中国民办高等教育的生成背景

第一章　中国民办高等教育的生成：诱致性制度变迁

改革开放以来，民办高等教育在我国重新崛起，并形成一道亮丽的风景线。30余年来，我国民办高等教育经历了从无到有、从小到大、从弱到强，在办学规模、办学模式、办学质量等方面都有很大的发展。民办高等教育的制度创新打破了传统封闭的公办高等教育一统江山的局面，社会力量参与高等教育办学也解构了过去政府包办高等教育的格局。在我国市场化进程中，民办高等教育的崛起，构成了我国整个社会转型的一个重要环节，已经引起了社会各界的广泛关注。

制度变迁是制度的变更、替代、交易和转换的过程。几乎所有的新制度经济学家都认为，任何制度变迁的发生，都是制度变迁主体根据成本—收益分析进行权衡的结果。制度创新的终极动力在于制度变迁主体追求个人利益最大化，即一项新的制度安排只有在预期净收益超过预期净成本时才会被创新。^[1]改革开放30余年来，我国民办高等教育的生成发展路径再次印证了这一普遍的结论。

第一节　中国民办高等教育的生成背景

如果将创办于1980年的湖南九疑职业技术学院作为改革开放以来我国第一所民办大学^[2]，那么我国民办高等教育制度变迁的时代背景可以还原到20世纪70年代末80年代初。众所周知，1949年新中国成立后，人民政府大力发展公办学校，对私立学校采取“公私兼顾”、“加强领导”、“进行整顿、改造”的方针，并于1951年全部收归国有，1952年又通过院系调整，将私立高等教育机构全部改为公立，这样新中国成立前还广为存在的私立高等教育在新中国成立后逐渐销声匿迹了。那么为何30年后民办高等教育又走上了发展的道路呢？

一、政府集权型的计划教育体制的弊端

新制度经济学认为，制度存在的合理性和必然性就在于它是制度需求与制度供给之间达到均衡的结果，而制度变迁实际上是制度出现非均衡的一种反应。^[3]20世纪70年代末80年代初我国民办高等教育制度创新的发生，与长期以来政府集权型的计划教育体制引致的制度非均衡紧密相关。新中国成立初期，我国政府出于意识形态考虑以及政治经济发展的需要，采取了高度集权型的计划教育体制，并由此派生出政府单一的办学体制。这种政府单一的办学体制在新中国成立初期对于高等教育结构调整和人才培养起到了一定的积极作用，但是它也有其弊端。这种“大一统、单一”的计划教育体制和国家办学模式，不仅在一定程度上抹杀了教育的丰富性和多样性，也使得教育自身缺乏主动性与灵活性。教育无法敏锐地反映市场需求，缺乏主动适应经济和社会发展变化的压力和活力；而且教育体制内的矛盾也无法自主释放并转变成推进教育发展的动力。久而久之，教育发展积弊良久，教育制度不均衡现象越来越突出。教育制度改革也相应地变得越来越迫切。

首先，政府集权型的计划教育体制以集权、封闭、划一为特征，压制了教育制度创新。在政府集权型的计划教育体制中，政府是唯一的制度供给者，相对于多元的制度供给者而言，单一的政府制度供给容易导致教育制度创新的压制以及教育制度供给的不足。事实亦然，集权型的计划教育体制使得我国长期以来形成单一的政府办学格局。这既不利于教育领域竞争办学局面的形成，也降低了公办高等教育的办学效率。在这种背景下，要提高公办高等教育办学效率，一个可行的制度选择就是引入社会力量办学。“私立学校存在的一个非常重要的理由是为了挽救公立学校……如果没有私立学校，公立学校将形成垄断，这是不可想象的。”^[4]“公立学校的许多问题实质上都导源于缺乏竞争性”，“缺乏竞争性的教育体制是一种不健康的教育体制。”^[5]改革开放之前，我国政府包办高等教育的局面已经暴露出政府单一办学的缺陷。因此改革开放初期民办高等教育的破土而出也就有了必要性。

其次，政府集权型的计划教育体制受科层制约束，也很难充分捕捉来自基层的复杂的教育制度需求，因此随着社会环境的变化，政府主导的制度供给可能出现错位或供给过剩的问题。1976年“文革”结束后，我国教育百废待兴。为了尽快恢复高等教育，我国政府依然采用了集权型的教育管理体制。但是面对民间存在的庞大和复杂的高等教育需求以及国家社会经济发展的需要，政府集权型的办学体制已经很难充分胜任高等教育的制度供给。而社会力量办学相对于政府而言，更容易捕捉来自基层的教育制度需求，从而在一定意义上能够弥补政府单一办学的局限。因此，为了克服政府集权型的计划教育体制的弊端，必须从根本上进行教育体制改革，改变政府集权型的计划教育体制，扩大高等学校办学自主权，积极引入社会力量参与办学。在这种背景下，1982年，《中华人民共和国宪法》第十九条规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。这为民办高等教育的孕育和发展提供了宪法保障。

二、国家高等教育财政资源的短缺

制度和它的资源禀赋是高度相关的。^[6]民办高等教育制度创新同样与我国高等教育资源短缺的禀赋紧密相关。新中国是建立在“一穷二白”基础上的，而且我国人口基数又十分庞大，因此穷国办大教育是我国的基本国情。而十年“文革”又限制了高等教育的发展，加剧了穷国办教育的矛盾。“‘文革’十年中，在1966年至1969年4年间高等学校没有招收一名学生，‘文革’至少为国家少培养100万大学毕业生和200万以上的中专毕业生。”^[7]“文革”结束后，我国教育得到了恢复和发展，即使在国家财政十分困难的情形下，国家也加大了对教育的财政投入，“五五”期间的前三年，教育经费在财政支出中所占的比重上升到6%，1981年甚至上升到10%左右。^[8]但是尽管如此，相对于我国庞大的教育需求而言，国家财政教育经费依然短缺，国家包办高等教育已经很难满足社会对人才的需求。也正是在这个背景下，20世纪80年代初，我国政府才作出了高等教育自学考试、夜大、函授等制度创新，以缓解我国高等教育资源短缺的压力。这也就为民办高等教育的发展提供了广阔的制度空间。对这种制度空间首先作出反应的是来自民间的团体和个人通过提供自学考试辅导等方式来实现这一空间中潜在的利润。这既弥补了公办高等教育的缺陷与不足，也为民办高等教育自身的发展找到了一个突破口。所以有研究者指出，1980年国务院批准在北京试行的高等教育自学考试制度为我国民办高等教育的恢复与发展提供了重要契机。^[9]因此，我国高等教育资源极度短缺的禀赋为民办高等教育的生成提供了一个外部环境。而且从政府本身角度而言，政府可能不愿意或者没有能力为高等教育发展提供充足的财政资助，因此不得不采用“成本分担”措施和吸引其他私人投资的办法，以减轻国家的负担。正如人所言，私人投资被当作政府财政责任以外的灵丹妙药。^[10]“如果没有私立学校，充分教育就不能很好地实现。国家不愿意为社会需求程度很高的教育事业投资，政府低估了个人为改善自己的经济状况而寻求各种形式教育的价值，也许政府对这种需求不能做出迅速的反应。因此，私立高等教育在推进全民充分教育中发挥着重要的作用。”^[11]虽然我国政府在20世纪70年代末，并没有明确鼓励私人投资高等教育，但是巨大的高等教育财政压力迫使政府对零星的民间团体举办高等教育从一开始就采取了默认与许可的态度。事实也证明了民办高等教育的发展对于缓解国家高等教育财政的压力以及促进高等教育从精英型向大众化的过渡功不可没。

三、高等教育需求的急速扩张

1976年，“文革”结束，我国高等教育迎来了发展的春天。1977年冬，我国高考制度得以恢复，关闭十年之久的高考考场大门终于重新打开。于是，一度抑制的高等教育需求终于得到了释放。同时，由于“文革”结束后，我国国家政策也从过去的以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心的轨道上来。这样蓬勃开展的社会主义经济建设也对人才提出了渴求。因此，20世纪70年代末80年代初，虽然国家也作了财政性教育经费提升的努力，但是相对于急速扩张的高等教育需求而言，依然捉襟见肘。数据显示，在高等教育资源短缺的相对压力下，1977年我国高考最终录取的人数还不到30万人。因此，面对高等教育需求的急速扩张和公办高等教育资源的短缺，民办高等教育的萌芽生成也就有了可能。詹姆斯曾经在研究私立高等教育发展起因时提出了过度需求和差异需求两个模型。^[12]前者是指在公办教育数量供给不足，无法满足社会升学需求的情况下出现的私立教育的成长；后者是指由于公办教育的方式和内容无法满足一部分社会群体的需要而导致私立教育的成长。詹姆斯认为，正是过度需求导致日本私立高等教育的扩大。一般而言，发展中国家的私立高等教育发展模式可称为过度需求型，而与之相反，先进国家的私立高等教育发展模式则主要表现为分化需求型。我国1977年高考制度恢复后，高等教育需求显然具有过渡型特征。1977年12月，570万考生走进高考考场，加上1978年的夏季考生，两季考生共1160万人。冬夏两季，我国共录取了40．1万多名大学生^[13]，录取率仅为3．5%。可以说，改革开放初期，我国民间存在极其旺盛的高等教育过度需求。“1981年，教育部在写给国务院的报告中指出，国家和企事业办学还不能完全适应四化建设和广大青年、职工学习科学技术的要求，社会上的离退休人员也愿意为培养人才出力，因此，允许私人和社团根据当地需要和各自特长，举办实习学校和实习班。”^[14]显然，高等教育的过度需求为我国民办高等教育的发展提供了必要性和可能性。而且世界各国高等教育发展表明，私立高等教育发展很大程度上能够缓解公立高等教育的招生压力，解决国家高等教育资源不足的问题，一定程度上也能够很好地满足学生接受高等教育的需求。因此，20世纪70年代末80年代初高等教育需求的急速扩张为我国民办高等教育的生成提供了又一个背景。

四、我国民间的办学传统

我国实际上是最富有民间办学传统的国家，民间办学的历史可谓源远流长。“天子失官，学在四夷”，这是先秦办私学的写照；从孔夫子到武训，他们都是民间办学的楷模。通过对我国民间力量办学历史的考察，不难发现，在官学时兴时废、有名无实时期，私学的发展便会超过官学或全赖私学维持和延续。秦朝到清朝2000多年的历史中，虽然政府也举办官办学校，但是私立学校总数仍然占绝大多数，并相对于官学而言发挥着重要作用。古代私学承担了绝大部分基础教育任务，特别是普通百姓的启蒙教育通常都是由私学完成；而且古代私学结构相对多样，在一定程度上弥补了官学教育形式和内容过于单一的缺陷。近代私学在推进我国教育现代化过程中也发挥了积极作用；教会学校、新式学堂等，在吸收和引进国外先进教育思想、教育内容、教育方法等方面都体现出独特的优势。在现代教育建立的过程中，民间办学、私人办学的传统依然强劲，民间教育生长的空间依然存在，尤其自19世纪中叶开始，随着西方文化的输入，私立学校在我国有了进一步的发展，在借鉴和模仿中，我国出现了一大批具有代表性的新式私立学校。这些学校在教育思想、教育内容、教育方法等方面都作了重大改进和创新，为现代教育的发展提供了重要的资源依托。可以说，全社会性的重教兴学已经形成一个文化烙印，植根于我国民族文化之中。有资料显示，在中华人民共和国建立之前，私立学校在整个学校教育系统的比重依然很大。1947年全国有专科以上学校207所，其中私立学校79所，占总数的38．16%。有些地方私立高等学校比公立高等学校还多。就中小学而言，1949年以后第一次全国教育工作会议统计，全国已解放地区共有私立中等学校1467所，占中学总数的48%。^[15]新中国成立后，我国政府虽然逐步对私立教育实行了改造，但是私立教育也并没有完全消失，甚至在20世纪60年代，南方地区还存在一些文化补习学校。1963年，教育部还发出关于检查、处理私人举办的函授和文化补习学校的通知。^[16]1966年“文革”开始后，在政治作用下，虽然仅存的文化补习学校也走向了消亡，但是扎根于民间的私人办学传统却没有被忘却。所以，“文革”一结束，民间力量办学又开始走向了新生。正如王炳照先生所言：“跨越两千多年的民间教育史说明，中华民族民间一向有着爱教、重教、兴教和从教的悠久历史，我国民间蕴藏着极为丰富的、可供借鉴的教育资源，这些可贵的传统为今天复兴民办教育提供了宝贵的经验，为民办教育的发展提供了重要的文化遗产。”^[17]

五、政治意识形态的解放

20世纪70年代末80年代初也正是我国进行社会主义现代化建设的一个分水岭。1956年我国完成社会主义改造进入社会主义建设时期。同年，中共八大指出当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾，并作出了党和国家的工作重点必须转移到社会主义建设上来的重大战略决策。但遗憾的是，在“文革”结束之前，不仅我国私立教育走向了消亡，而且公立教育的秩序也比较混乱，高等学校停止招生达六年之久，我国教育事业正处在崩溃的边缘。1978年3月，邓小平同志在全国科学大会开幕式上讲话指出：“教育事业绝不只是教育部门的事，各行各业都要支持教育，大力兴办教育”，“教育还是要两条腿走路”。1978年5月11日，《光明日报》发表《实践是检验真理的唯一标准》的特约评论员文章，拉开了真理标准问题大讨论的序幕。当天，新华社转发了这篇文章。于是过去主流的政治意识形态开始有所松动。同年中共十一届三中全会召开。邓小平同志在会上作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的报告，报告指出，“一个党、一个国家、一个民族、如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”^[18]十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是的指导思想，实现了思想路线的“拨乱反正”，作出了改革开放的战略决策。思想是行动的先导。我国改革开放事业是从解放思想开始的。主流政治意识形态的解放，为我国教育事业的发展指明了方向，同时也为民间潜在的办学力量投资办学减少了思想束缚。所以也正是在改革开放初期，意识形态的坚冰刚被打破，民办教育如雨后春笋，一度消亡的民间办学又重新走向了复兴。

六、经济体制改革的启动

民办高等教育的生成和发展也离不开经济体制改革启动的大背景。20世纪70年代末80年代初，经济体制改革正式启动。经济体制改革的启动使得国家权力有意识地退出社会经济文化领域，市场经济开始孕育，社会结构开始出现新的变化。首先，社会力量趋于多元化。传统的工人、农民、干部、知识分子都在发生分化和组合，其身份日益模糊，过去潜在的但又无法表达的利益诉求不断得到彰显，并且伴随新的社会力量的出现，新的利益诉求也在不断生成和呈现。其次，社会活动空间不断扩大。由于国家权力有意识地退出，政府权力不断下放，企业和个人的活动空间也相应得到拓展，这就为个体和群体相对独立利益的实现提供了可能。再次，私人利益得到鼓励和承认。人们开始对传统的“大锅饭”、平均主义分配原则进行反思，农村家庭联产承包责任制的推广、城市国有企业改革的推动，很大程度上都是对传统分配方式的调整和更新。正是在上述背景下，民办高等教育走上了复兴的道路。首先，长期压抑的民间高等教育需求开始得到释放，文化补习、自考辅导、技术培训存在广泛的市场，这为民办高等教育发展提供了前提。其次，社会力量办学逐渐得到承认。社会活动空间的拓展，内在地包含着社会力量办学空间。早在20世纪70年代末80年代初，一些离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士等，就开始有意识地在有限的空间中开展以短期培训、文化补习、自考辅导等为主要内容的教育活动。事实上，民办高等教育最初也正是从小规模的培训班、自考助学班和文化补习班等形式发展起来的。再次，个体经济、私营经济的发展壮大，为民办高等教育的发展提供了较为雄厚的物质基础。由于私人利益逐渐得到承认，个体经济、私营经济也逐渐得到生机和活力。有学者指出：“我国的民办大学是20世纪80年代随着民营经济、个体经济的发展而不断壮大起来的。”^[19]总之，经济是基础，经济体制改革的启动，势必推动着整个社会结构的变化。民办高等教育的生成和发展，既是以此变化为背景，同时也是这个变化的有机构成，并进一步推动着社会的变化。

第二节　中国民办高等教育生成的历史变迁

20世纪70年代末80年代初，在诸多因素作用下，改革开放已经成为我国一股势不可挡的历史潮流。与之相随的是我国民办高等教育也向着一个未曾预知但又充满希望的方向发展。时光荏苒，岁月更迭，改革开放30多年来，我国民办高等教育历经变迁，成就斐然，它在人才培养、知识创新、社会服务等方面都发挥出自身独特的作用，也越来越多地得到了社会的文化认同和价值肯定。在一定意义上，民办高等教育的制度创新过程也就是寻求社会的认同和肯定的过程。纵观民办高等教育的发展历程，如果民办高等教育不能得到社会的认同和肯定，民办高等教育就不可能从改革开放之初实现零的突破，也不可能经过短短30余年的发展，就能在全国范围内扩散。截至2005年4月12日，仅国家承认学历的民办高校就有239所。^[20]但同时我们也要意识到，民办高等教育虽然经过30余年的发展取得了巨大成绩，但同时也危机重重，民办高等教育的社会认同似乎也并不尽如人意，尤其近年来我国民办高校倒闭亏损状况十分严重。因此，要正确把握民办高等教育历史变迁，就必须从长时段上为民办高等教育的生成和发展进行把脉和问诊。

我们认为，民办高等教育的生成和发展过程，本质上也就是民办高等教育机构合法性建构的过程。所谓合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。因为组织结构经常会为取得合法性而与组织的实际运作相分离，即组织结构事实上并非由理性或者效率所决定，而是反映了被广泛接受的理解、神话或者此类组织应当具有的结构。^[21]

一般理论认为，社会现象由于具备了合法性而得到认同；但在社会学视野下，社会现象由于得到了认同才具有合法性。以社会认同为指标，对于理解民办高等教育合法性具有重要的方法论意义。基于此，考察民办高等教育生成的历史变迁，就不能仅固着于国家正式法律制度的认可，更应该着眼于社会民众层面的认可，这样才能真实再现民办高等教育的历史生成。以社会认同指标分析民办高等教育合法性时，我们可以把表达认同的主体界分为三类：①政策部门，包括政策部门内部的权力精英；②民间单位，主要指民间各种社团、组织及其代表人物；③教育消费者，包括家长和学生。政策部门主要是通过承认、授权其开展活动来表达其认同的；民间单位主要通过舆论支持、捐资等方式表达其认同的；教育消费者则是通过选择教育消费的方式来表达其认同的。这三种主体的社会认同共同赋予了民办高等教育合法性。而这种社会主体认同的过程，从长时段而言，也必将通过民办高等教育机构的数量等体现出来。所以，本研究以截至2005年4月12日国家承认学历的239所民办高校创建时间的分布为依据，将民办高等教育的发展分为三个合法性建构周期（1980年前后到1989年前后为第一个周期、1989年前后到1997年前后为第二个周期、1997年至2005年为第三个周期），试图勾勒出我国民办高等教育生成的历史变迁，并分别从三类社会主体角度，作进一步的印证分析。

图1-1　国家承认学历民办高校创建图^[22]

如图1-1所示，20世纪80年代前后是我国承认学历的民办高校创建的第一个长周期，它也是民办高等教育合法性建构的第一阶段。这一时期，我国民办高等教育的发展实现了零的突破，如1977年北京自修大学的成立、1978年湖南长沙中山业余大学的创办等。严格意义上来说，这些学校还不能够称为民办高校。它们主要是一些离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士等以自筹资金的方式自发创办的小规模培训班、自考助学班和文化补习班，加上当时社会资金的缺乏和单位制对在职人员的限制，这些最初设立的学校基本上表现为“三无”特征：无固定校舍、无办学经费、无专职教师，而且在课程设置和教学管理上也很不规范。因此，与其称它们为学校，还不如称它们为教学机构。但是尽管如此，也正是它们孕育了当代我国民办高等教育发展的雏形，它们对合法性的诉求最终促成了我国民办高等教育合法性建构的第一个长周期。我们可以分别从三类社会主体的角度对这一周期的合法性建构进行分析。

20世纪70年代末80年代初，国家基于教育资源短缺和人才需求旺盛的矛盾，同时由于原有的高度集中的国家办学行为弊端凸显，在不扰乱国家总体计划安排的条件下，适当允许社会力量办学也就成为国家基本政策考虑。譬如，时任国家主席的李先念同志曾对当时刚刚出现的民间办学现象大加赞许，并首次使用“拾遗补缺”一词对民间办学给予认可和定位。1982年的《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律举办各种教育事业”，这也就为该时期的民办教学机构的合法性存在提供了一个制度上的支持；换言之，民办高等教育机构也就得到了政策部门的默认。这样从1982年开始，民办教学机构创建开始有所增加，到1983年，北京已经有四所，其中面授与函授两所，全国也有近百所。^[23]在民间各种单位、社会力量层面，民办教学机构一开始也以其“三无”形象不为人们所看好，与人们印象中的大学大相径庭，故而也很难得到社会的认同。逻辑上这一社会认同的缺失也必然影响民办高等教育的复兴，但是由于这种社会认同的缺失被日益紧张的高等教育资源短缺所掩盖，同时，由于1977年高考制度的恢复与1980年高等教育自学考试制度的建立，教育消费者对以短期培训、助学辅导、文化补习为主要形式的民间办学提出了强烈的需求，从而进一步彰显了民办教学机构的合法性。因此，从社会主体认同层面而言，第一周期内民办高等教育机构的合法性建构主要得益于国家政策部门以及教育消费者的认同。1984年第一所国家承认学历的民办高校——海淀走读大学正式成立，从而也标志着民办高等教育机构的合法性得到了政策部门的正式认可。因此，也就在这一年，民办高等教育机构创建数激增。但是随着民办高等教育机构的增设，“从1984到1988年，大量民办高校频频‘违规’，问题涉及民办高校办学的方方面面，如没有挂靠单位或办学资格、没有办学条件、擅自许诺发放国家承认的学历文凭、跨省市办学或招生、乱登广告、利用办学非法牟利等”^[24]。这样刚刚获得国家政策部门、教育消费者初步认同的民办高等教育又面临着一次合法性的危机，所以到1989年前后民办高等教育的创建数又跌到了波谷，从而也完成了第一次合法性建构的周期。

1989年前后到1997年前后是我国国家承认学历的民办高校创建的第二个长周期。如同第一周期，第二周期同样也是民办高等教育机构最先提出合法性诉求，进而社会主体开始根据其诉求进行合法性建构，紧接着在此基础上又出现了一次新的合法性危机。我们可以继续从社会主体的认同层面进行深入剖析。

如前所述，在第一周期内，民办高等教育机构的合法性被当时国家主席李先念定性为公办高等教育的“拾遗补缺”，《中华人民共和国宪法》也为民办高等教育的生成提供了一个法律支撑。然而，当民办高等教育发展进入第二个周期，民办高等教育举办者显然并不满足于此，因为民办高等教育机构还并没有被真正纳入到国家高等教育体系之中，“拾遗补缺”的定位使得社会力量办学被边缘化了，而且高等教育需求依然旺盛，那些以短期培训、助学等形式存在的中学后教育机构依然还有广阔的生存空间。诸多因素的结合进一步扩大了民办高等教育办学者的话语空间，民办高等教育办学者继续进行着向国家政策部门争取独立颁发学历文凭资格的努力。数据显示，截至1992年，经国家教委开展学历教育，有独立颁发学历文凭资格的学校仅有10所，而这一年中由省教育行政部门审批的培训、辅导、助学性质的民办高等教育机构达500余所，加上一些民办职业技术培训教育、社会文化生活教育、文化补习和继续教育等非学历教育学校，已逾万所。^[25]在这种背景下，国家政策部门于1993年开始进行高等教育学历文凭考试的试点工作。学历文凭考试的试行，“使民办高校由实际意义上的‘助学’变为真正意义上的学校”^[26]，也表明了国家政策部门对社会力量举办高等教育的进一步认可。因此，是年民办高等教育创建数也开始从1989年前后的波谷一举上升到波峰，1993年民办高校机构数已从1986年的370所上升到815所。^[27]

同时，经过第一周期的初步发展，第二周期内的民办高校已经基本摆脱初期的“三无”状态，有了相对固定的校舍，资金来源也趋于多元化；加上20世纪90年代我国改革开放进入了一个新阶段，市场经济体制改革进一步深化，一些新的办学主体也参与到民办高等教育事业中来。这一时期出现了一批国有“改制”的民办高校，如1993年成立的上海新侨学院是由一所国有中专升格改制而成的，1994年成立的仰恩大学其前身则是1988年福建省举办的仰恩大学。民办高校办学出现的这些新变化引起了社会各界的关注和重新认识。这样，民间单位、团体对民办高等教育的认可度也有所提高。早在1987年，潘懋元先生在厦门大学就开始倡导学界展开对民办高等教育的研究。次年，潘先生在其撰写的《关于民办高等教育体制的探讨》一文中又开始呼吁“将民办高等教育纳入国家教育体系之中，确定其社会性质，确认其社会地位，引导其向正确的方向健康发展”。该文在全国引起了强烈的反响，相继在《光明日报》《上海高教研究》《新华文摘》上刊登。这也说明了民办高等教育在民间单位、社会团体方面的认可度逐渐提高。同时，由于高等教育资源短缺现象没有根本改观，所以民办高等教育机构的合法性始终潜在于教育消费者之中。

但是，1993年民办高等教育经过一个波峰式的发展后，又开始走下坡路，民办高等教育原有的在第一个周期内出现的问题又重新暴露。在此背景下，一方面为了鼓励社会力量办学，但另一方面也为了维护受教育者的合法权益，1997年国家出台了《社会力量办学条例》。《社会力量办学条例》明确规定，国家严格控制社会力量举办高等教育机构。这样，民办高等教育又再次面临着一次合法性的危机。1997年前后，民办高等教育结束了第二个合法性建构的周期，并迈入了第三个合法性建构的周期。

区别于前两个周期，第三个周期内民办高等教育的合法性诉求已经向更深层次发展，民办高等教育的社会认同出现了一系列新动态。正如图1-1所示，民办高等教育发展在1997年以后表现出不断起伏波动的轨迹。

首先就政策部门而言，经过前两个周期的发展，国家承认学历的民办高校和进行学历文凭考试的民办高校逐渐增多，民办高等教育实际上也已经纳入到国家教育体系之中，民办高等教育得到了国家的认同。尤其是1999年朱镕基总理在全国教育工作会议上明确提出，“政府鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育，有条件的也可以举办高等普通教育”。这显然突破了1997年的《社会力量办学条例》所限定的民间力量举办高等教育的框架。在此基础上民办高等教育的办学者们的营利性诉求也就浮出了水面。加上这一时期出现了一大批民营企业投资举办高等教育，如1999年天狮集团公司投资举办的天狮职业技术学院、2001年宁波大红鹰经贸有限公司出资兴办的宁波大红鹰职业技术学院等。高起点、高投入、高标准成为这一时期民营企业投资兴办民校的基本特点，但同时这些新成立的民办学校也进一步凸现了民办学校的营利性问题。众所周知，营利性始终是社会力量办学不可回避的问题，这也是办学者们更深层次的价值诉求。于是也就在1999年，民办高等教育营利问题开始成为学界探讨的一个热点。营利性问题的探讨伴随着2002年《民办教育促进法》的出台而暂告段落。《民办教育促进法》规定，“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这也就再次表明了政策部门对民办高等教育机构合法性诉求的认可，给民办高等教育的发展注入了一针强心剂。但是这一时期政策部门认同也表现出了复杂性。2004年，国家取消了高等教育学历文凭考试制度，从而又给大量以举办学历文凭考试为主要生存方式的民办高校带来了合法性危机。

其次，就民间各种单位、社会团体以及教育消费者而言，20世纪末，我国高等教育开始大扩招。高等教育的扩招一方面给民办高等教育的发展带来了机遇，但同时也制造了压力。无论是民间各种单位、社会团体还是教育消费者，他们对于公办高等教育机构的社会认同度明显要高于民办高等教育机构。在过去，这种认同度的差异由于高等教育招生规模的限制，可能对民办高等教育发展的影响还不明显，而现在随着高等教育招生规模的扩大，民办高等教育与公办高等教育的生源竞争也就越来越明显，这样处于社会认同度低的民办高等教育也就处于弱势地位，民办高等教育的发展也就出现了合法性危机。同时，这一周期内，公办高校举办独立学院的兴起，也给民办高等教育带来了强烈的生存压力，以至于学界出现了“假民办”与“真民办”的说法。因此，有学者指出：“在合理回报这一新的合法性诉求取得阶段性胜利成果的同时，民办高等教育面临着巨大的合法性危机”^[28]。正是这些合法性危机与合法性认同的并行作用，民办高等教育在这一周期内的发展呈现出异常的复杂性，表现在图1-1中，那就是前两个周期内由波谷到波峰再到波谷这样一个相对单一的折线图，也已经为反复起伏波动的折线图所取代。

而综合考察上述民办高等教育机构历史变迁的三个合法性建构周期，我们可以发现，这三个周期既有其相对独立性，又具有内在的联系。

从相对独立性来看：在第一个合法性建构周期内，民办高等教育创办者主要是一些离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士等，在机构形态上体现为“三无”特征，在办学形式上主要体现为文化补习、自考辅导、短期培训以及少量国家承认的学历教育；在第二个合法性建构周期内，民办高等教育办学者范围已经有所扩大，一些国有企事业单位经过改制也开始投资办学，在机构形态上，民办高校已经摆脱了过去的“三无”特征，并且具备了一定的办学条件和资本积累，在办学内容上，学历文凭考试教学异军突起，国家承认的学历教育也有所增加；在第三个合法性建构周期内，民办高等教育创办者中又增加了民营企业，机构形态上体现出了高标准、高起点、高投入，软硬件都有所提高，在办学内容上，传统的学历文凭考试教学比重日渐式微，国家承认的学历教育开始快速增加，同时职业技能培训也有所扩大（见表1-1）。

表1-1　民办高等教育发展周期表

（续表）

从内在联系来看，每个周期的民办高等教育机构合法性诉求都不是孤立的，总体上呈现出一个递进的状态。无论从最初寻求学历文凭的认可到后来民办高校营利性的诉求，还是从最初国家定位的“拾遗补缺”到后来变成“组成部分”甚至“重要组成部分”，民办高等教育的合法性建构总体上都体现出民办高等教育的发展轨迹：从无到有、从小到大、从弱到强。这从图1-1国家承认学历的民办高校发展走势曲线也可以得到印证。而该轨迹总体上也可以归纳为：从规模扩张的外延式发展向基于内部办学质量提升的内涵式发展转型。譬如有学者将民办高校的发展形态分为三个阶段：第一个阶段是比房子，比学院面积；第二个阶段是比就业，比学生前途；第三个阶段是比师资队伍，比教学质量。还有学者将民办高校的发展划分为如下三个阶段：“有校牌、没有校”阶段、“有学校、无校园”阶段、“有学校、无科研”阶段。^[29]

因此，民办高等教育三个发展周期的描述进一步印证了前述观点：民办高等教育合法性变迁过程，也是民办高等教育社会认同不断建构的过程。尽管在30余年的变迁历程中，政策部门曾一度限制民间力量举办高等教育，但总体上政策部门、民间单位、教育消费者的社会认同总是能够突破前期的局限，呈现出不断提升状态，从而不断扩大民办高等教育机构的话语权。然而，民办高等教育经过30余年的变迁，民办高等教育社会认同已经呈现出结构性变化，民办高等教育面临空前的合法性危机。

首先，政策部门的社会认同空间日渐趋微。改革开放30余年来，政策部门对民办高等教育机构的合法性诉求采取了积极审慎的回应策略。从初期的默认到第一所国家承认学历的民办高校的成立，再到学历文凭考试的试点推行，其间虽然也不乏加强管制，但民办高等教育机构的合法性诉求在法律层面的认同度总体上不断提升。尤其是2002年《民办教育促进法》的颁布，标志着民办教育的法律地位真正得到确立，政府以立法的形式明确了民办学校的方针和原则，规定了对民办学校的优惠与扶持政策，很大程度上为民办教育的发展消除了法律上的后顾之忧，有利于提高举办者的办学积极性，依法保障民办学校及其举办者的合法权益。但是民办高等教育经过30余年的发展，政策部门的社会认同业已进入一个平台，通过政策部门的社会认同来为民办高等教育发展释放出的空间已经日渐趋微。面对当下民办高等教育机构的合法性危机，政策部门通过传统的市场准入、学历文凭的认可等社会认同的方式来进一步推进其合法性建构，其作用也就相对有限。

其次，民间单位的社会认同力度相对不足。面对当下民办高等教育的合法性危机，民办高等教育机构必然试图进一步争取民间单位的社会认同，以进行民办高等教育的合法性建构。学理上，民间单位可以继续通过传统的舆论支持、捐资等方式支持民办高等教育的发展。但是在当下合法性危机中，民间单位的舆论支持对于促进民办高等教育的发展效果甚微。众所周知，在前三次民办高等教育合法性建构中，民间单位的舆论支持，尤其是一些学术精英人物对提升民办高等教育地位的呼吁呐喊，为民办高等教育的合法化鸣锣开道，很大程度上促进了民办高等教育的发展。而当下由于民办高等教育经过多年社会认同的建构，民办高等教育机构基本已经进入大众的视野，因此目前民间单位舆论支持的作用相对有限。同时，我国民办高等教育发展本质上属于投资办学^[30]，寄希望于民间单位的捐资支持以摆脱当下民办高等教育机构合法性危机，其作用空间亦是有限。而且，在现行的《民办教育促进法》框架下，民间单位投资办学的后劲尚显不足。《民办教育促进法》虽然给民间力量的投资办学给予了支持，但“《民办教育促进法》是在用捐资办学的模式来对投资办学的实践进行制度安排，对投资办学的各种诉求还有许多‘真空’地带”^[31]，如产权归属问题、合理回报等，在法律层面还只是一种粗线条的描述。

再次，教育消费者的社会认同规模显著缩小。民办高等教育机构的生存和发展必须以生源为前提。但在高等教育大众化背景下，高等教育的结构和功能都已经呈现出新的变化，教育消费者的社会认同规模产生了重大的变化，民办高等教育生源不足的问题将逐渐浮出水面。众所周知，民办高等教育异军突起，是在我国高等教育资源供给极度短缺的背景下出现的。在精英高等教育阶段，民办高等教育机构在一定程度上为那些无法进入高等学府的学生提供了学习机会，满足了相对于公办高等教育而言的过度需求。但是，伴随我国高等教育从精英型向大众化的过渡，公办高校不断扩招，独立学院发展迅猛，过去精英教育阶段的高等教育的过度需求，在大众化阶段有了多种满足的渠道。而相对于公办高校以及以名校为依托的独立学院，民办高等教育机构无疑只能成为满足过度需求的一种次优选择。另据相关研究表明，自2009年起，我国高等教育适龄人口数逐年下降。^[32]在高等教育规模需求呈现下滑趋势背景下，可以认为，目前民办高等教育将面临前所未有的生源短缺压力，教育消费者的社会认同规模显著缩小。

综上所述，在社会认同语境下，我们不仅能真切再现民办高等教育生成和发展的历史脉络，还能厘清民办高等教育面临的生死存亡的选择。对于民办高等教育办学者而言，寻求来自政策部门、民间单位、教育消费者的社会认同，是其基本的生存智慧。

第三节　中国民办高等教育生成的基本轨迹

我国民办高等教育30余年的生成发展过程，在制度变迁视野下，也就是民办高等教育制度的变更、替代、交易和转换的过程。新制度经济学认为，从制度变迁的主体和诱因来看，制度变迁可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种类型。林毅夫曾经对强制性制度变迁与诱致性制度变迁作过专门的细分。他认为：“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。”^[33]本研究在此引入诱致性制度变迁这一概念，以试图进一步描述我国民办高等教育生成的基本轨迹。由于诱致性制度变迁与强制性制度变迁并不能迥然分开，所以需要作进一步的补充说明，不妨再次引用林毅夫所言：“虽然在自发的制度安排、尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程，但本研究为了方便起见还是将两种制度变迁分开。”^[34]本研究在这里试图用诱致性制度变迁作为一种分析框架，分别从制度变迁的主体、程序、绩效、方式、顺序、路径上进一步勾勒出我国民办高等教育制度变迁的基本轨迹。

一、在制度变迁的主体上，民办高等教育制度变迁的第一行动集团主要来自基层和民间

第一行动集团，指的是一个决策单位，这一单位可能是个人或由个人组成的团体。这些个人或团体在制度变迁过程中起到了第一位作用，他们最先捕捉到了既有制度安排中潜在的利润，并以制度变迁主体的身份提出了实现潜在利润的制度需求。在诱致性制度变迁中，充当制度变迁主体、作为第一行动集团的，通常是来自基层的力量。“诱致性制度变迁以基层的各种行为人为变迁主体，正是这些基层行为人和企业看到了潜在的利润，而提出了相应的制度需求。”^[35]纵观我国民办高等教育发展周期，民办高等教育制度变迁主体始终都是民间单位和社会团体，他们在制度变迁过程中起到了第一位作用，是以第一行动集团、民办高教机构创办者的身份出现的。无论是第一周期内的离退休的革命老同志、老教师、社会知名人士，还是第二周期内的民间个人、社会团体、国有企事业单位，以及第三周期内的民间个人、社会团体、国有企事业单位、民营企业集团，他们事实上都积极自发地挑起了民办高等教育发展的重任，成为名副其实的高等教育市场的弄潮儿。在民办高等教育发展过程中，作为创办者，无论是单枪匹马勇闯难关，还是团队协作集体攻关，他们基本都来自基层、来自民间，并且他们之中至少有一位是“熊彼特”意义上的企业家，具有一定的远见卓识，富有冒险精神和创新意识。譬如黄河科技学院的创办，便是因公致残的郑州大学教师胡大白面临人生困境而自强不息的结果。1984年，胡大白用自己的30元钱买了纸张笔墨，在郑州街头张贴招生广告，从高等教育自学考试辅导起家，经过17年的艰苦奋斗，至今已发展成为我国最早获得批准的民办本科院校。我们不妨回头重温胡大白创业的艰辛：

“1984年秋，我刚能下地走路，行动还很不方便，爱人就用自行车推着我，东奔西走，办起了辅导班；数九寒天，刺骨的疼痛常常袭来。没有资金，我们自己动手种菜、养鸡、生豆芽、磨豆浆、腌咸菜，节省出每一分钱用到办学上。民办大学是新生事物，由于不被理解，各种流言蜚语纷至沓来，但我也没有畏惧。我只有一个念头，办好这个艰难的辅导班。我已经到死神那里走过一回了，我还怕什么？功夫不负有心人，我们的努力终于结出了丰硕的果实。”^[36]

胡大白不过是民办高校创办人的一个典型缩影。我国民办高校从最初的创立到继后的发展，都离不开这些作为“熊彼特”意义上的企业家执著的精神、艰辛的努力和创业的智慧。作家张立勤在《等待哈佛——中国十大民办大学校长访谈录》一书的序言中就曾经对他们作出很中肯的评价：“从北京到江西，从西安到郑州，一路走过这些中国民办高教的最活跃地带，精彩纷呈，扑面而来。这是来自中国民办大学最优秀的声音，每一次晤面都是一回心灵的倾诉、理念的撞击、理想的烛照，从这些不同心性、不同风格的校长们身上，我能捕捉到一种共同的因子：敢为天下先，一定要争第一！”^[37]正是这些来自基层和民间的单位、社团、个人，他们作为第一行动集团，使得民办高等教育的制度创新具有鲜明的诱致性制度变迁特征。

二、在制度变迁的程序上，民办高等教育制度变迁总体上是自下而上的

诱致性制度变迁的另一个重要特征是制度变迁在程序上表现为自下而上。我国民办高等教育制度变迁同样也表现出制度的变更、替代是一个自下而上的过程。因为充当第一行动集团的民办高教机构的创办者主要来自基层和民间，他们最先捕捉到制度创新的利润，并提出制度创新的需求。最先响应这一制度需求的通常是接近制度创新环境的基层政府。基层政府行为人通过对制度需求的分析，并进行成本—收益的估计，进而决定是否对这种制度需求认可或影响和推动上层政府进行认可。不仅如此，基层政府根据成本—收益的估计可能还会派生出新的制度需求，而这一新的制度需求很大程度上又依赖于其上层政府行为人的成本—收益估计。这样，自下而上，层层递进，直至决策者最终推出新的制度安排。

如前所述，民办高等教育生成发展的过程，也正是民办高等教育机构合法性建构的过程，而这一合法性建构通常都是按照自下而上的程序进行的。从政策供给角度而言，自下而上的寻求政策部门的社会认同，是民办高等教育创办者们基本的生存智慧。民办高等教育市场准许权和学历文凭认可权的诉求和实现就是这种生存智慧的典型体现。譬如今天的北京经贸职业学院（1982年成立的原中华社会大学），它的合法性建构在程序上就表现出典型的自下而上的过程。1982年，“当中华社大的创业者们千辛万苦搭起班子、招到第一届学生、开完第一个开学典礼时，上级教育行政主管部门有人说话了：你们是私人办学，怎么能叫‘中华社会大学’？你们的办学活动是非法的，必须立即停止招生和教学！”^[38]在此形势下，中华社会大学创业者们又开始通过迂回的方式征求政府部门的同意，从而最终得到了政府制度上的认可，完成了合法性建构的第一步。中华社会大学的创办从一定意义上说明了民办大学从其最初诞生开始就不断向政策部门争取市场准入权。如果没有来自民间或基层的自下而上的市场准入的制度需求，政策部门也就不可能对此作出响应。正是由于这种自下而上的制度需求的触动，基层政策部门方能通过自身成本—收益的估计，进而决定是否对这种制度需求认可或影响和推动上层政府进行认可。

另一个典型的个案是1991年国家学历文凭考试政策的试点推行。众所周知，民办高等教育机构在取得民办高等教育市场准入权后，一个重要诉求就是学历文凭的认可权。因为这直接关系到民办高等教育机构的生源。但是截至1992年，经国家教委同意开展学历教育，有独立颁发学历文凭资格的民办学校全国仅有10所，而取得市场准入权的全国民办高等学校已有800余所。^[39]因此，对于那些不具备资格开展学历教育的民办高校而言，学历文凭认可权显得尤为珍贵。很多民办高校负责人也通过各种渠道向上级政策部门表达寻求学历文凭认可权的利益诉求。北京一些民办高校负责人明确提出，“国家可以宣布不承认其学历，但应允许颁发本校毕业证书……应建立国家考试制度以解决民办高校学历认定问题等”。正是在这种背景下，北京市教委请示国家教委，希望在北京市的民办高校进行国家考试的试点。1991年6月，国家教委致函北京市人民政府，同意北京市对社会力量举办的高等教育进行国家考试的试点工作。从此，我国民办高等教育领域具有鲜明特色的学历文凭考试试点政策正式确立。^[40]所以，来自基层和民间力量举办的高等教育通常都面临这样一个自下而上的制度变迁过程，这也是民办高等教育诱致性制度变迁的一个表现。

三、在制度变迁的方式上，民办高等教育制度变迁走的是体制外增长的道路

体制外增长是我国民办高等教育诱致性制度变迁的又一个表现。体制外增长是指在既有的体制不变的前提下，通过引入新的体制以促进既有体制的改革和完善。在改革开放之前，国家包办高等教育，公办高等教育一统江山。改革开放初期，单一的政府办学体制弊端日益凸现。适逢其时，民办高等教育开始有所发展，这对于打破政府单一办学的格局意义重大。但是改革开放30余年来，在诱致性制度变迁路径下，我国民办高等教育始终走的是边缘化的道路，实行的是体制外增长，增量变革和边际调整是这种体制外增长的集中体现。

就增量变革而言，民办高等教育的生成和发展是我国高等教育系统中的一个新生事物。面对这些新生事物，我国政府一开始并没有将它纳入到高等教育系统之中，而是将它定位为“拾遗补缺”，换言之，民办高等教育充其量也只能是公办高等教育事业的一个有益补充，也因此，民办高等教育实行的是一套完全不同于主流的公办高等教育的体制架构。体制外的增量变革往往使得民办高等教育具有先天的弱势。首先，政府部门的制度供给往往严重滞后，民办高等教育缺乏良好的体制环境和制度支持。譬如民办高校的注册资本过高，市场准入困难；管理归属不清晰，注册程序相对复杂等。其次，缺乏核心竞争力，社会信誉度偏低。由于民办高等教育机构是在公办高等教育体制架构之外出现的新生事物，其发展缺少前期经验积累，相对于公办高等教育而言，明显处于相对弱势的地位。再者，人才、资金极度缺乏。体制外的增量变革也决定了民办高等教育发展短期内难以形成规模，源自体制内的支持十分薄弱甚至受到体制内的挤压，这也就直接决定了民办高等教育在人才吸纳、资金聚敛等方面处于不利地位。事实上，通过体制外增量变革而发展起来的民办高等教育机构，在发展初期可谓是步履维艰，甚至在2002年《民办教育促进法》出台之前，民办教育与公办教育、民办高校与公办高校、民办教师与公办教师、民办学生与公办学生，其身份地位都存在较大的悬殊，民办高教机构实际上是在体制外参与我国的高等教育事业。

就边际调整而言，我国民办高等教育机构有相当一部分是通过国有（公办）民办改制的形式发展起来的，也即相当一部分民办高校是公办高校在边际上调整形成的。国有（公办）民办改制模式产生于20世纪90年代中期，它是“由国家、地方政府或行业部门主办并承担教育经费的学校，在学校原所属关系不变的基础上，以一定的方式转给独立法人承办，从而按民办管理机制，自筹资金、自我管理、自主办学”^[41]。像浙江万里学院、仰恩大学都是这种模式的典型。浙江万里学院是1999年2月经教育部批准，将原浙江农技师专改制，转由全民事业单位性质的浙江万里教育集团举办。改制前，浙江万里学院办学经费主要依靠政府财政拨款，改制后则以万里教育集团自筹资金投入和教育成本收费为主要经费来源，并形成了教育成本收费、万里教育集团自筹资金、省市财政性教育拨款、成人教育和社会服务收入、其他捐赠和投资等多渠道筹资的经费来源渠道。万里学院的办学模式被简称为“万里模式”，已经引起了理论界和实践界的高度重视。由于其特色的边际创造，有研究认为，它已经成为一种“可资借鉴的现代大学制度”^[42]，对于建构我国特色的现代大学制度，促进我国高等教育的发展具有重要的参考价值。显然，国有（公办）民办改制是国家在保证公办高等教育系统总体制度安排不变的前提下，提高公办高等教育运行效率所进行的一项边际创新，而这种边际创新又恰恰促进了我国民办高等教育的体制外增长，成为民办高等教育制度变迁的一种方式。

四、在制度变迁的顺序上，民办高等教育制度变迁是先易后难、先外围后核心、先试点后推广

诱致性制度变迁在改革顺序上，通常是先易后难、先试点后推广和从外围向核心突破相结合。这种特征在我国民办高等教育制度变迁过程中主要体现在三个方面。

首先，民办高等教育制度变迁先解决较容易的制度，然后再向核心制度突破，先易后难，逐步推进，也即先扫清外围障碍，再攻克难关，“啃硬骨头”。纵观我国民办高等教育发展的三个周期，民办高教机构创办者最先提出的制度需求是高等教育的市场准入和行政许可，从而获得民办高等教育的办学资格；在此基础上，他们又开始争取进行学历教育和学历文凭考试教育的资格；紧接着在学历教育层次上又提出了从专科教育向本科教育升格的诉求。以郑州科技学院为例，该院1988年建校，最初的办学形式是高等教育自学考试辅导；经过一段时期发展，1996年更名为郑州科技专修学院，但是还缺乏学历教育资格；1997年取得高等教育学历文凭考试资格；2001年建立郑州科技职业学院，实施专科学历教育；2008年，通过了全国高校设置委员会评估，定名为郑州科技学院，开始实施本科教育。郑州科技学院的发展历程基本上代表了我国民办高等教育的变迁路径。我们认为民办高等教育这一系列的制度诉求和制度认可都不是偶然的，而是诱致性制度变迁的必然结果。

其次，民办高等教育制度变迁是先外围后核心，自外向内，层层递进。综观民办高等教育生成和发展的历程，民办高等教育制度变迁第一行动集团从最初争取市场准入权开始，就做好了长期攻坚的准备。20世纪80年代，民办高等教育第一行动集团的制度诉求主要集中在民办高等教育最外围制度上，主要表现为市场准入权的诉求。进入20世纪90年代，由于市场准入合法地位的取得，第一行动集团的制度诉求又开始从外围进入内层，表现为对学历文凭认可权的诉求，于是90年代学历文凭考试制度得到试点和推广。到20世纪90年代末21世纪初，第一行动集团的制度诉求开始进入更加核心的制度安排，主要表现为产权问题、营利性问题的解决等。2002年《民办教育促进法》的颁布，一定程度上也是对这些核心制度安排供给的一种反映。而民办高等教育发展至今天，第一行动集团的制度诉求又出现新的动态，他们希望能够获得更加实质性的政策扶持，希冀能够获得与公办高等学校同等的待遇，其中就包括办学经费的财政支持。总之，民办高等教育30余年也恰恰是民办高等教育制度变迁由外围到核心的层层递进的过程。

再次，民办高等教育制度变迁在单个制度安排的变迁上也不是一哄而上或者一哄而下，而是先试点，摸索积累经验，再到面上推广。“摸着石头过河”是这种制度变迁的一个形象比喻。如民办高等教育重要的制度安排——市场准入制度，就是在“试一试”的情形下作出的一项制度创新。1984年3月，我国内地第一家国家承认学历的民办大学——海淀走读大学（现名北京城市学院）正式成立。创办人是原清华大学教师陈宝瑜。该校于1983年开始筹办，得到了中共海淀区委领导和三所重点大学（清华、北大、人大）的关心支持。1984年教育部长何东昌批示“可以试一试”，批准搞个“试验性的专科学院”，并给了600名专科生指标。具有独立颁发学历文凭资格的海淀走读大学的成立，标志着民办高校的发展有了突破性的进展。此后，经有关省市人民政府批准，我国又创办了多所具有独立颁发学历文凭资格的民办高校。^[43]正是当初这种“试一试”的市场准入，才有了民办高等教育后来在全国范围内的扩散。再如国家学历文凭考试制度，国家为了响应民办高等教育对学历教育的制度需求，1993年开始在全国进行学历文凭考试的试点。2005年这项考试制度虽然走到了尽头，但是截至2002年国家至少先后批准18个省（区、市）进行了学历文凭考试的试点，从而在一定程度上推动了民办高等教育的发展。

五、在制度变迁的路径上，民办高等教育制度变迁是渐进的

我国民办高等教育制度变迁在改革路径上体现为渐进性。这种渐进性制度变迁是以基层单位或团体对制度的需求来慢慢诱导制度的出台。通过民办高等教育生成和发展的三个周期，可以很明显地看出，民办高等教育在整个教育体系中先后经过了“拾遗补缺”、“组成部分”、“重要组成部分”的定位。这种定位不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程。因为民办高等教育合法性不断得到认可，并不是政府主动自发的，而是由作为第一行动集团的创办者们在市场导向下首先提出制度创新需求，在这些制度需求的诱导下，最接近制度创新环境的基层政府发现或认识到这种制度创新的利益可观，进而推动或影响上层政府推行一个新的制度安排。事实上民办高等教育从最初的非学历教育发展到学历教育、从学历教育的最初“试一试”到后来在全国的扩散，从最初专科层次的学历教育又延伸到本科层次的学历教育等，都说明了民办高等教育制度变迁的渐进性。

民办高等教育需求诱致性制度变迁，在制度结构的安排上，也不是把所有的制度全部安排好，而是根据制度需求不断地进行动态调整、滚动修正、逐步推行。譬如，1987年，原国家教育委员会颁布《社会力量办学若干暂行规定》。该规定对社会力量办学形式、层次、类别、程序等都作了较为细致的规定。规定指出，各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业，维护学校正当权益，保护办学积极性，在条件允许的情况下，尽力帮助解决办学中存在的困难，对办学成绩卓著者给予表彰和奖励。这是我国国家教育委员会关于民办教育出台的第一个规章。但是时隔十年，针对民办高等教育机构办学出现的诸多违规现象，1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》则对原国家教委出台的规定进行了修正，严格限制社会力量举办高等教育。然而1998年《中华人民共和国高等教育法》第六条又很快对此作出纠正，强调“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展”。显然，响应来自基层和民间的民办高等教育制度需求，政府的制度供给也带有一定的试错性。动态调整、滚动修正、逐步推行往往是民办高等教育制度变迁的常态。所以，直至2002年，民办高等教育经过20余年的发展，我国第一部民办教育立法才得以出台，民办高等教育政策供给才趋于相对稳定。

经过30余年渐进性制度变迁，目前我国民办高等教育制度基本已经形成一套相对稳定的结构体系，从市场准入到规范管理、从学校招生到学生就业等，都有相应的规章制度进行规制。这些规章制度的出台，正如民办高等教育机构从最初的“三无”到后来的“高标准、高起点、高投入”的发展过程一样，也是一个循序渐进的过程。我国民办高等教育制度变迁的渐进性，与前面所提到的制度变迁自下而上、体制外增长、试点性、先易后难、从外围到核心等特征紧密相关。也正是由于制度变迁具备了这些特征，渐进性的路径选择也就成为一种必然。而也正是这种渐进性选择，才尽可能地减少了制度变迁过程中可能遇到的阻力和障碍，避免了大规模激进式的制度创新可能对高等教育系统带来的巨大的社会震荡，也使得我国诱致性的制度变迁内在地具有了又一个特征——符合“帕累托改进”。

六、在制度变迁的绩效上，民办高等教育制度变迁基本符合“帕累托改进”

“帕累托改进”是经济学中一个概念，它通常是指在一种制度的改变中没有输家，而至少有一部分人能赢。“帕累托改进”是基于人们既得利益而言的。在“帕累托改进”状态中，制度变迁通常都是按照对各方都有利、都同意的制度安排方向发展。改革开放30余年来，我国民办高等教育制度变迁基本上是沿着“帕累托改进”的路径前行的。民办高等教育从无到有、从小到大、从弱到强，首先都是因为作为第一行动集团的基层和民间力量的推动。第一行动集团作为制度变迁的根本力量，其制度创新的动机也就在于实现既有制度安排下潜在的利润，而无论这种利润是物质上的还是精神上的。如果没有制度收益的持续获得，制度变迁也就没有持续动力可言。我国民办高等教育的持续发展表明了制度变迁保证了变迁主体的受益。但同时，由于这种诱致性制度变迁在程序上是自下而上的，如果制度变迁损害了上层部门的利益，也就很难得到政府部门的认可，制度变迁也无法得以顺利实施。因此，民办高等教育制度变迁只有在不触及或不损害利益相关者，并有可能促进改革者利益提高的情形下，一项新的制度安排才可能得以创新。事实证明，我国民办高等教育制度变迁不仅仅使民办高教机构的创办者受益，而且也使社会成员的总体受益大于冲突性利益，扩大了高等教育资源供给，满足了教育消费者的多样化的教育需求，从而也最终得到了社会的合法性认同。更重要的是，民办高等教育制度变迁也提高了基层政府的政治绩效。在很多地方，民办高等教育已经作为一个政绩工程，在全国范围内产生了辐射效应，扩大了地方影响，对地方政府官员的政治升迁都产生了积极作用。在这个意义上，我国民办高等教育制度变迁具有一定的收益外溢性和主体受益性，基本符合“帕累托改进”原则。需要指出的是，由于多种原因，近年来民办高等教育发展形势严峻，非学历民办高等教育机构数目锐减，民办普通高校被其他院校兼并现象也偶有发生。这势必触动民办高等教育第一行动集团的利益，民办高等教育制度变迁的“帕累托改进”似乎受到严重挑战。但这并不能否定30余年来民办高等教育改革和发展总体上的帕累托改进性。

综上所述，“我国民办高等教育是在社会转型期市场经济利益驱动下的一种自发行为，是一种典型的诱致性制度变迁的结果”^[44]。离开了诱致性制度变迁，也就无法理解我国民办高等教育生成和发展的基本脉络，更进一步说，诱致性制度变迁也是本研究打开民办高等教育制度变迁的一把钥匙，是洞见我国民办高等教育制度变迁过程中政府行为的一个突破口。

【注释】

[1]卢现祥．新制度经济学［M］．武汉：武汉大学出版社，2004：145．

[2]关于改革开放后我国第一所民办高校的说法学术界口径不一。1982年4月29日《人民日报》曾报道：“我国由全国科学社会主义学会（筹备会）和北京科学社会主义学会主办的集体所有制的民办的第一所新型的社会主义开放性大学——中华社会大学于北京正式成立。”据此，学界也有人认为中华社会大学是我国改革开放以来第一所民办高校。

[3]卢现祥．新制度经济学［M］．武汉：武汉大学出版社，2004：183-184．

[4]Lee．C．The Encyclopedia of Education［M］．New York：Free Press，1971：594．

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