密歇根州高等教育资助政策变迁的特点

20世纪80年代以来的这30年里，密歇根州高等教育资助政策变迁主要表现在四个方面：一是转向递增资助为主导的拨款方式，使得州高等教育拨款更易受经济周期影响，施加绩效要求。二是在公立院校学费不断攀升的情况下实行学费抑制政策。三是更为依赖学生财政资助项目来实现州政策目标，增大了州学生资助力度。四是走向更为协调的资助策略，州政府在资助高等教育时统合州高等教育拨款、公立院校学费调控与学生财政资助政策，让这三种运作机制协同作用，以实现州的政策目标，比如提高高等教育入学率和毕业率、可承受性及教育质量等。

密歇根州高等教育资助政策充分体现了对市场机制的运用和对市场作用的尊重，表现在尊重高等教育的自治权，发挥市场的作用，尽可能减少对高等教育机构的干预等方面，这是密歇根州的独特之处。根据小理查德·理查森等人在《为新世纪设计州高等教育系统》中所提出的州的政策角色模型，即州作为提供者、规范者、消费者拥护者和掌舵者这四个连续而统一的角色，密歇根州政府在资助高等教育上所扮演的角色明显偏向消费者拥护者和掌舵者这端。密歇根州由于公立大学强势的自治传统，州政府偏爱市场的作用，仅提供预算调控，典型表现在公立大学的高学费、密歇根州的递增资助模式和种类繁多的州资助项目，因而州政府偏重扮演消费者拥护者和掌舵者的角色。

首先，递增资助为主导的拨款方法使密歇根州高等教育预算随经济周期波动，在经济衰退期实行全体减少或零增长，在经济复苏期实行全体增长。政府调控是在市场影响的框架内进行的，根据州经济状况和州收入的变化，确定州高等教育资助水平相对于上一年的变化。州递增资助的决议是每年进行的，自20世纪80年代以来，密歇根州不曾实行中长期的资助计划。密歇根州递增资助中加入绩效指数的做法出现得也比较晚，正式开始于2006年，这比加州要晚近10年，此时绩效预算和绩效资助已经盛行10余年，已从一种时尚发展为一种趋势。

其次，密歇根州对公立院校学费的调控是在尊重高校自治权的基础上进行的，主要采取的是基于市场的方法。由于公立院校的宪法自治权的存在，州政府无权干涉公立院校的学费制定和使用，只能采取一些调控措施。80年代以来，仅仅在80年代末，州长通过威胁公立院校“如果不抑制学费增长就实行财政审查”达到了冻结学费的目的，但这是仅有的一次使用行政手段来抑制学费增长。90年代以来，州政府调控学费的措施包括提前支付学费项目、学费税收扣除激励、确定学费增长上限、把学费增长与州拨款水平挂钩、把学费增长与院校的学生资助增长挂钩。虽然学费税收扣除激励项目是想通过学生的选择达到调控学费增长的目的，但因涉嫌干涉高校的自治权，仅仅实行两年就停止了。上述调控措施中，州政府唯一可以控制的便是州拨款水平，其他要求对公立院校而言都是非强制性的。比如，即使州政府规定了学费增长的上限，也有高校没有遵行，但这是高校根据市场计算自愿选择的结果，即为了获得更高的学费收入，宁肯牺牲部分州拨款。州要求公立院校提供普通资金支持的学生资助，并使其增长率至少不低于学费增长率，但这只是在州预算法案中陈述的目的性语言，即议会想要公立院校这么做，至于公立院校不这么做或没达到要求会怎样，充其量也就是会影响州拨款水平。所以，在用院校学生资助抑制学费增长的10年后，州长还是回归使用州拨款水平这一更有效的政策工具。

很少有州像密歇根州那样，创建种类如此繁多的州学生资助项目，在州拨款水平随经济周期波动、政府无权干涉公立院校学费制定的情况下，州政府更为依赖州学生资助项目来实现不断变化的州政策目标。

在1999年设立优异奖学金之前，州学生资助项目的目的主要是分担有财政需要的学生的教育成本，以确保高等教育入学途径。在20世纪80年代初，州政府只有两个主要基于财政需要的州学生资助项目，即60年代创建的州竞争性奖学金和学费补助金。前者旨在确保高等教育入学途径，后者则是为学生提供择校自由，资助对象仅限于私立院校注册入学的学生。另外就是70年代创建的印第安人学费免除，这是基于对特定人群的历史补偿的授权项目，90年代后期直接算入大学运作拨款基数。80年代创建的工读项目、部分时间制成人学生补助金和密歇根教育机会补助金，以及学费激励项目，主要是帮助有财政需要的学生支付教育成本，完成大学教育。尤其是学费激励项目，是专门针对低收入学生的赠款项目，在高中就可以申请，因而为低收入学生顺利完成高中学业并准备申请上大学提供早期激励。但80年代创建的这几个项目的资助额度和总拨款水平很低，没法和州竞争性奖学金与学费补助金相比。

80年代以来密歇根州经济结构的转型带来了对高等教育的需求增长，因此鼓励高中毕业生至少完成大学前两年的教育成为州学生资助的政策目标。1999年创建的优异奖学金及其后续项目——承诺奖学金为了服务于这一政策目标，对资助对象不再考虑财政需要。在原来汽车制造业为主导的经济结构中，只凭高中毕业文凭就能找到一份高报酬的工作，导致密歇根居民获得本科学位的比率明显偏低，这一高等教育发展现状不能满足州发展高新技术产业的需要。2004年州长格兰霍姆签署行政命令，组建由小谢里副州长为主任高等教育与经济发展委员会，确定使密歇根州居民中拥有高等教育学位或中学后证书的人口在10年内翻倍的策略。到2005年，年龄在25岁以上的密歇根居民中，约有25%持有本科或研究生学位，稍微低于全国平均水平27%；9%的密歇根人口处于传统的高等教育入学年龄（18—24岁），这一适龄群体中，39%注册于学院或研究生院，略高于全国平均水平35%；密歇根州居民高中文凭持有者的比例高于美国平均水平。^（1）

2002年创建的护理奖学金同样不考虑学生的财政需要，主要是为了鼓励州发展所急需的中学后护理专业教育，满足资助州优先发展对象的政策目标。

2009—2010年度州学生资助项目的调整一方面是对项目设立太多太乱的一种整治，另一方面，也是州政府对州学生资助项目的政策定位的重新审视，即回归帮助有财政需要的学生支付教育成本，以达到确保入学途径和完成大学教育的目的。

20世纪80年代以来，虽然州对高等教育的资助水平是下降的，但州政府通过统合和协调州拨款、公立院校学费和州学生资助政策，优化和协调了州资助策略，使之得以更有效地服务于州的高等教育政策目标。

如果说80年代州高等教育拨款、公立院校学费调控和州学生资助项目还是相互独立的政策手段，那么，90年代以来，尤其是进入21世纪以来，密歇根州政府高等教育资助政策开始注重资助策略的相互协调。由于学费上涨成为政策关注的主要议题，因而州资助策略的协调也是以公立院校的学费调控为中心的：首先，为公立院校设立学费增长的上限，并使之与州拨款水平挂钩；其次，在州高等教育拨款中加大州学生资助的力度和范围，改善州高等教育资助结构，以应对公立院校的学费上涨；最后，要求公立院校用普通资金收入提供基于财政需要的学生资助，并确保其增长率不低于公立院校学费增长率。

（1） http://www.ihep.org/assets/files/publications/g-l/Higher_Education_in_Michigan_Factsheet.pdf.