主要国家社会救助的实践

8.4　主要国家社会救助的实践

由于政治制度以及经济发展水平等诸多因素的影响，社会救助制度在国际上被引进社会生活的时间以及在社会救助立法、社会救助标准、社会救助实施等方面也多有不同。在长期的历史发展中，世界上的许多国家都陆续建立了社会救助制度，并且在反贫困的过程中形成了各具特色的社会救助模式和实践经验。

8.4.1　英国的社会救助制度

1.英国社会救助的对象和条件

英国社会救助主要针对生活水平低于法定最低生活标准的个人和家庭。一般来说包括两种类型:一类是不具备工作能力的人。包括贫困家庭中非常年幼者、年长的老人、长期患病者及残疾人。另一类是指在出现不利情况时可能暂时存在生存威胁的人。包括暂时的失业者，遭遇疾病或自然灾祸而暂时失去工作能力的人。这部分人从经济活动中退出是暂时的，只要有一定的条件就可以很快恢复，一旦开始工作，贫困就能很快减轻。因此，《国民保险法》认为，对这类人应以社会救助来补充社会保险制度给予补偿的不足部分。

英国的社会救助制度规定的具体受益对象主要有五类:①低收入者。②失业人员。③有未成年子女的家庭。④残疾人与病人。⑤老年人。他们或者无资格享受国民保险的养老金，或者是因为国民保险提供的养老金水平达不到一定的标准，需要通过社会救助保障其基本生活。

以收入补助为例，一般来说，享受收入补助的人必须满足以下条件:①年龄在16～59岁;②收入低于贫困线;③每周工作时间少于16小时;④非全日制学生;⑤无求职津贴;⑥储蓄不高于16000英镑;⑦在英国居住。^[5]

英国的贫困线为该纳税年度^[6]英国家庭平均收入水平的60%，每年根据工资和物价作出调整。即如果一个家庭的收入等于或低于当年度英国家庭平均收入水平的60%，则为低收入家庭。在2006—2007纳税年度，英国单身无子女人口的贫困线为112英镑/周，有两个14岁以下孩子的单亲家庭的贫困线为189英镑/周，而需抚养两个14岁以下孩子的双亲家庭的贫困线则为270英镑/周。在此年度，有1300万英国人收入低于贫困线，约占英国人口总数的22%。

英国实行社会救助申请和调查相结合的制度，即由“补充津贴委员会”派出专业人员，他们根据官方划定的贫困线，向社会救助申请者家庭及申请者所在的社区和工作机构进行繁琐的收入和生活状况调查。调查内容主要涉及申请者家庭人口数、无劳动力人口、工作人口、收支状况等。

2.英国社会救助的主要内容

目前，英国的社会救助主要有以下内容:①收入补助;②住房津贴;③儿童津贴;④就业支持津贴(原为病残津贴，救助对象为残疾人与病人);⑤求职津贴;⑥医疗救助;⑦税收减免(包括对工作收入的税收减免与对有子女家庭的税收减免)。

救助待遇可以分成三大类:对“正常需要”通过经常性贫困补助的办法提供收入支持;对“住房需要”则从支出角度提供支持，例如房租折扣、津贴，代缴房租、水费等;对“特殊需要”则按照政府制定的需要目录提供实物或现金补助。

“特殊需要”在制度上较复杂，大体可分为三种:一是经常性项目，例如，取暖费、保健食品、洗涤、洗澡开支等。大多数贫困者都享有这种补助，可看成是对正常需要补助的附加。二是一次性的单项补助，例如家具、家庭设备、季节性衣被等。三是受益人在遇到经济危急情况时，还可以申请一次性补助。

3.英国社会救助的标准

根据不同保障对象，英国社会救助的标准是不同的。

首先，会考虑年龄的差异。例如，5岁、16岁和18岁属于待遇不同的年龄段;60岁和80岁的保障标准也是有差异的。其次，考虑的一个因素是家庭结构。有“家长”和“非家长”之分，因为“家长”对家庭各方面的开支负有更大的责任，而“非家长”主要是未成年人及其他的一些家属，他们对全家的开支不负有主要责任，因此他们的救助金较少，只涉及个人的生活费用。最后，还有“单身户”和“家庭户”之分，对有未成年子女需要抚养的家庭，按照子女的数量和年龄确定保障标准。

以收入补助为例，2009年，16～24岁的单身居民可享受每周47.95英镑的补贴，25～59岁的单身居民的补贴则为每周60.50英镑。单亲父母的补助与单身居民相同。18岁以上夫妻的收入补助为每周94.95英镑，20岁以下的孩子每周可得到52.59英镑的补助。可见，不同的救助对象享受不同的保障标准。

如果接受社会救助的家庭或个人取得了另外的收入，救助金就要随之降低。除此之外，还有一些限制条件，如处于劳资纠纷中的雇员，其本人不得享受救助，只能领取其家属的救助部分。如果遇物价波动，国家会随时调整救助金额，保证受助者不因物价变动而降低生活水平。

8.4.2美国的社会救助

1935年，美国颁布了《社会保障法》，将救助重心放在老人、盲人、无依靠的儿童以及残疾人身上，尤其偏重于对老人的生活救助。第二次世界大战结束后，由于受到政治意识形态和传统文化观念的顽强抵抗，美国并未建立起西欧式的“福利国家”制度，而是建立了强调“针对性”与“社会需求”的社会保障制度。相对于其他发达国家来说，美国的社会救助制度较完善，补助项目较多。

美国根据恩格尔定律制定贫困线，规定支出中有1/3及以上用于购买食物的家庭，即被视为贫困家庭，应给予救助。凡领取救助金的贫困人口，事先均需进行经济调查。申请者被调查的收入包括现金、支票、养老金和一些非现金收入，如食品等。同时救助的发放尽可能采用非现金支付形式。美国社会救助的主要内容如下。

1.食品券计划(Food Stamp Program)

此项计划于1961年开始试验，1964年正式推广，是美国为低收入家庭提供的规模最大、范围最广、最为重要的一项食品援助计划。食品券费用全部从联邦总税收收入中支出，但是管理费用则由各州负担。食品券通常用于在指定商店或货架上免费或低价购买基本食品，如面包、牛奶、鸡蛋等。食品券不能用来购买现场加工的食品，除少数无家可归者之外，食品券也不得用于购买餐馆或快餐店的食品。此外，食品券不能兑换家庭用具、酒精饮料或香烟等。

有资格接受食品券的人，其家庭毛收入必须低于联邦贫困线的130%;或者净收入低于贫困线，或者不动产的价值不足2000美元(如果家庭成员中有一人在60岁以上则为3000美元)。

政府用于该计划的支出在逐年增长。1971年，联邦政府用于食品券的支出为16亿美元，1989年为204亿美元。2008年下半年以来，受金融危机打击，领取食品券的家庭激增。据有关部门统计，美国领取食品券的人数在2008年10月达到了3150万，大约占美国人口总数的10%。为了帮助更多的低收入家庭渡过这场危机，奥巴马最近提出了一项新的救市计划，其中就有增加食品券发放的内容。未来新政府对这项计划的投入将增加15%，达到200亿美元，这在美国历史上也是罕见的。

2.补充性保障收入(SSI)

补充性保障收入始于1974年，是由联邦政府资助(州补充)的，为盲人、残疾人和65岁以上的老人等低收入者提供最低收入保障的救助计划。该计划由联邦政府财政支出，各州可以根据自己的情况予以适当追加。但受助者的资格审查等行政管理主要由州政府和地方政府负责执行和决定。

2008年，该计划的受助者最多可以拿到每月637美元的补助。在多数州，政府还会对受助者的医疗和住房等给予实物或服务救助，但如果受助者有其他收入，这笔救助的金额就会相应减少。由于领取这种救助的基本上是社会最贫困的人群，因此受制度改革冲击不大，该计划运行一向较为稳定。

3.对有需要家庭的临时援助(TANF)

该项目始于1997年，其前身是“抚养未成年子女家庭援助(AFDC)”。旨在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或失业的家庭”里的孩子，通常救助到18岁为止。

该项目的救助对象的家庭收入不得超过贫困线的185%，除了房屋、汽车或一块价值1500美元的墓地，以及基本的衣物和家具之外，受助者的财产不得超过1000美元。该计划受助者通常也有资格获得医疗补助和食品券。

该计划一般包括食品、衣着、住所、设备和其他必需品补助。给付标准由各州根据受益人的家庭收入和事先规定的补助限额决定，即等于家庭生活所必需的费用与各州规定的补助金之间的差额。

作为该计划的一部分，各州都必须制订一项“就业与基本技能培训计划”，以帮助那些受助者获得教育、培训和就业的机会，避免长期依靠社会救助。该计划规定，一个人一生最多只能接受60个月的救助。受助者必须尽快就业，或在接受救助两年后必须工作。单身父母每周必须至少工作30个小时。双亲家庭的父母每周须工作35～55个小时。如果未能参与工作将有可能导致救助减少甚至终止。

4.医疗救助(Medicaid＆Medicare)

医疗救助包括两个部分，一部分是针对老年人的医疗照顾计划(Medicare)，主要是为65岁以上的老年人和伤残保障受益人支付大部分住院和医疗费用。

另一部分是针对穷人的医疗援助计划(Medicaid)。其救助的对象主要包括:①“对有需要的家庭的临时援助”(TANF)和“补充性保障收入”(SSI)的救助对象。②低收入家庭的小孩和孕妇。③低收入的医疗照顾对象。④有较大医疗开支的人。虽然这些人的收入远远高于医疗援助的标准，但巨额的医疗费和长年的护理费将耗尽他们的收入和财产。⑤接受机构护理的人。医疗援助法规定，各州可以将收入超过SSI标准300%、正在接受机构护理的人纳入医疗援助的范围。

5.住房救助(House Relief)

美国住房救助的主要内容有:提供低租金的公共住房，房租补助，税收减免等。

①提供低租金公共住房。公共住房创设于1937年，是美国资助贫困家庭住房的一种最久远的项目。公共住房的租金不到一般住房租金的一半。联邦政府规定，这些住房只能供当地收入不超过中等收入水平的80%的家庭购买或租用。但地方当局制定的申请购买或租用该类住房的资格标准比联邦政府制定的要严格一些，一般只有年收入低于中等收入水平50%的家庭才有资格申请购买或租用。

②房租补助。即向贫困家庭提供住房租金补助，由贫困家庭自由选择居住地、租用私人或公共住房，避免低收入家庭集中居住所带来的各种社会问题，同时也可充分利用现有住房来解决贫困者的住房困难，减轻政府负担。政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者，当低收入者承租后，将其收入的1/3付给房主，其余由政府代付。

③税收减免。通过对低收入出租房的税收减免，联邦政府间接地为低收入租户提供救助。若一个住房项目中20%租给收入低于当地平均收入一半的人居住，或住房总数的40%租给收入低于当地中等收入水平60%的人居住，那么，该出租房即可获得税收减免。此类项目每年大约可提供10万到15万套低收入住房。

8.4.3　瑞典的社会救助

瑞典的福利制度由社会保险、公共资助和社会救助三部分组成，其中普及性的公共资助与社会救助之间的界限十分模糊，二者都是在不缴费的基础上提供，公共资助的普及性计划同时为富人和穷人服务，不需要经过财产调查;而社会救助是专门针对穷人的，是对那些家庭收入无法满足或不足以满足最低生活需要的所有居民提供帮助，需要经过财产调查后才提供。

瑞典接受社会救助的主要对象是:①低于规定收入水平的家庭;②没有参加其他相关失业保障制度或者其他各种失业保障措施难以满足其需要的失业者;③没有参加健康保险制度或健康保险制度难以满足其需要的患病者;④陷入企业纠纷难以得到正常收入者;⑤因带有孩子不得不待在家庭之中或因儿童不能得到照顾而无法寻找工作者。由于公共资助和社会救助之间的界限难以划分，国家出台的福利政策往往并不纯粹属于二者中的某一项，而是很有可能处于交叉的模糊地带。所以，完全属于社会救助性质的、需要经过财产调查后才能提供的福利项目仅限于住房补贴和社会补贴两项。

1.住房补贴

住房补贴是对那些处于工作年龄段的有孩子的低收入人群的住房救助。该计划根据收入调查和家庭规模及构成确定享受资格，要求申请人自己负担一部分住房费用，其余部分根据情况由国家补助。申请者在达到资格认定的情况下，最多能得到住房费用的75%的补助，其不足部分由社会补贴填补。

2.社会补贴

社会补贴的主要内容有三项:一是对每日标准生活费用的补贴(不含住房费用);二是对常规性但非标准费用的补贴(包括医疗、旅行、幼儿看护等的费用);三是对非常规性但必须开支的补贴(包括紧急情况下的开支)。该项目主要是提供给收入低于居住地市政府规定标准的已经有工作的人或是在接受另一项社会保障的人，但没有孩子的单身失业保险金领取者是不能获得社会补贴的。申请社会补贴者首先必须报告他们的社会保险和住房补贴情况，在进行财产调查以确立申请者受助资格时，需将申请者的全部收入(包括其他的社会保障支付)考虑进去。市政府在发放补贴前，要求申请人先使用其自有资源(包括银行存款和变卖财产)。在实际操作中，如果申请人在一段时间内一直接受社会补贴，而不是第一次申请，只要求其变卖重要财产(如房子或汽车)。但是，如果该交通工具是就业或找工作时的必备工具，就可以被免除这项要求。同样，如果变卖房子会导致无家可归或失去最终财产的所有权，也可以被免除。此外，申请者还必须在公众职业服务处登记，寻找新的工作，否则，对他们的补贴金额就会减少，甚至他们的申请可能遭到拒绝。

瑞典有关社会救助的立法由瑞典中央政府中的社会事务部负责，社会事务部下设国家社会委员会，对瑞典全国的社会救助实施情况行使基本监督权。社会救助的直接实施机构是地方政府部门，主要针对城市、市镇与农村社区。由地方政府直接提供社会救助，可以及时反映陷入困境家庭和居民的真实需求，使救助更贴近需求者。

1957年，瑞典刚刚建立社会救助制度时，每年大约有33万人领取各种社会救助，占瑞典总人口的4.4%左右。20世纪60年代初，随着瑞典社会保险制度的发展和完善，领取社会救助的人数开始下降，1960—1962年，瑞典领取社会救助者占瑞典人口总数的比例从4%下降为3.7%。在接受各种社会救助者中，儿童所占的人数最多，其次是妇女，这体现出社会救助制度主要针对儿童和妇女的特点。