中国的养老制度及改革

中国的养老制度及改革_社会学

第三节　中国的养老制度及改革

一、城市的养老制度及其变迁

在城市的家庭养老方式中，两代或多代同堂这种户居形式为家庭不同年龄的成员提供了互助、互相交换服务的场所，处于闲暇中的老年人，承担着家务劳动和教育孙辈的义务，是子女家务的好帮手;而老人有病和生活不能自理的时候，成年子女是老年人日常生活照料的主要承担者。不仅生活于主干家庭中的成年子女有此责任，而且出去另住的子女并未隔断与主干家庭的血缘关系和密切联系，尤其在老人有病和体弱不便时，也会得到户外子女的安慰和照料。

但随着我国计划生育政策的实施和市场经济的快速发展，作为传统农业文明产物的当代城市家庭养老方式，正面临着来自人口条件、家庭结构、居住方式和文化观念等方面变化的挑战。

首先，我国于20世纪70年代中期以后开始实施计划生育政策，长期以来的人口过速增长得到有效控制，我国人口尤其是城市人口出生率大幅度下降。另一方面，我国社会经济因实行改革开放而迅速发展，人民的生活水平提高，医疗卫生事业发展较快，人口死亡率下降，人口寿命延长。这样使我国尤其是经济较发达的城市的老年人口在总人口和家庭人口中的比例必将而且开始大幅度上升。由于城市独生子女已经十分普遍，大量独生子女结婚成家后，夫妇俩人上有双方的老人，下有小孩，即形成所谓的“四二一”结构。今后一对成年夫妇要面对一至二代老人是普遍的现象，很显然，成年子女在经济和日常生活照料方面能提供的帮助，远远满足不了老年人的需要，老年人对养老的需求与家庭实际能提供的帮助之间存在很大的差距，家庭养老功能将因资源短缺而面临危机。

其次，社会经济的发展，加快了人口流动，社会成员的居住条件、思想观念和生活方式，也正悄悄发生变化，老年人家庭类型，将向着空巢家庭(老年夫妇合住)或老人独居或双代老人合住的老年型主干家庭发展，老人这种居家趋势，将难以从年轻亲代子孙中迅捷地获得直接的养老资源。

最后，几十年来，计划经济体制和户口管理制度不仅使城乡之间，也使城市之间严重分割，这种分割，阻断了迁移，限制了劳动力在部门和区域间的合理流动，但却有利于家庭的稳固，亲子在一起生活，容易保持多代同堂的家庭养老模式。20世纪80年代以来，随着市场经济的发展和户口管理制度的改革，国内人口流动速度加快，一方面表现为农村人口城镇化、非农化进程加速;另一方面表现为城市间人口流动频繁。由于人口流动性的增加，以青年人口为主体的人口迁移、流动，以及青年人到异地去求学、谋职、寻求各类发展机会等，将会促使年青一代与老年父母共同生活的机会下降，人口流动使同堂而居的养老方式受到冲击。

因此，城市的养老制度面临改革，应积极探索有效的方式保障老年人老有所依，老有所乐。除继续提倡和完善家庭养老外，还需要建立社会化养老保障体系。社会化养老保障体系包括五个方面的内容:社会养老保险体系;老年生活照料体系;老年医疗保健体系;老年救济体系和精神生活体系。

社会养老保险是指国家通过立法，采取个人、单位和国家三方出资方式筹集养老基金并为老年人提供经济帮助、保障其基本生活的一项制度。城市最主要的是退休金，这项制度主要是在计划经济体制下形成的，是政府通过企事业单位从当期收入中偿付各项社会保障费用的现收现付制。先对当年或近1～2年内养老保险所需支付的费用进行预测，然后按照相同的比例提取，分摊到参加养老保险的单位和个人，当年提取当年支付。现收现付制是用现有劳动人口创造的收入来支付退休人口的退休金，是一种代际收入转移支付。这种制度已经面临人口老龄化的挑战，原因是资金来源渠道单一，不能多渠道筹措养老保险基金，难以建立起必要的储备基金。随着职工队伍年龄结构的老龄化和退休职工增加，为保障老年人生活水平不致下降，国民收入中用于供养老年人的费用比重增加更为迅速，国家和企业的负担一年比一年重。例如，大连一家老企业的在职职工为99人，工厂的年利润为20万元左右，而每年要支付45位离退休人员的社会保险费却高达37万元。^[26]

自20世纪80年代以来，我国开始了养老保险费用的社会统筹，逐步推进企业保险向社会保险过渡。1991年，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保障制度改革的决定》，明确提出建立多层次的养老保险体系。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确定了深化企业职工养老保险改革的目标和原则，明确提出基本养老保险费用由企业和个人共同承担，实行社会统筹和个人账户相结合的保险方式，简称“统账模式”。^[27]

1997年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同的管理办法，即“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工(即“老人”)，采取由社会统筹基金来支付退休金;对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”)，采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金，新制度建立后部分按个人账户积累资金发放养老金;对新制度后参加工作的城镇职工(“新人”)，采取由社会统筹基金来支付基础养老金，并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金社会统筹，解决新制度建立前参加工作的城镇职工的养老问题。但是，传统养老体制没有为基础养老金提供积累，新体制不得不面临着庞大的养老金缺口的难题。制度的缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。缺乏必要的奖惩机制，特别是实行确保后，企业不愿意缴费，拖欠、拒缴的现象时有发生。从目前社保基金的运作情况来看，社会保障基金的投资渠道单一、回报率低，对社会保障基金的保值和增值起不了太大的作用，而近几年来基本养老保险覆盖范围的扩大，对养老保险基金的发放缺口也起不了太大的作用，对城市养老负担的上升趋势也不会产生根本性的改变。从长远来看养老保障体系必须具备三个条件:①要有比较年轻的人口结构，用来支撑现有的退休人口;②要有高效、廉洁的税收体系，能把所有的养老保险缴费足额征缴;③要有有效而且安全的基金管理和治理，来确保养老基金是被正确地投资并保值、增值。

社会统筹与个人账户相结合模式的关键是资金的来源。只有国家、企业(或雇主)和职工个人共同承担基金筹集的责任，共同参与，相互协调，才可能保证资金来源的稳定性。国家作为社会保障的主体，组织、协调并保证社会养老保险制度的顺利运行是责无旁贷的。在目前社会养老保险基金运行风险加大的情况下，国家需要加大参与和干预的力度。不少学者提出，构建具有中国特色的城镇社会化养老保障体系，还需要做好以下几个方面的工作。^[28]

①建立老年人生活照料体系，具体将有两种方式:集中供养和社区服务。前者主要针对高龄老人及有特殊困难的老人，通过敬老院、老年公寓、托老所和老年生活服务中心等设施来照料他们的日常起居，由老人或家庭提供一定的费用。后者主要针对居家养老但需要生活照料的老人，由社区老年服务组织为主提供服务人员进入家庭服务，或提供定时、专项服务。

②在老年人的医疗保障方面，应在政府支持下，国家、集体、个人共同投入，建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度。通过充实医疗设备，完善医疗服务网络，提高医务人员素质，确保老年人享有保健医疗，提高老年人健康水平，实现健康老龄化。

③老年社会救助体系是老年人社会化保障体系的补充。针对生活在贫困线以下的老人，政府应根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准，提供最低生活补助，并对贫困老人减免相应费税，提供医疗方面的优惠和照顾。建立一个最低养老金制度，以保障生活困难的企业下岗职工等低收入阶层的养老需要。为了解决城市居民中下岗失业人员和低收入困难户的生活问题，20世纪末我国开始实行城市居民最低生活保障制度，即城市“低保”制度。我国享受“低保”的人数由2000年的402万上升到2004年的2247万，增加了5.5倍以上。

④在老年人精神生活体系方面，应根据老年人的爱好、兴趣的需要，以社区为单位，建立老年文化、体育、教育和娱乐活动场所。

二、农村的养老制度及其变迁

改革以前，我国农村居民的养老主要由家庭承担，对于极少数无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务的孤寡老人实行国家和集体救济，在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助(即“五保”制度)，对于少数贫困或受灾地区居民实行救济。五保供养经费，在公社、生产队统一经营时，主要从集体公益金中开支。实行家庭联产承包责任制后，供养五保户的款物，主要从村提留或者乡统筹费中列支。有些地方还从乡镇企业上交的利润或集体经营的项目中提取一定的经费，用于供养五保户或兴办敬老院。五保供养的标准相当于当地村民的一般生活水平。供养形式分为集中供养和分散供养两种。集中供养是由乡(镇)、村安排在敬老院享受养老保障，分散供养是由村级组织负责，组织邻里照顾。1994年国务院颁布的《农村五保养工作条例》，为保障五保对象的正常生活，做好农村五保供养工作，提供了法律依据。

现阶段家庭养老仍在广大农村地区发挥着重要的作用。家庭养老的具体形式主要包括:老年人自养、子女供养、配偶供养和其他直系或非直系亲属供养。农村家庭养老实际上是以个人终身劳动积累为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老。

目前农村老年人养老的状况大体是:①依靠儿子养老，②依靠已婚女儿养老，③依靠配偶养老，④依靠儿媳妇照顾等方式。存在的问题大致有:家庭赡养形式简单，年轻人负担加重;社会化保障程度低;医疗困难、水平低;文化生活贫乏和老年人生活质量低下等。

随着计划生育政策的推行，农村老龄化速度加快;改革以来，大量的年轻人外出打工，农村年轻居民非农化加速，越来越多的农村老人将面临无人照顾的危机。国家与集体微薄的救济金面对面广量大的农村老人无疑是杯水车薪。

自20世纪90年代初开始，根据国务院指示要求，民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确立了以县为单位开展农村社会养老保险的原则，并以此为依据，在山东、湖北、江苏等省开展了大范围的农村社会养老保险试点。从1991—1992年两年间，民政部先后在山东牟平县、湖北武汉市和江苏张家港市召开了三次有关农村社会养老保险试点与推广工作会议，确定了开展农村社会养老保险工作的基本原则、实施办法、管理机构等一系列重要问题。以1992年12月张家港“全国农村社会养老保障工作会议”为标志，农村社会养老保险试点工作结束，转入在全国范围内依据《县级农村社会养老保险基本方案》全面推广的时期。

社会养老保险的主要做法是，根据农民自愿、在政府组织引导下，从农村和农民的实际出发，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准，交纳标准和支付标准实行多档次。参加保险者达到规定领取年龄时，根据个人账户基金的积累总额确定领取标准，由保险机构定期发放。

目前我国农村的现行养老保险制度具有四个特点:①以农民自我保障为主，不增加政府的财政负担，也不过分依赖集体，制度具有更大的灵活性;②实行个人账户的管理方式，基金所有权关系明确，消除了农民对利益关系的担心;③在缴费金额和缴费时间上，根据个人的情况自由选择，适应了农村经济的实际;④实行农村各业人员社会养老保险一体化，有利于农村劳动力的流动。

针对农村老年人的养老问题，目前国内研究者在以下几个方面有了一些基本的共识。^[29]

(一)增强土地保障在家庭养老中的作用

在经济社会转型的今天，虽然农村家庭规模的小型化、农村青壮年劳动力的流失等因素弱化了农村家庭养老的保障功能，但是土地仍然是农村重要的资源，可以通过加强土地保障作用来抵消上述因素对家庭养老保险的削弱。针对目前农村实际，可以考虑从以下两个方面入手:一是提高农业经营的效益水平，增强土地的保障能力。积极促进农业结构调整，加强对农业的支持，提高农业的产业化经营，提高农产品的价格竞争力和加工增值幅度。二是变革与更新土地的保障模式，积极摸索多种形式，将土地变为一种可以资本化的资源。在有条件的地方，可实行土地股份合作制，将土地所有权或使用权以股份的形式界定给农民，农民可按股分红。同时，各地努力建立与不断完善土地流转制度，使土地合理有偿地流转起来，使农民获得相应的收入。

(二)逐渐规范与完善农村社会养老保险

1.完善集体养老体系，加强对五保老人的供养

农村税改后，五保供养所需资金，应在地方人民政府财政预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养在资金上应给予适当补助。为保障农村集体养老体系的正常运转和避免五保资金出现严重短缺，需要确定乡镇政府财力短缺补给的渠道和途径，增加中央财政的转移支付力度，适当下放地方税权，增加地方事权和财权范围。同时政府应该加大对养老院的监管力度，增强养老院的功能，规范养老院管理，接受社会和农民的广泛监督。

2.规范与发展农村养老保险

①加强制度建设。在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设的长远目标;在行动层面，在该制度的制定与实施过程中，中央政府与地方政府应真正承担起国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。应通过制度的完善明确规定集体和国家对农民养老保险投入的最低限额，并落到实处，从而确立以国家和集体为主，个人为辅的养老基金筹集模式，这是制度建立的关键所在。

②加大宣传力度，强化农民的社会养老保险意识。针对农民对养老保险缺乏信心，政府应对社会养老保险进行广泛的宣传，改变农民传统的养老观念，让他们自觉、自愿地认识和参与社会养老保险，并利用政府自身的强制力为农村养老保险提供一个相对完备的法律环境，保证社会养老保险制度的稳定性。

③积极稳妥地发展农村商业养老保险。与农村社会养老保险不同，商业保险不是由政府提供的福利性保险，它是一种由商业组织提供的，群众自愿参与的营利性保险模式。在经济发达地区，应鼓励农民个人按照自愿原则，缴纳补充养老保险费和购买商业养老保险，增强自我保障的能力。

当前，由于经济社会发展的不平衡，在我国建立统一的农村养老保障体系很不现实。我们必须创建一种开放型的农村养老制度，提高土地保障能力以使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，建立一种开放型的养老保障制度，使之相辅相成，互相促进，为农民建立一道可靠的养老屏障。

未来我国农村的养老方式，应在继续鼓励老人自养、家庭赡养的基础上，积极推进养老社会化服务体系建设，并使之与其他养老方式相互补充，各有侧重，保障农村老人过上健康、幸福、长寿的生活。

复习思考题

1.测量人口老龄化的指标有哪些?

2.中国的老龄化有些什么特点?

3.养老具体包括哪些方面?

4.概述关于老龄化的主要理论。

5.改革开放以来农村的养老制度有些什么变化?存在的主要问题是什么?

【注释】

[1]国家统计局人口和社会统计司，中国人口统计年鉴，北京:中国统计出版社，2006年，第289页。

[2]乔晓春，陈卫:《中国人口老龄化:世纪末的回顾与展望》，《人口研究》，1999年第23卷第6期。

[3]台恩普，党家康:《养老体系界说》，《中国社会工作》，1998年第3期，第61页。

[4]R.J.Havighurst and R.Al-brecht，Older People，New York:Longmans，Green and Co.，1953.

[5]Cumming，Elaine and Henry W.E.(1961).Growing Old:The process of disengagement.New York:Basic Books.

[6]Robert C.Atchley，1971，“Disengagement among Professors”，Journal of Gerontology 26:476-480，Paul Roman，Philip Taietz，1967，“Organizational Structure and Disengagement: The Emeritus Professor”，The Gerontologist 7:147-152，Frances M.Carp，1968，“Some Components of Disengagement”，Journal of Gerontology 23:382-386.

[7]Cordon F.Streib，Clement J.Schneider，1971，Retirement in American Society，Ithaca，NY:Cornell University Press.

[8]Robert C.Atchley，1988，Social Forces and Aging Belmont，CA:Wadsworth Publishing Company.

[9]裴晓梅:《从“疏离”到“参与”:老年人与社会发展关系探讨》，《学海》，2004年第1期，第115页。

[10]全国老龄工作委员会办公室:《老龄工作干部读本》，北京:华龄出版社，2003年，第68页。

[11]我国目前已初步形成了保护老年人合法权益的法律制度框架体系，包括:1.宪法和法律。由全国人大及其常委会经过法定程序通过的有关保障老年权益的法律有《宪法》、《婚姻法》、《民法通则》、《继承法》、《刑法》等。1996年通过并实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》是我国一部专门保护老年人合法权益的法律，简称《老年法》。2.国务院行政法规和法规性文件。例如，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《城市居民最低生活保障条例》、《国务院关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》、《国务院办公厅关于军队离休干部移交地方管理问题的通知》等。3.部门规章。由国务院所属部委颁发的规章和规范性文件，如民政部《老年人社会福利机构基本规范》、建设部《老年人建筑设计规范》、劳动和社会保障部《关于加快实行养老金社会化发放的通知》、人事部《关于离退休人员待遇有关问题的通知》、司法部《赡养协议公正细则》、卫生部《关于加强老年卫生工作的意见》等。4.政策性文件。中央和各地制定和颁布的有关政策性文件，对于保障老年人的权益起着重要作用。如《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》、国务院颁发的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》等。另外，地方针对老年人制定的特殊政策，如贫困老年人救助办法、百岁老人保健补贴，对保障老年人合法权益也发挥着重要的作用。

[12]邬沧萍等，《社会老年学》，北京:中国人民大学出版社，1999年，第448页。

[13]裴晓梅:《人口经济政治意识形态和老年保障——浅论老年保障制度建立和发展的社会因素》，《人口研究》，2000年第4期，第59页。

[14]王海燕:《发展城市社区养老，应对人口老龄化》，《理论学刊》，2002年第3期，第67页。

[15]李云智:《改革开放以来我国传统家庭养老制度的嬗变》，《学术交流》，2006年第7期，第125页。

[16]穆光宗:《中国传统养老方式的变革和展望》，《中国人民大学学报》，2000年第5期，第40页。

[17]潘允康，柳明:《当代中国家庭大变动》，广州:广东人民出版社，1994年，第208-209页。

[18]杜鹏:《中国老年人居住方式变化的队列分析》，《中国人口科学》，1999年第3期，第56页。

[19]包芳:《论中国家庭养老的发展前景》，《湖南商学院学报》，1999年第1期，第55页。

[20]赵芳，许芸:《城市空巢老人生活状况和社会支持体系分析》，《南京师范大学学报》(社会科学版)，2003年第3期，第63-65页。

[21]周丽萍，王江毅:《中国城市不同类型家庭的养老比较分析》，《人口与经济》，1996年第4期，第57页。

[22]柳玉芝，蔡文娟:《社会转型期的城市家庭文化》，《市场与人口分析》，2002年第6期，第26页。

[23]曹琦:《论老年自养在我国城市养老模式中的作用》，《西北人口》，2002年第2期，第6页。

[24]林闽钢，王章佩:《福利多元化视野中的非营利组织研究》，《社会科学研究》，2001年第6期，第103页。

[25]彭华民，黄叶青:《福利多元主义:福利提供从国家到多元部门的转型》，《南开学报》(哲学社会科学版)，2006年第6期，第47页。

[26]于学军:《中国人口老化的经济学研究》，中国人口出版社，1995年，第140页。

[27]《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，《人民日报》1999年1月12日，第2版。

[28]穆光宗:《中国都市社会的养老问题:以北京为个案》，《中国人民大学学报》，2002年第2期;王积全，《灵活就业人员基本养老问题探讨》，《财会研究》，2004年第3期;毕向阳:《制度与参与:下岗失业人员缴纳基本养老保险行为研究》，《社会学研究》，2005年第2期;陈景:《对我国城市养老方式多元化的探索》，《经济丛刊》，2007年第2期。

[29]奚从清，鲁志根，胡振产:《21世纪中国农村社会养老保险制度之探索》，《社会学研究》，1996年第1期;李迎生:《论我国农民养老保障制度改革的基本目标与现阶段的政策选择》，《社会学研究》，2001年第5期;田雪原:《“二元经济”结构下的农村养老保障改革思路》，《人口学刊》，2002年第6期;刘洪波:《中国农村养老保障制度建设的阶段性》，《华中科技大学学报》，2005年第1期;李传松:《“银发浪潮”下的农村养老问题及对策》，《商情》(《教育经济研究》)，2008年第6期。