最低社会保障是社会救助吗

8.1　社会救助概述

社会救助(Social Assistance)，也称社会救济、社会援助，是公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予物款接济和服务，使其生活得到基本保障的制度。^[1]社会救助的主要内容一般包括生活救助、医疗救助、住房救助、生产救助、教育救助和灾害救助等，其核心是生活救助。

作为最低层次的社会安全机制，社会救助与社会保障的其他项目措施相比较，有其特定的内涵和特征。

8.1.1　社会救助的含义与特点

1.社会救助的含义

社会救助有以下三层基本含义:第一，社会救助的实施主体是国家，这是其义不容辞的责任，这种责任通常以国家立法的方式加以确认。对于每一个公民来说，社会救助是他们应享有的受法律保护的基本权利。第二，社会救助是在公民因失业、疾病、灾害等原因无力维持最低生活水平时才发生作用，即社会救助是有条件和有指向的，只有符合条件的有限人群才可以得到社会救助。一般来说，社会救助的对象包括三种:一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人;二是由于先天或后天的因素失去劳动能力的人;三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。第三，享受社会救助的条件是低于贫困线，但是否低于贫困线需要进行经济状况调查，通过核实后才可以享受。

2.社会救助的特征

作为社会保障制度的基础，社会救助有其自身特有的属性，具体体现在以下几个方面。

①权利与义务的不对等性。社会救助强调国家和社会对维护社会成员基本生存权利的责任和义务。社会救助资金一般由政府财政拨付。在许多国家，享受社会救助待遇的人员和家庭不需尽任何义务就可以得到社会救助;但也有些国家享受社会救助需要尽少量的义务，即必须参加公共活动如义务劳动等。然而，在所有实行社会救助的国家中，都没有要求享受人员或者享受家庭缴纳或支付任何费用。因此，社会救助具有权利与义务的不对等性。

②救助对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。在实际操作过程中，每一种社会救助的对象都有其特定的内涵和特征，任何一种社会救助形式对救助对象的限制都极为严格。

③社会救助目标的低层次性。即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，仅仅用以维持贫困人员的最低生活水平，而非改善和提高其福利及生活质量。然而，有些发达国家认为，最低生活水平除了维持生存以外还应包括一些精神文化娱乐活动。而发展中国家的最低生活水平概念一般不包括精神文化娱乐方面的内容，仅指维持物质上的最低生活水平。由于各国对最低生活水平的理解和解释不同，导致在社会救助支付标准确定上的差异。

④社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助;既有临时应急救助又有长期固定救助;既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

⑤资格审查的严格性。要享受社会救助待遇，必须先向当地社会救助相关管理部门(如社区的社会救助中心等)提交申请。当地管理部门对申请资料进行审查和核实之后，提交给高一级的社会救助行政管理部门(如区县级社会救助政府管理部门)做进一步核查。在确认申请人员符合国家规定的贫困线这一条件后，才给予发放社会救助金。

8.1.2　社会救助的历史演变

社会救助是社会保障制度中最古老的项目。它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。

在工业化以前的社会里，社会救助都是临时性的行为，只有当社会成员遇到突发困难的时候才给予紧急赈济，没有形成经常性、整体性的救助制度。随着工业化的出现，英国成为现代社会救助的发源地，其产生的标志是1601年的《伊丽莎白济贫法》，又被称为旧《济贫法》。为了解决圈地运动和大机器生产造成的大量失业贫困人员问题，英国于1601年颁布并实施了《伊丽莎白济贫法》。其内容包括:第一，为有劳动能力的人提供劳动机会。第二，资助老人、盲人等失去劳动能力的人，为他们建立住所。第三，组织贫困者和儿童学习技术。第四，建立特别征税机关，从富裕地区征税来补贴贫困地区。第五，提倡父母与子女的社会责任。尽管《伊丽莎白济贫法》以其“惩戒性”和“恩赐性”著称于世，但其奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助甚至是社会保障立法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例，确立了现代国家干预社会问题的基本立场，即管制、改造和救济相结合。

19世纪末，德国俾斯麦政府创建了社会保险制度，这种以预防为主对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在欧洲各工业国流行开来，到20世纪20年代，欧洲各工业国在不同程度上都已建立了社会保险制度。第二次世界大战结束后，西方发达国家在建立福利国家的过程中，都把社会保险制度作为社会保障体系的主体加以突出。随着经济的发展和就业率的普遍提高，当时甚至有人预言，社会救助将会被社会保险完全替代。但是，这种观点很快就被证明是错误的。因为就人们的保障需求而言，社会保险毕竟有许多它鞭长莫及的边缘区域，在这些地方它的长处恰恰成了短处。譬如，一个人如果终身无劳动能力，那么他就不可能参加社会保险;又如，在养老保险计划开始实施时，总有那么一部分人已经或者即将进入老龄阶段，已经无法达到最低的投保年限;还有，由于通货膨胀的影响，可能有部分人光靠保险津贴仍不敷家用。诸如此类的问题，只有靠社会救助制度来解决。因此，即使在西方发达国家，社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。

1935年，美国颁布的《社会保障法》标志着现代社会保障制度的开始，这一法案无疑加强和发展了过去关于贫民有权享受救济的概念和原则，使得社会救助制度走向飞跃^[2]。该法的特点在于它不仅规定了享有救济的条件，而且还表明了它为接受救济者保密，即取消贫民名单。它还规定，必须以非限制性的货币形式支付受救济者，这并不是不限制救济的数量，而是允许个人在社会上享有一个成年人的权利，允许他自由计划用钱(即取消以实物进行救济)。另外，《社会保障法》还规定，允许申请救济和接受救济的人到州附属机构申诉。这些条款都有别于传统的救济惯例。

第二次世界大战之后，西方国家开始把公民的社会权利作为继人身权利、政治权利之后的第三大权利并且得到社会承认。社会不再认为流浪贫困是个人的道德缺失造成的，惩戒性的“济贫”行为逐渐被抛弃，贫民救济在概念上也逐渐被“社会救助”或“社会援助”所取代，社会救助的目标越来越指向让每个社会成员都能获得生存和发展的最基本条件。政府不仅有责任关心贫困者的生活，而且有责任消除贫困的根源。

从17世纪初社会救助制度产生开始，资本主义社会救助制度的发展基本上处于一个上升时期，无论是在保障项目上还是在支付标准上都在不断提高完善。但自20世纪70年代末后，由于经济萧条的发生，全面的社会救助制度造成了劳动者劳动积极性的下降以及社会救助管理效率低下等原因，资本主义各国开始对社会救助制度进行改革或调整。

总之，在当今世界上，市场经济国家都有一个普遍的社会救助制度，它确保每一个社会成员在由于各种主观的或客观的原因生计断绝时，不至于陷入无助的陷阱。这对竞争激烈的市场经济社会的意义尤甚，可以说是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。

8.1.3　社会救助制度的作用

社会救助制度是社会保障制度的基础，是社会稳定的最后一道防线，其作用不可替代。

1.社会救助制度是国家为公民提供基本保障的重要方式

生存权和发展权是现代社会公民的基本权利，获取社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会，尤其是在经济、社会转型时期，总体而言，致贫原因中社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的责任。社会救助从民生的角度考虑问题，往往倾向于公平优先，甚至可以允许牺牲一定的效率。对于每一位公民而言，社会救助是其应当享有的受法律保护的基本权利，《中华人民共和国宪法》第四十五条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

2.社会救助制度是市场经济健康发展的内在要求

市场经济强调优胜劣汰，在本质上对强势群体有利，不能自发地保护弱者。而弱势群体面临的困难，更主要的是一种社会经济问题，并非单个人所能左右。从某种意义上说，社会变革和社会转型的成本代价可能由这部分人所承担，因此政府和社会有责任关注和保护他们。社会救助制度的目标是克服现实的贫困，因此，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况，主要包括:个人申请、机构受理、立案调查、社区证明、政府批准。能否得到社会救助的关键在于申请者个人的收入或家庭成员的人均收入是否低于最低生活保障标准。有的国家和地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人身上。从国际、国内的经验看，在经济、社会发生较大变动的时期尤为如此。

3.社会救助制度是社会稳定的“安全网”和“平衡器”

社会救助制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，目的是在公平与效率之间寻求适度的平衡。社会救助不问致贫原因，只看受助者是否真正贫困，是社会保障制度的最后一道安全网。它极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。同时，它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求，以避免产生依赖心理，只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动就相应中断。