社会政策的基本概念和原理

第一节　社会政策的基本概念和原理

一、社会政策的基本概念和领域

(一)社会政策的基本概念

社会政策(social policy)一词为德国人首创，1873年，德国的一批经济学教授为研究处于市场经济初期的德国的社会矛盾，发起成立了社会政策学会。社会政策产生的目的不在于论述社会思想，而在于讨论如何解决各种实际的社会问题。社会政策一词自诞生之日起，就与社会行政、社会资源分配和社会公平原则有着密不可分的联系。第二次世界大战以后，随着社会政策学科在欧洲迅速发展以及在全世界的扩展，这一概念被许多国家所使用，但人们在使用这一概念时存在一些不同的理解。

1.社会政策的定义

德国社会政策学会的主要人物之一瓦格纳(Adolf H.G.Wagner)在1891年发表的《社会政策、财政政策、租税政策》的论文中说:“所谓的社会问题，就是分配上的不公平。而所谓社会政策，就是要把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。”可见，在瓦格纳看来，社会政策就是国家用以改变分配方面不公平的政策。

英国学者马歇尔(T.H.Mashar)在其1965年出版的《社会政策》一书中指出:“社会政策是指政府所采取的一系列通过提供服务或资金直接影响公民福利的行动，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。”^[1]

我国学者杨团认为:“社会政策是指以社会公平为核心价值，以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的，以政府和其他公共机构为主角，主要运用立法或者制定行事规则的制度化手段，推动各类资源尤其是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式，调整社会现行的生产与分配关系。”^[2]

综合国内外专家学者的观点，可以将社会政策定义为:“政府或其他社会组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”^[3]

2.社会政策的实质

社会政策的实质是政府在社会福利事务领域中的干预行动。^[4]在相当长的一段历史中，政府一般不直接关照平民百姓的生活问题，对各种社会事务也很少插手。人们一般通过自给自足和一定的市场交换满足各种需求。家庭、邻里和社区组织及其他民间机构也提供各种补充性或保障性服务。社会管理也一般在地方社区进行。但工业化以后，随着经济及社会条件的巨大变化，原来的家庭和地方社区的社会服务体系和社会管理体系不再奏效，需要探索新的机制。于是，社会政策的思路开始转向政府和国家，开始酝酿和形成国家福利政策。从这个角度来分析，政府的社会政策行动是在原来的社会福利体系中实施干预。即在社会福利事务上建立必要的强制性规则，并投入必要的资源，以引导社会福利体系向着良性的方向发展。

但政府干预社会福利事务并不等于政府包办社会福利事务。尽管历史上曾经有过政府包办社会福利事务的社会政策模式，但现阶段各国社会政策的理论与实践都更加强调在政府主导下，各类组织和个人广泛参与社会福利事务。同时世界各国政府干预社会福利事务的程度和方式也有很大差异。在干预程度上，有的国家在社会福利领域投入了大量的人力、物力和财力，政府所负责的社会福利项目也越来越全面。而另外一些国家在社会福利事务方面投入的公共资源则较少，比较愿意让传统的社会福利体制继续发挥作用，政府扮演组织、动员和协调的角色，传统的社区或非政府组织发生功能性障碍时，政府才会出台社会政策去解决。在干预方式上，有的时候，政府可以按照一个预先研究好的社会政策纲领来制定和实施高层次的社会政策方案。但更多的情况是以解决问题为导向的社会政策模式，即在解决具体问题的过程中不断形成新的社会政策。

(二)社会政策的主要领域

从总体上看，当今世界各国政府所制定的社会政策主要有以下几个方面。

1.社会保障政策

社会保障政策是社会政策体系中最基本、最重要的组成部分之一，是世界各国普遍实施的一项社会政策，其开支也往往占政府公共开支的很大一部分。根据世界各国对社会保障的理解中所包含的主要共同点，可以这样来理解社会保障政策:它是以国家或政府为主体，根据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力，以及由于各种原因发生生活困难时提供的现金或物质帮助，保障其基本生活的政策体系。社会保障政策在其自身的发展过程中，先后相继出现了社会救济、社会保险、社会福利等基本形式。这几种基本形式成为社会保障政策的主要组成部分。在我国，除上述几个方面外，优抚安置政策是一项极具中国特色的社会保障内容。

2.公共医疗卫生政策

公共医疗卫生政策是政府或其他组织开展的公共卫生事业和为社会成员提供医疗服务的政策。公共卫生是指向社会提供预防性卫生服务方面采取的公共卫生行动，其中包括疾病控制、预防接种和卫生知识普及等方面的公共性行动。由于它具有公共产品的特性，所以，基本公共卫生服务的责任一般只能由政府来承担。医疗服务政策是政府为社会成员提供医疗服务的政策。一般医疗服务政策包括:由政府建立公立医院或补助私立医院，以免除或降低病人接受医疗的费用;政府投资促进医疗技术发展;政府向特殊困难者提供医疗救助等。

3.公共教育政策

公共教育政策是指由政府或其他组织兴办教育事业，向社会成员提供公共教育服务的政策。由于教育对个人和社会发展都具有重要意义，因此，接受教育或发展教育事业既是社会成员个人的需求，也是整个社会的需求。从这个角度看，政府应在教育事业发展方面承担责任。政府在教育事业方面的干预包括政府投资教育基础设施和师资队伍建设，以降低学生受教育的费用，以及政府为贫困家庭子女提供助学金和奖学金等。广义的教育政策还包括政府在教育发展规划、教育结构、教学内容以及学制方面的政策行动。教育政策可以分为基本教育政策与具体教育政策两种类型。

4.劳动就业政策

劳动就业政策一般是指政府或其他组织为劳动者提供就业机会、合理分配就业机会，解决失业问题和保护劳动者权利而采取的各种行动的总和。工业化以来，就业不足一直是困扰各国的难题之一。20世纪中叶以来，各国政府都不同程度地实施了劳动就业政策，干预劳动力市场，以促进就业发展。同时，由于在就业领域中劳资双方常常发生冲突，被雇佣者一般处于弱势地位，其基本权利和工资福利待遇经常受到影响。因此需要政府在该领域制定相应的政策，以对劳动者提供必要的保护。

5.公共住房政策

公共住房政策是指由政府或其他组织以福利性方式为社会成员提供公共住房或住房补贴的政策。公共住房政策是现代都市环境下解决城市居民，尤其是贫困家庭住房困难的一个重要途径。由于现代都市生活中住房困难现象相当严重，许多城市居民，尤其是经济困难群体住房条件较差，仅凭他们自身努力难以解决这一难题，需要政府通过福利性方式帮助他们解决。在当今各国，城市住房政策都是政府社会政策体系中的重要方面。

6.社会福利服务政策

所谓社会福利服务，是指直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性服务。社会福利服务包括的内容很多，既有针对普通居民的日常服务，也有针对某些特殊群体的专门化服务。在服务方式上，既有在社区中为居民提供的各种服务，也包括在各种机构中对某些特殊困难者的集中服务。迄今为止各国政府都在尽力促进社会福利服务事业的发展，并鼓励民间机构或个人采取各种方式促进这一事业的发展。

7.针对专门人群的社会政策体系

虽然当代各国社会政策体系的许多内容都是面向所有社会成员的，但其中也有一些政策重点针对某些具有特殊需要的群体，如针对老人、儿童、妇女、残疾人等群体的专门化社会政策行动，这些群体具有比其他人更多的社会服务需要，因而需要更多的社会保护。为此，当代各国都在不同程度上制定了针对各类专门人群的社会政策体系，以更好地满足他们的需要。

社会政策在实践和研究两个方面都是一个不断发展的领域，其边界一直是开放的。上述几个方面是社会政策学术体系的基本研究范围，随着社会的发展，将有更多的政策行动被纳入“社会政策”的范畴中。

二、社会政策的基本要素

社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。要完成一项社会政策行动，必须先确定由谁(什么机构)来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必要的服务。上述几个方面构成了社会政策的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化行动。所谓制度化行动，就是指对上述几个方面作出制度化的安排，即通过特定的法制过程规定由特定的机构，按照特定的方式调动所需资源，并为特定的对象提供特定的服务。当代各国社会政策的制定、实施和改革，以及对社会政策的理论研究都主要围绕这几个方面展开。因此，了解社会政策行动的基本要素是理解各国社会政策改革与发展的基础，也是进一步分析当代社会政策理论的基础。

(一)社会政策的主体

社会政策主体是指发起或参与某一政策行动过程的行动者。社会政策行动是一个由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务的一方为社会政策行动的对象。在当代社会中，社会政策行动一般是由政府组织的公共性的社会行动，政府是社会政策主体中最主要的部分。但在社会政策实践中，政府需要广泛动员社会中的各类组织和个人参与社会政策行动。因此，社会政策行动的主体还包括社会中各种各样的组织、群体和个人。社会政策主体在社会政策实践中主要承担社会政策行动的责任者、组织者、资源和社会服务的提供者的角色。

(二)社会政策的对象

社会政策的对象是指社会政策行动的接受者。如果社会政策主体的问题主要是“应该由谁提供服务”的话，那么，社会政策对象的问题主要是“应该给谁提供服务”。与其他公共政策相比，社会政策行动更多地面向个人和群体，其直接目标就是解决社会中个人和群体所面临的各种困难和问题，从而促进社会的整合与发展。因此，如何确定对象在社会政策实践中非常重要。社会政策的对象可分为一般性对象和专门的对象，或普遍性对象和特殊性对象。

(三)社会政策的资源

所谓社会政策的资源是指维持社会政策行动所需要的各种物质条件。在当代社会政策体系中，政府和其他各类组织在社会政策行动中需要调动大量的人力、物力和财力来实现社会福利计划，所有这些都属于社会政策资源的范畴。社会政策行动中需要各种各样的资源。从政府或其他组织资源投入的方式上看，可以将资源分为资金性资源和非资金性资源。所谓资金性资源是指直接投入资金，或者投入可以换算成资金的物资。所谓非资金性资源，一般是指不能换算成资金的投入项目，例如志愿者服务等。在市场经济体制下，一个国家或地区在社会政策方面的投入绝大部分是资金性投入，通过资金的投入为社会政策的对象提供现金资助，或调动社会福利服务所需要的服务和各种物资。因此，政府为推动社会政策行动必须筹集大量的财政资源。

(四)社会政策的运行机制

所谓社会政策的运行机制，是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。从广义上看，它涵盖了社会政策行动所有阶段和环节的运行机制，包括社会政策主体的组织方式、资源调动机制、受益者选择机制以及社会服务传递机制等各个方面。从狭义上看，它主要是指社会服务的传递机制。所谓服务传递机制，是指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。因为政府机构本身不能直接为社会政策对象提供服务，需要专门的社会服务机构来办理，同时，政府的社会福利资金也需要通过一定的服务机构将其转化为一定的服务，然后传递给服务的受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范等方面。社会政策行动运行机制的重要性主要有以下三个方面:一是通过有效的运行机制可以规范社会政策行动中各个行动者的行为;二是通过合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标;三是通过合理的运行机制可以兼顾公共服务方式与个人自由选择。