美国的州高等教育资助传统

美国州政府为公立院校提供运作拨款、基建资助以及一些州和地方的项目赠款，为本州学生提供学生资助，有的州也为本州的私立院校提供赠款。但其中最重要的传统是州政府为公立院校提供常规的年度运作税收拨款，以此补贴公立院校的大部分教育成本，使公立院校维持低学费率，从而确保入学途径。^（1）这一传统是在美国公立高等教育系统的发展过程中逐渐形成的。州政府通过年度预算为公立院校提供稳定的运作税收拨款（就是人们通常所说的办学经费），这一资助模式是在美国内战之后开始确立的，到20世纪70年代，已经发展成常规的州政府高等教育资助方式。这一常规资助方式的形成得益于以下三个方面的因素：联邦政府提供的外部激励，州政府发展和控制高等教育的内部需要，以及资助合法性的获得——公立院校与州政府形成亲密合作关系，在州的生活中扮演至关重要的角色。

美国州政府加强高等教育控制和发展高等教育的内部需要，是州建立常规税收支持体系的根本动力。美利坚合众国成立后，美国宪法第10条修正案把教育权留给各州与人民。州政府在佐治亚（1785年获得州的特许状， 1801年开学）、北卡罗莱纳（1789年获得特许状，1795年开始招收第一届学生）、南卡罗莱纳（1801年开学）、弗蒙特（1791年开学）、弗吉尼亚（1819年获得州政府授予的特许状，1825年开学）等东部和南部州，密歇根、印第安纳、明尼苏达、俄亥俄等中西部州，创建了美国的第一批州立大学。这些州立大学在成立之初就追求提供低学费甚至免学费的、面向所有民众的高等教育，印第安纳大学的第一个特许状中就表示，“学费应免，且平等地向所有人开放”。^（2）新建的州立大学与已有的9所殖民地学院和19世纪宗教大觉醒运动中创建的更多的教派学院不同。州立大学推行州政府提倡的政教分离的原则，主张向普通民众提供低学费的甚至免费的高等教育机会。而教派学院则由各教会控制，推行教派主义，实施精英主义的古典和宗教教育。但这两类高等教育机构都接受州政府的资助，在殖民地和共和国早期，州政府对高等教育的资助是不分公私立院校的，并没有形成常规的、可预期的资助体制；对18世纪末至19世纪上半期创建的州立大学，州政府的资助和管理还远远没有步入正轨。

在殖民地时期和共和国早期，州政府资助高等教育的方式有允许发行彩票（permission to operate lotteries）、赠予土地(granting of lands)、贷款（loans）、州赠款（state grants）和紧急赠款（emergency grants）。弗雷德里克·鲁道夫（Frederick Rudolph）在《美国学院和大学史》中列举了许多这方面的例子。^（3）比如，州授权的彩票支持了新英格兰地区的所有殖民地学院，普林斯顿被授权在新泽西、宾夕法尼亚、康涅狄格三州发行彩票。马萨诸塞州赠予了哈佛学院地处缅因州的几个城镇的土地，弗蒙特州赠给达特茅斯学院半个城的土地。哥伦比亚大学（140,000美元），宾夕法尼亚大学（287,000美元），纽约州的纽约城市大学、汉密尔顿、杰尼瓦以及联合学院（385,000美元），都得到过州赠款的资助。宾夕法尼亚议会在1783—1832年间为迪金森学院（Dickinson）提供了紧急赠款。州政府提供的贷款挽救了19世纪四五十年代南部新建的教派学院。威廉姆斯学院的例子极其形象地说明了州政府早期资助高等教育的方式和作用。威廉姆斯学院是一所私立学院，在其建校最初的90年里，州资助提供了必不可少的支持。如果没有1793—1823年间州议会提供的50,000美元，威廉姆斯学院可能就难以维系，州政府的这一资助数额大概等同于学院自身能够筹集的慈善捐赠和州授权的彩票收益的总和。在1859—1868年间，州政府又对威廉姆斯学院提供了100,000美元的资助，校长马克·霍普金斯（Mark Hopkins）曾怀着感激之心谈及1868年的一次75,000美元拨款，说：“如果没有州政府的这次意外礼物，我很难想象学院将如何维系。”

从这些例子看来，对学院而言，州政府的资助一般是不可预期的，州资助主要发挥救急的作用，通常发生在学院生死存亡关头。州政府在提供上述资助时，对资助对象并没有明确区分公立还是私立，这一定程度上是因为当时的学院还没有严格区分为公立或是私立。1819年的达特茅斯学院使美国的高等教育走上公私立并存发展之路。联邦高级法院最终判决达特茅斯学院属于私人所有，肯定了私立院校的独立法人的法律地位。这既为私人团体创建院校提供了法律保障，又让新成立的州政府另谋发展公立高等教育之路，被认为是公私立高等教育分野的标志。1819年达特茅斯学院案典型地表现出，州政府与已有的学院在资助过程中逐渐产生了关于控制权的冲突，教派学院坚持自身的法人地位，反对州政府的控制，为此不惜拒绝州政府的资助。联邦高级法院的判决打击了州政府资助私立院校的热情和控制私立院校的企图。

在内战之前，虽然已经出现年度拨款方式，但是，州政府对州立大学的资助和管理还远远没有步入正轨。佐治亚大学1789年建立了董事会，但直到1876年才规定由议会任命董事会成员，1881年州政府才开始向佐治亚大学提供直接的拨款。其他创建州立大学的州，也像佐治亚州一样，只是偶尔向新成立的州立大学捐赠一些资金，提供特殊拨款，或允许他们通过发行彩票筹集资金。弗吉尼亚大学是得到州常规年度拨款比较早的。弗吉尼亚大学被称作美国第一所真正的州立大学，是其创建者托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）试图把州内的威廉玛丽学院重建为州立大学失败之后着手设计和创建的。杰斐逊为弗吉尼亚大学制定的办学计划，标志着一种全新的公立高等教育理念，即一种世俗的、公共控制的、为普通民众开办的、提供高深而宽广的知识的大学。弗吉尼亚州在弗吉尼亚大学的建筑物、图书馆、设备方面注入了大量投资，并继续以年度拨款形式来支持大学的运作。^（4）弗吉尼亚大学为西部州创建州立大学提供了一个深具影响力的榜样，它所实行的年度拨款的资助方式后来成为州政府资助公立院校的常规机制。由于联邦政府提供的早期赠地收入很少能为州立大学带来永久性的收入，因此常规的税收支持对州立大学非常必要，但说服美国公众实行这种政策在当时是非常困难的，直到内战后才开始为州立大学提供常规的税收支持。^（5）

联邦赠地是美国公立高等教育兴起的启动和激励资金来源，也是刺激州政府提供常规年度拨款的关键外部因素。从1787年颁布《西北法令》起，联邦政府赠予阿巴拉契亚山脉以西的每一个新州一块土地，用于建立一所州立大学。到1857年美国国会第一次讨论《莫里尔法案》时，联邦政府已经向15个州赠予了约162万公顷的公共土地，用于建立州立大学。密歇根、印第安纳、明尼苏达、俄亥俄等州创建第一所州立大学时，都得到了联邦政府的此类赠地。联邦政府1862年颁布的《莫里尔法案》，根据各州在国会的议员人数向各州赠予土地（每位议员赠予1.2万公顷土地），先后赠地共计约705.4万公顷。把出售土地所得资金作为永久基金，用其收益 “资助、维护和维持至少一所学院，主要讲授有关农业和机械技艺方面的知识，也不排斥其他科学的和古典的学科”，向农民和工人提供实际有用的教育。在内战之后，在州政府创办赠地学院的过程中，州立大学进一步发展。各州在实施《莫里尔法案》时采取了不同的策略，有的州把赠地学院建成了第一所州立大学的一部分（如加州、纽约州、威斯康辛州等12个州）；有的州把赠地学院建成单独的机构（如密歇根州、宾夕法尼亚州、德克萨斯州等18个州）；有的州先是把赠地学院建成农业或农工学院，后发展成第一所州立大学（如佛罗里达州、马里兰州等15个州）；有的州先是把赠地学院建成州立大学的一部分，后发展成独立机构（如南、北卡罗莱纳州和密西西比州）。^（6）虽然有人质疑《莫里尔法案》联邦赠地实际出售时的收益远不如预期，但联邦赠地确实为美国带来了一种新型的公立高等教育机构——赠地学院，壮大了已有的或新建的州立大学。联邦赠地的收益有限，州立大学和赠地学院的维护、维持和发展都迫切需要州政府提供稳定的、可预期的、持续不断的财政支持。联邦政府1890年颁布第二个《莫里尔法案》，向赠地学院提供年度拨款，鼓励州政府提供类似的财政资助，从而真正激起了实质性的州支持。州政府提供常规的税收支持在《莫里尔法案》（1862年和1890年）之后才变得更加普遍。即使是密歇根大学这样强大的州立大学，直到1867年才开始出现直接的年度支持。1873年，密歇根州议会为密歇根大学提供了更稳固的财政资助——将州所有财产税的5%的收益固定地拨给大学。其他一些人口众多又富裕的州，如加州、伊利诺伊州和威斯康辛州，也采取密歇根州的这种做法。到1908年，这些州每年各向其州立大学资助100万美元甚至更多。

在19世纪末20世纪初，州立大学和赠地学院逐渐发展为州公立高等教育系统中的顶端部分，在质量和声望方面遥遥领先。19世纪后半期开始创建的师范学校在进入20世纪之后发展成四年制的州立学院，20世纪70年代以后一般被称作地方性州立大学或综合性州立大学，构成州高等教育系统的中间部分，比州立大学和赠地学院更为依赖州拨款。处于州公立高等教育系统底端的是两年制学院。20世纪初，两年制的初级学院出现，最初提供的是低层次的大学课程。20世纪30年代以后，增加了职业技术课程，两年制的社区学院开始蓬勃发展。1947年《杜鲁门总统高等教育委员会报告》建议，政府对举办免费的大学资助两年；明确提出建立社区学院，方便居民就近入学，并满足当地居民各种高中后教育需求。此后社区学院迅猛发展，初级学院的名称逐渐消失，两年制高等教育机构一般被称作社区学院。这三类公立院校各自服务于州及其居民的需要，尤其是州立大学和赠地学院在19世纪末20世纪初发展出“为州服务”的新核心使命，确立了公立高等教育在州中的地位，获得了州资助的新的合法性。

在第二次世界大战之前，美国已经形成相对固定的高等教育财政模式。如霍华德·鲍恩(Howard R.Bowen)在回顾美国高等教育财政史时所言，这种稳定的财政模式表现在：（1）学生资助主要是学生及其家长的责任，一些学生通过业余时间的工作来支付上大学的费用。奖学金和贷款这样的学生资助方式并不盛行。半工半读上大学是被接受且受尊重的学生资助模式。（2）院校资助主要是以州政府、教会和私人捐赠者为代表的社会的责任，联邦政府参与的非常少，几乎没有公司参与捐赠。（3）盛行的高等教育资助理念是高校的学费应该尽可能地低，以鼓励社会各阶层的男女青年接受高等教育，这一点几乎不存在争议。（4）公立院校主要依赖州政府和地方政府拨款，私立高校主要依赖私人捐赠。两类机构都依赖学费来填补经费的不足，这种对学费的依赖程度，私立机构更强一些，在1913年联邦实行收入税之后尤甚。公立高校的学费很低，与私立高校存在明显的学费差距。^（7）在“二战”前的这一漫长时期，关于州政府的高等教育资助角色，最明显的特色和成就是形成了由州政府年度税收拨款支持的公立院校低学费、低学生资助传统。

在20世纪六七十年代，由于各州发展统一的州预算，实施项目规划预算(program planning budget),高等教育成为州预算中的一个单独项目。为了计算高等教育的资金需求，州政府引入拨款公式。钱伯斯的《资助高等教育》（1965）,是比较早期的、专门的高等教育财政著作，书中介绍了一个新的主题，即州为高等教育机构提供税收支持的公式。^（8）1976年，加州大学伯克利校园高等教育研究和发展中心出版的研究报告、小理查德·迈辛格撰写的《州高等教育预算：公式的使用》，对加州、伊利诺伊州和德克萨斯州的预算公式的使用进行了详细的说明和分析。公式在州高等教育预算和拨款中的应用，为州政府决定高等教育的资金需求提供了理性的计算方法，有别于以往的政治性决议。当公立院校寻求获得更多的收入时，这些资金分配历史上是由政治决议作出的，但到20世纪50年代末，州政府得出结论，这笔大额税收资金不能简单地基于政治力量来分配。这与即将到来的高等教育扩张相对应。随着婴儿潮出生的人群到了高等教育入学年龄和潜在的学院参与率的提高，对高等教育的需求急剧增长，州支持在20世纪50—70年代的高等教育扩张中起到关键作用。大多数州使用债务来资助建设新的公立高校校园或扩大现有公立高校校园所需要的基建支出，以应对学院学生的预计增长。这一通过借钱建设、扩展入学途径的决定，在一些州，伴随而来的是由原来的政治性分配当前支出资金的模式转为基于入学人数分配当前支出资金的模式。到70年代中期高等教育大扩张接近尾声之时，入学人数驱动的公式已经取代政治性分配，成为州资金支持公立高等教育当前支出的主要分配方法。在70年代，为了分配州高等教育资金给公立高等教育机构，一些州开始从仅仅基于入学人数的公式转向那些综合考虑资源的使用、生均成本投入的公式。这主要是因为仅仅基于入学人数的公式不能反映各公立高等教育机构的不同结构和历史。

（一）州政府以机构资助为主，是公立院校的主要资助者

州政府对高等教育的资助主要是以机构资助（institutional aid）的方式为公立院校提供运作经费拨款，这是美国州政府高等教育资助传统的核心部分，即使在20世纪80年代以来经历了种种变革，这一政策仍然得以保持。在20世纪60年代以前，州很少创建学生资助项目，即使有，州学生资助数额占州高等教育拨款的比例也微乎其微。这与“二战”以来联邦政府主要采取学生资助（student aid）的方式形成鲜明对比。在1965—1966年，州政府提供的奖学金项目总计才7,200万美元，而且只有15个州设有这种项目。^（9）1972年联邦政府创建州学生激励助学金项目（State Student Incentive Grant Programs，即SSIG），激励各州政府创建州学生资助项目及其管理机构。为了得到联邦的资金，州必须满足以下条件：由单一的州机构进行管理，为本科生提供的赠款每学年不得超过1,500美元，州学生资助项目及其管理机构由州建立并经教育委员会批准，基于实际的财政需要选择资助项目的接受者，州必须提供额外的资金匹配联邦资金。联邦的SSIG项目无疑促使了州提供学生资助。联邦资金第一次到位是在1974—1975年财政年度。从1973年秋到1974年秋，授权建立综合本科生奖学金项目的州，数目从30个增加到41个。州关于学生资助项目的拨款额也显著增加。到1974—1975年度，州综合的本科生资助项目总拨款已经达4.56亿美元，主要给了私立院校的学生，但这和110亿美元的州高等教育税收拨款相比，只占其4.1%。在1974—1975年，最大的学生资助项目在纽约州、宾夕法尼亚州和伊利诺伊州。就生均获得的资助而言，宾夕法尼亚州第一，生均获资助164美元；其次是伊利诺伊州、纽约州和新泽西州，生均获资助约大于100美元。州学生资助少的那些州，比如马里兰州、弗吉尼亚州、肯塔基州等，生均获资助不到5美元。

州政府是公立院校的主要资助者，也是高等教育的主要资助者。据统计，在1943—1944年度，高等教育机构的一般教育收入来源中，59%来自政府支持，17.9%来自学费和杂费，5.8%来自礼物和赠款，8.7%来自基金收入。具体数据见表11^（10）。这个时候联邦政府对高等教育的投资微乎其微，政府支持主要来自州政府和地方政府。即使联邦政府在第二次世界大战后加大对高等教育的资助力度，到20世纪60年代末，州政府依然占政府补贴公立高等教育成本的80%以上（鲍恩，1980；卡内基委员会，1973）。

表11院校收入来源及其占比

年度

学费和杂费占比(％)

政府支持占比(％)

礼物和赠款占比(％)

基金收入占比(％)

其他来源占比(％)

总计(百万美元)

1943—1944

17.9

59

5.8

8.7

8.6

864

1949—1950

21.5

58.8

6.5

5.2

8

1,834

1953—1954

23.5

53.4

8.2

5.4

9.5

2,357

1955—1956

25.2

51.6

8.6

5.1

9.5

2,859

1956—1957

25.3

50.3

9.9

4.9

9.6

3,194

1957—1958

25.3

48.9

11.5

4.6

9.7

3,580

注：此数据与学院和大学的教育及一般收入相关。除了1956—1957年度和1957—1958年度的数据外，表中其他数据来自两年一次由美国教育办公室（Office of Education, OE）出版的《教育统计：收入、支出和财产》。仅收集了美国大陆的数据。1956—1957年度和1957—1958年度的数据是基于1949—1950年度到1955—1956年度的平均增长率推算的，并基于相关决定性因素做了调整。收集了包括公私立机构在内的数据。

（二）重投入、轻产出

历史上，州高等教育拨款就其本质而言，是基于公立院校的财政需求的政治性决议，以充足为标准。20世纪六七十年代兴起的资助公式为州和院校决定公立院校资金需求增加了理性计算的成分。不过，资助公式中，州高等教育拨款通常由院校的注册人数驱动，即州拨款根据注册人数的增长而增长。这种基于注册人数的拨款公式显示出，州政府在对高校拨款时更注重注册人数等需求变量，而高校毕业生人数、毕业率等产出变量与州高等教育拨款并不挂钩。后来学者把这种资助模式概括为“重投入、轻产出”。

这种注重需求变量的资助方式在注册人数持续增长的年代为公立院校提供了充足的支持，但20世纪70年代有关80年代注册人数将缩减的预测带来了对基于注册人数的资助方式的争议。一个主要的问题就是，若注册人数下降导致州拨款缩减，会影响公立院校的正常运作吗？学者在分析这些问题时，引入了经济学上的边际成本和规模效益概念，认为注册人数与高等教育成本之间并不是简单的线性关系。由于边际成本和规模效益的存在，一定比例的注册人数的升降对与教学活动有关的高等教育成本的影响不大。20世纪70年代，州政府在决定高等教育拨款时开始考虑投入的效率和效益问题，田纳西州开始尝试绩效资助，但绩效预算和绩效资助在州政府资助高等教育过程中的盛行是在20世纪90年代才开始的。

（1） 公立院校的低学费，不存在一个绝对的、量化的标准，只是相对而言。一是相对于私立院校的学费水平而言，公、私立院校之间显著的学费差距凸显出公立院校的低学费；二是相对于学生及其家庭的承受能力而言，公立院校维持低学费甚至免学费，对想上大学的学生，尤其是来自中低阶层的学生及其家庭而言不会构成严重的财政负担。

（2） John S. Brubacher & Willis Rudy. Higher Education for Transition:A History of American Colleges and Universities［M］. Transaction Publishers, 1997: 154.

（3） Frederick Rudolph. The American College and University—A History［M］. New York:Vintage Books,A Division of Random House,1965. 例子中所涉及的数据作者引自Frank W. Blackmar: The History of Federal and State Aid to Higher Education in the United States(Washington,1890).

（4） John S. Brubacher & Willis Rudy. Higher Education for Transition: A History of American Colleges and Universities［M］. Transaction Publishers, 1997: 149.

（5） John S. Brubacher & Willis Rudy. Higher Education for Transition:A History of American Colleges and Universities［M］. Transaction Publishers, 1997: 145-146，154.

（6） J. B. Edmond. The Magnificent Charter: The Origin and Role of Morrill Land-Grant Colleges and Universities［M］. Exposition Press, 1978: 23.

（7） Howard R. Bowen, etc.. Exploring the Case for Low Tuition in Public Higher Education［M］. American Association of Community and Junior Colleges, American Association of State Colleges and Universities, National Association of State Universities and Land-Grant Colleges,The American College Testing Program, 1974: 12.

（8） 钱伯斯在高等教育财政研究方面的贡献不止于此，他从1961年开始调查州对高等教育运作经费税收拨款的财政数据，并出版年度报告——Grapevine网站提供的《州高等教育运作经费税收拨款》，还写了很多有关高等教育财政的文章和著作。

（9） The Carnegie Council on Policy Studies in Higher Education. The Federal Role in Postsecondary Education: Unfinished Business, 1975—1980［M］. San Francisco, Washington, London: Jossey-Bass Publishers, 1975：31.

（10） Robert D. Calkins etc.. The McGraw-Hill Book Company 50th Anniversary Study of the Economics of Higher Education in the United States：1960—1970［M］. McGraw-Hill Book Company, INC.1959：252.