，进一步增加了城市风险。目前正是快速城市化的阶段，城市基础设施建设与城市扩张，城市扩张与市民生活适应等方面，都存在差距，从而加剧了城市生活的风险。

首先是城市基础设施差。我国很多城市的基础设施建设滞后，规划不合理，设计水平低，功能不全，有些老城市的基础设施过于老化，满足不了日益加速的城市化的需要，成为城市安全的隐患。

其次是城市人口因素。一些城市人口过于聚集，密度太大，而且随着城市化的加速，外来人口增多，人口异质性增强，从而导致各种社会冲突，特别是暴力侵害，对于公众安全构成威胁。

再次是疾病影响。城市环境适宜于病毒的生存和信息传播，传染病在城市一旦出现，就有可能造成迅速信息传播。使更多的人染病并造成社会恐慌。由于城市密度增大，产业高度集中，交通拥挤，管理不善，垃圾、污物不能及时处理，造成环境、空气严重污染，噪声严重超标，导致城市的生态环境恶化，自然灾害和传染病就可能随之发生。2003年的非典危机就是一个很好例子。

3．科技进步和工业化、信息化进程加快，也为公共安全高发提供了条件

城市社会越来越建构在日趋复杂的技术平台上，技术风险演变为突发公共事件的概率显著增加。高科技犯罪应运而生，如计算机犯罪等。我国的工业化进程在不断深化中，因此我国目前正处于生产事故高发期，安全生产事故依然突出。事故总量仍然很大，重特大事故尚未得到有效遏制。煤矿生产、道路交通仍是防范重点。这都与我国工业化深化，能源需求紧张、物资流通加快的大形势密切相关的。中国正在经历一场信息化革命，90年代下半叶开始的波澜壮阔的互联网革命。1997年以来，中国联网计算机和上网用户数量都呈几何级数增长的态势。互联网技术大大降低了信息在世界范围内流动的藩篱与成本。

同时，大众传媒的开放以及通信工具的普及给公共安全事件的信息传播提供了条件。高新技术和信息产业的发展，在为人民生活带来全新的发展机遇和空间的同时，也带来了新的安全威胁，信息网络一旦被敌对势力和恐怖分子利用或破坏，轻则导致经济损失和生活不便，重则使整个国家的政治、经济或军事陷入局部或暂时的瘫痪，社会秩序失控，造成重特大安全事件。

4．公共安全应急管理相对滞后

具体表现在以下几个方面：

（1）公共安全法律体系不健全。法律是现代社会的产物，法治对推动现代社会发展起着重要作用。到目前为止，我国尚缺少最高层次的国家公共安全法，在城市防灾层面上也缺少城市防灾法。2003年SARS在全国的蔓延不仅是对我国政府危机干预能力的一次考验，也是对我国相关的法律法规的考验。目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《消防法》《道路交通安全法》《安全生产法》《防洪法》等，这些都是人大针对个案而制定的法律，这些法律本身具有较强的独立性，部门管理的色彩较浓，虽然它在单方面处理危急情况方面发挥了重要的作用，但治理时也有一定的局限性，导致对重大综合性危机难以适应，因为综观每次灾害形成的时候，必有次生灾害发生，部门之间协调不力，正是没有相关法律法规作依据，才导致了我们应对上的混乱无序，紧急情况下的指挥权难以有效行使造成不必要的损失。同时，没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。

（2）公共安全应急管理体制不健全。管理体制是管理活动的载体，公共安全的管理同样需要管理体制的构建。近年来我国自上而下有不少地方成立应急办公室，主要是来应对各类突发公共安全事件。但在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有协商决策功能的综合体系和综合协调部门，对于应急办的职能也没有翔实的规定，没有在体制上理顺综合应急部门与各职能部门之间的关系。

（3）公共安全应急机制不健全。公共安全应急机制是一个综合的突发事件应急处理系统，由公共安全应急预警系统、公共安全应急信息系统等子系统构成，需要预先制定出完备的应急方案，建立训练有素的应急队伍。我国没有建立处理不同突发公共事件之间的协调机制，一旦需要动用各方面资源的重大突发公共事件爆发，或是多种突发公共事件并发，可能会使政府在处理突发公共事件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理突发公共事件的效率。

（4）公共安全规划不健全。自2003年下半年，国务院组织有关部门和单位开展预案的编制工作，国务院及其部门制定并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门预案和省级预案；各市、县政府也大都制定了总体应急预案；截至2006年3月，我国已制定各级应急预案约2．4万件，基本覆盖了各类突发公共事件，全国应急预案体系也已基本形成。但是各地、各部门的工作不平衡，由于我国应急体系建设工作起步时间较短，在应急预案编制过程中存在不少问题，主要是一些预案格式、内容雷同，脱离本部门实际；预案文档冗长，多则可达数百页，查询使用困难；不同层次、类型预案之间连接融合性不够，缺乏标准化交互程序；预案过于注重文本书件形式，而忽视培训、演练等预案管理内容；一些预案科技水平较低，先进技术方法应用不够等。这些问题的存在导致预案的适用范围小、应急能力较低、缺乏实战演练等问题不能完全有效及时地处理突发公共安全事件。虽然国家于2007年出台了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，但是各地还没有制定相应的规划，各城市在制定城市规划中涉及公共安全方面的规划没有得到重视，没有系统化，规划不健全。

5．全方位对外开放，导致公共安全易受国际影响

随着国际贸易的不断扩大，有害生物和疫病、疫情入侵的威胁也在不断增加。当经济全球化时，各类危机也在全球化，并不局限于经济领域，而且在政治领域、社会领域，特别是公共安全领域同样存在全球化的危机，非传统的安全因素也在全球蔓延，迅速全球化。如艾滋病被视为世界上最大规模的杀伤性武器，如温室效应、气候变暖被视为最大的环境问题。随着经济全球化，国家间人口、物品等要素的流动全球化，也导致了公共安全问题的全球化。目前跨国犯罪越来越严重，而“9·11”之后，恐怖主义更是超越了国别界限。

6．城市公共事业发展历史欠账太多

首先是在城市防洪方面，我国需要防洪的城市有642座，但只有177座达到国家防洪标准，仅占总数的28%，465座城市未达标，占72%。其次是在城市防火方面，我国大中城市应建市政防火栓31万个，实际只有15万个，欠账52%。再次是在城市排水方面，设施严重老化，一些老城市的排水系统甚至是100年前清政府所建。最后是公共支出严重不足，资料显示1997—1998年世界低收入国家公共健康支出占财政支出的平均比例为1．26%，中等收入国家的平均比例为2．25%，而中国只有0．62%。而在世界卫生组织2000年的《世界报告》中，中国在世界卫生系统中排名是很靠后的。2001年我国公共卫生总费用占财政总支出的4．23%，而美国在2000年达到了20．5%，德国（1998年）为18．8%，英国（1999年）为41%，正是由于资金投入不足，致使各种安全基础设施薄弱，缺乏现代化设备和手段。在一些现代化技术要求比较高的部门，如信息管理、环境监测和疾病控制等部门，由于得不到相关“硬件”支持，预防、监控以及处理大型突发公共事件能力较弱。