广开投入渠道

三、广开投入渠道

当前，县域教育投入的主要渠道是各级财政性投入。县域政府首要的还是要争取上级财政加大对县域教育事业发展的经费投入。此外，县域政府还应立足本县实际，挖掘现有潜力，充分利用现有资源，增加县域的教育投入。同时，应更多地考虑广开投入渠道，引入市场机制，利用社会资金，有效扩大县域教育投入。

(一)各级财政投入

我国当前的公共教育经费投入相对不足，增加财政性教育经费支出不仅是必要的，也是应该的。

国际上，许多国家普遍把财政性教育经费支出占国民生产总值的比例作为衡量一国公共教育经费投入的充足程度。我国政府早在1993年就提出，到2000年这一指标达到4%。

表8-1　　1990—2006年国家财政性教育经费占GDP的比例

资料来源:根据各年度《中国统计年鉴》及教育部发布的相关统计公告整理。

统计数据显示，1993年当时这一指标为2．51%。随后，这一指标反而出现下降，直到下降为1995年的2．41%。从1995年后开始出现恢复性增长，2005年国家财政性教育经费占国民生产总值的比例达到2．81%。其中1995—2000年间，国家财政性教育经费占国民生产总值的比例从2．41%增加到2．86%，增加了0．45个百分点。但尽管如此，还是没有实现《中国教育改革和发展纲要》(1993年)和《中华人民共和国教育法》(1995年)提出的“到2000年这一比例达到4%”的目标。2000—2005年间，国家财政性教育经费占国民生产总值的比例有升有降，2002年达到3．32%，2004年降到2．79%，2005年为2．81%。到2006年，这一比例提高到3．01%，2007年达到3.22%，2008年达到3．48%。但是到目前为止，仍然没有实现4%的目标，我国公共教育经费投入存在大量的历史欠账。

如果按照1993年我国提出的目标要求，在2000年这一指标达到4%，那么，假设按照平稳的增长速度，每年应该提高0．22个百分点才能如期实现目标。相应地，每年理论的财政性教育经费投入应该分别是1 291．70亿元、1 763．02亿元、2 220．71亿元、2 637．7亿元、3 004．72亿元、3 389．79亿元、3 968．58亿元。与实际的投入相比，1993—2000年历史欠账达到5 273．49亿元，相当于2005年一年的投入。

实际上，我国制定的这一指标与国际口径并不完全相同，国际上普遍把公共教育经费支出(相当于我国的财政预算内教育拨款)占国民生产总值的比例，作为衡量一国政府对教育的投入水平，但是我国将公共教育经费支出的计算口径确定为国家财政性教育经费支出，与国际口径相比有所扩大。主要增加了三项支出:城市教育费附加、企业办学支出、校办产业减免税部分用于教育的支出。尽管如此，相对于其他国家，我国公共教育经费投入也相对偏低。相比而言，我国的这一投资比例明显偏低，不仅明显低于发达国家，而且也低于世界平均水平。由此可知，我国进一步增加财政性公共教育经费支出即是必要的，也是应该的。

专栏8-1

“十五”以来我国中央和省级政府转移支付具体项目

(一)第二期“国家贫困地区义务教育工程”。2000年底一期“工程”结束后，全国仍有522个县(旗、团场)尚未“普九”，大约覆盖1．24亿人口。党中央、国务院决定“十五”期间继续实施第二期“工程”。中央财政投入50亿元，地方财政配套23．6亿元，共计73．6亿元。中央专款的分配向西部地区和少数民族地区倾斜，特别是没有“普九”的522个贫困县，“工程”一共为西部地区安排的资金占到中央专款的90%以上。二期“工程”把校舍改造和建设继续作为重点，将专款的60%用于项目县中小学危房改造和校舍建设。同时，也加大了师资培训力度，新增了免费提供教科书、配置信息技术教育设备等项目。

(二)“中小学危房改造工作工程”。2001—2005年，中央实施了两期农村中小学危房改造工程。2001—2002年中央投入30亿元资金，加上地方多渠道筹措的资金，由教育部、原国家计委、财政部和地方各级政府共同实施了第一期“全国农村中小学危房改造工程”，重点补助中西部25个省(自治区、直辖市)和新疆建设兵团。到2002年底中央资金支持的25个省(自治区、直辖市)以及新疆生产建设兵团危房改造资金总量达120亿元，共改造农村中小学危房(D类)3 000万平方米，使全国中小学危房比率由改造前的9.6%下降到7．6%。2003—2005年，中央财政投入60亿元，每年20亿元，消除了近7 000万平方米的农村中小学危房。

(三)中小学布局调整专项资金。2000年中央增拨5亿元设立“中小学布局调整专项资金”，来加快中小学规范化、标准化建设。到2001年，补助强调提高到每年10亿元，补助范围是地方各级政府教育部门主办的普通中学和小学，重点支持农村地区中小学。

(四)寄宿制学校改造经费和改善边境地区办学条件经费。2002年中央财政安排2亿元专项资金，用于新疆、云南等13个边境省份和新疆生产建设兵团(边境团场)改善中小学办学条件。“九五”期间，中央财政投入资金，在少数民族聚居的贫困地区初步建设了一批寄宿制中小学校。2002年，中央财政又安排了4亿元专项资金，继续用于少数民族地区寄宿制学校建设。到2003年，寄宿制学校改革经费的资金量上升到6亿元。

(五)“以县为主”体制下的转移支付。包括工资性转移支付、农村危房改造专项资金、免费提供教科书专项经费、免杂费和补助寄宿学生生活费专项资金等。中央财政为支持中西部贫困地区建立农村中小学教职工工资保障机制，从2001年起，每年安排农村教职工工资转移支付资金50亿元，用于补助中西部贫困地区发放教职工工资。针对公用经费问题，要求对实行“一费制”的国家扶贫开发工作重点县和财力确有困难的县，省、地(市)政府对其公用经费中除了由杂费和县级财政承担以外的缺口部分予以补足。针对危房改造的紧迫性，提出省、地(市)级和财力较好的县级人民政府要设立农村中小学危房改造专项资金，中央政府通过专项补助重点扶持困难地区的农村中小学危房改造，而且要求从农村税费改革专项转移支付资金中，每年安排一定资金用于学校危房改造。从2001年开始，实行免费教科书政策，由中央设立专项资金，对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行免费提供教科书的制度，2007年扩大到全国农村义务教育阶段的所有学生，地方教材免费提供所需经费由地方财政负责。进入21世纪，中央提出对家庭经济困难学生免除杂费和补助寄宿生生活费政策，到2007年免杂费政策已经覆盖所有农村义务教育阶段中小学生，补助寄宿生生活费的标准也得到提高，所需要的资金中央承担较大比例。

(六)特殊教育补助专款。补助额度从过去每年1 000万元提高到“十五”期间的每年1 500万元，主要用于特殊教育学校改善办学条件，尤其是购置仪器设备。

(七)民族教育补助专款。补助额度是每年1 000万元，主要用于民族地区普及初等教育确有困难的少数民族聚居地区(含牧区寄宿制学校)危险校舍的修缮、改造，购置课桌椅、图书资料、教学仪器设备。

(八)国家义务教育助学金。中央设立“国家义务教育贫困学生助学金”专款，金额从“九五”期间的每年3 000万元提高到“十五”期间的每年1亿元。

(九)农村税费改革专项转移支付。农村税费改革转移支付是在特定改革时期提出的政策措施，更多地考虑了教育的因素，对中央和省级财政的责任也提出明确要求。相关文件提出，省级财政应根据本地实际情况，从农村税费改革专项支付资金中，每年安排一定资金用于学校危房改造。近几年来，中央财政和省级财政通过农村税费改革大大支持了农村义务教育的发展，2002年农村税费改革转移支付和工资性转移支付用于农村义务教育的资金总数达243．37亿元，约占当年全国财政预算内农村义务教育经费拨款(909亿元)的24．59%。

(十)农村寄宿制学校建设工程。为保证到2007年西部地区实现“两基”目标，从2004年起，中央政府实施了“农村寄宿制学校建设工程”，用4年左右的时间，新建、改扩建6 000余所以农村初中为主的寄宿制学校。据教育部统计，自2004年启动以来，中央共投入专项资金100亿元，在中西部地区953个县，新建、改扩建7 651所项目学校，极大地改善了农村学校办学条件。

(十一)农村中小学现代远程教育工程。从2003年开始，中央从本级财政和国债资金中安排了13．44亿元专项资金用于中西部农村中小学现代远程教育试点工作。争取用5年左右的时间，在农村小学教学点基本配备教学光盘播放系统(约11万个)，在农村小学基本建设卫星教学收视点(约38万所)，在农村初中建设计算机教室(约4万所)。根据《2004—2005年农村中小学现代远程教育工程实施方案》，工程在资金筹措方面采取地方负责、所需经费国家根据不同区域经济社会发展情况予以适当补助的办法:西部地区以中央投入为主、地方投入为辅，中央专项资金占工程实施地区总经费的2/3;中部地区以地方投入为主、中央补助为辅，中央专项资金占工程实施地区总经费的1/3;东部地区由地方政府按照工程总体要求，结合本地实际进行建设，中央安排专项补助，只有用在贫困地区和农村党员干部现代远程教育扩大试点地区。经测算，2004—2005年工程总投入40亿元，其中中央投入20亿元，由国家发展改革委和财政部各承担10亿元，地方投入20亿元。2006年工程总投入20亿元，其中中央投入10亿元。到2007年底，基本完成工程建设任务，覆盖了中西部36万所农村中小学校，1亿多农村中学生得以共享优质教育资源。

1998—2002年，中央共安排148．2亿元国债资金，用于加强西部地区教育基础设施建设和高等学校扩招。

(十二)中等职业教育专项资金。“十一五”期间，中央财政安排100亿元资金加强职业教育基础能力建设，支持1 000所县级职教中心、1 000所中等职业学校和100所示范性高等职业学院改善办学条件地。从2006年开始，国家实行对中等职业学生进行生活补贴制度，2007年进一步扩大对中职生资助的金额和覆盖面，年补助金额由1 000元/生增加到1 500元/生，范围覆盖全日制中职在校生一二年级所有农村户籍和县镇非农户口学生及城市家庭经济困难学生。从2009年秋季学期起，对中等职业学对全日制在校学生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。到2012年，河南全省拿出100亿元，市、县也分别拿出一定资金，实施职业教育攻坚计划，重点支持骨干中等职业学校和重点专业建设、职业教育师资培训、农村地区职业教育和成人教育发展。

(十三)全国中小学校舍安全工程。资金安排实行省级统筹，市、县负责，中央财政补助。中央在整合目前与中小学校舍安全有关的资金基础上，2009年新增专项资金80亿元，重点支持中西部地震重点监视防御区及其他地质灾害易发区。各省(区、市)工程资金由省级人民政府负责统筹安排，列入财政预算。

(二)社会捐赠

社会捐赠用于教育，称为教育捐赠。教育捐赠是社会捐赠的一种，是捐赠人为了资助教育事业，自愿将其所拥有的财产赠与受益人或公益性组织管理使用的行为。教育捐赠包括直接捐赠和建立专项基金两种形式。直接捐赠包括社会赞助，企业、事业捐赠，个人捐资，港澳同胞捐赠，国外政府、社会团体和个人捐赠等。直接捐赠主要用于改善办学条件。建立教育基金，主要用于发展教育事业和奖励优秀教师、优秀学生、资助困难学生等。教育基金的来源包括社会赞助，企业、事业捐赠，个人捐资，港澳同胞捐赠，国外政府、社会团体和个人捐赠等渠道建立的基金。其特点是存本金用利息支付，例如中国中小幼儿园教师奖励基金、希望工程基金、优秀学生奖学金等。

我国历来都有捐资办学的优良传统。早在春秋时期，孔子等人就开始兴办民间学校，发展教育，为社会培养兴邦之才，这为后人做出了很好的表率。这一传统延续了几千年。但是在新中国成立后，由于历史的原因，这一传统一度被中断，直到改革开放后才又兴起。

改革开放以来，爱国华人华侨和港澳台同胞的捐资行为也给我们作出了榜样。李嘉诚先生为慈善事业捐资超过100亿元，并宣布将自己股份出售得到的78亿港元收入全部捐作公益事业;邵逸夫先生10多年来为内地教育事业捐款达24亿港元，仅在内地大学捐建的逸夫楼就有3 000多座;台湾王永庆先生表示要出资200亿新台币(近50亿人民币)在祖国大陆落后乡村兴建10 000所小学;^[29]世界船王包玉刚先生1984年一次捐资5 000万元人民币，创办宁波大学，在他的带动下，60多位海内外宁波籍人士先后向宁波大学捐资近4亿元人民币。

著名爱国实业家陈嘉庚先生捐巨资办学，他说:“教育为立国之本，兴学乃国民天职。西洋捐资兴学已蔚为风气，是以办集美、厦大两校，实聊尽国民之天职而已。”可见，国人基于时代特征形成的特定的教育价值观，成为驱动我国教育捐赠的重要因素。

社会捐赠虽然目前在我国教育总投入中所占比例尚小，但整体来说，随着经济和社会的发展，公益事业的进一步增长，公益组织及其他组织和个人的教育公益性投入也将不断增加，会逐步成为县域教育事业投入的一个值得重视的来源渠道。

从息县近年来教育捐赠的统计看，目前对县域教育进行捐赠的组织和个人主要有:

1．公益组织

(1)中国青少年基金会。1989年在北京正式成立的中国青少年基金会(简称中国青基会)是以促进中国青少年教育、科技、文化、体育、卫生、社会福利事业和环境保护事业发展为宗旨的全国性非营利社会团体。最主要、最有影响力的是希望工程。这是一项被社会广泛关注的公益事业，旨在通过筹款，资助中国农村贫困地区的少年儿童获得受教育的机会。据统计，目前全国希望工程累计资助建设希望小学9 000余所，累计资助失学儿童250多万名，援建希望网校130所。在息县捐赠的有珠海希望小学、豫牧希望小学等。

(2)共青团中央:捐建息县八里岔中学40万元建教学楼。

(3)宋庆龄基金会:捐赠息县张陶中心小学30万元建教学楼(2009年)。

2．企业或个人

2007—2009年，参与捐款援建息县中小学校舍的企业和个人有十余个，共捐助建校款300多万元。主要有:

(1)加拿大华侨协会曹俊生先生通过省侨办捐赠岗李店中心小学20万元建教学楼(2007年);

(2)金光集团通过省统战部捐赠包信镇付庄小学20万元建教学楼(2007年);

(3)红塔集团捐赠白土店乡米围孜小学20万元建教学楼(2007年);

(4)曹黄林乡汤立信先生捐赠回龙寺小学10万元建教学楼(2008年);

(5)台塑集团捐赠白土店中心小学45万元建明德教学楼(2009年);

(6)台塑集团捐赠小茴店镇中心小学45万元建明德教学楼(2009年);

(7)离休老干部姚慧敏捐赠张陶中心小学20万元建教学楼(2009年);

(8)市烟草公司捐赠曹黄林中心小学40万元建综合楼;

(9)省烟草公司捐赠项店镇黄围孜小学40万元建教学楼。

此外，还有一些企业和个人捐资助学，用于学校图书仪器购置(陈棚中心校等)、贫困学生资助、困难教师资助、优秀学生和优秀教师奖励等。

3．教育发展基金会

息县于2009年8月成立了“息县教育发展基金会”，宗旨是弘扬息县尊师重教的优良传统，动员和鼓励各机关、企事业单位、社会团体和社会各界人士捐资奖优助学，大力推动息县教育事业的发展，提高教育教学质量，培养优秀人才，为息县创建优质的教育环境。基金会的原始基金数额为人民币400万元，主要来源于机关、企事业单位、社会团体和社会各界人士的自愿捐助。基金会的登记管理机关是河南省民政厅，业务主管单位是河南省教育厅。

基金会公益活动的业务范围是:根据基金会管理条例，对本基金会的基金和物资进行严格和有效的管理和使用，并使基金安全、稳定、有效增值;根据教育发展的需要制定教育和教师奖励条例，确定奖励项目。奖励为本县教育做出突出成绩的教育教学先进单位、优秀校长、先进教育工作者、优秀班主任、优秀教师;开展捐资助学、奖学等活动，资助在校特困生和孤儿，奖励当年高招、中招成绩优秀学生，奖励三好学生、优秀学生干部;资助学校改善办学条件，资助亟待解决的教育发展项目和捐助者指定的其他项目;资助有利于促进教育事业发展的公益事业项目。

基金会的成立，得到社会各界的广泛支持。截至2009年12月，该基金会共筹集教育发展基金近200万元，成为筹措县域教育发展资金的重要渠道。

(三)市场投入

在当前各级教育财政投入有限的情况下，引入市场机制，广泛吸纳社会资金投资创办各级各类教育，是有效增加教育投入、促进县域教育均衡发展的重要路径。据统计，到2007年底，全国各级各类民办学校(教育机构)达9．52万所，占当年全国学校数的17．6%，在校生2 583．50万人，占当年全国学生数的10．3%。^[30]其中山东、江苏等省的民办教育发展得较好。我们在实地调研中了解到，江苏省泗洪县现有民办高中7所，民办职业学校7所，民办初中6所，民办学校在校生6．8万人，占全县在校学生的30%。其中城区在校生中民办学校占到45%左右。而处于中部地区的息县，各级各类民办教育在校生仅占全县在校生总数的9%，显然还有很大的发展空间。

从息县近年来的发展民办教育的实际经历来看，如果政府重视，给予民办教育适当的发展条件和环境，社会资金投入教育发展领域的积极性还是有的，规模也是可观的。据统计，息县2006—2009年三年间，各级各类民办教育基本建设资金投入达到18 500万元，是同期各级财政性投入7 766．3万元的2．38倍。

因此，在教育领域引入市场机制，广泛吸纳社会资金发展县域教育，在理论上是成立的，在政策上是允许的，在实践中也是可行的，应该成为增加县域教育资金投入的重要渠道。

(四)盘活现有资源

在进一步增加县域教育投入的同时，另外一方面也是不可忽视的，那就是充分利用好现有教育资源。

在各地教育布局调整中，均有一部分学校或撤或并，还有一部分学校因为不适应教育发展形势的需要而自然停办。这一部分教育资源应该得到妥善处置或合理利用，通过提高对现有教育资源的利用效率来缓解县域教育资源的不足，也是另一种形式上的扩大教育资源。

如江苏省江都市、大丰市将现有的多所职业教育学校整体合并，对原有各校的教育资产进行市场化处置，将所得资金集中投入到市(县级)职业教育中心，有效提高了既有教育资源的利用效率，事实上也是在另一种意义上扩大了教育资源。

与江都、大丰市情况不同的是，息县是将原来两所公办的职业教育学校与新建的民办教育机构整合，创办一所民办公助性质的县级职业教育中心。原两所公办职业教育学校的教师和学生整体并入新建县职业教育中心工作和学习，对空出来的校园用地及设施分别处理。其中对处于城区的原县综合高中用地及设施整体移交给县第一高级中学，用于扩大县一高的办学规模，促进普及县域高中教育。对处于乡镇的县第一职业高中空闲用地进行市场处置，所得收入用于下一步的教育发展。

另外还有一种情况是，将撤并学校的场地和设施用于转办新的教育机构，如息县将原已停办的夏庄高中用地，提供给社会投资人创办息县第五综合高中，不但避免了教育资产的闲置，还进一步增加了教育资源总量。

对农村教育布局调整中出现闲置的教育资源，也可以通过转办村级幼儿园、成人教育学校等方式予以再利用，以减少教育资源的闲置率和流失率。