特色与政府管理政策

第二节　民办高校定位、特色与政府管理政策

我国的民办高校是在改革开放的宏观背景下发展起来的，从政策缺位到多头管理、统一管理政策，从行政计划管理政策到公共管理政策，从单一管理政策到依法管理、评估管理再到地方多元管理政策，使得我国民办高校的发展定位在国家层面由高等教育的边缘、补充地位转变为重要组成部分，民办高校的社会地位从被歧视、被忽视、被鄙视（不被承认）到被认可、被重视，管理政策的导向影响民办高校的社会选择和个人选择，也影响民办高校办学的目标、层次和人才培养特色。

一、政府角色与民办高校发展定位、特色的历史演进

民办高等院校萌芽于改革开放初期，尽管发展的时间不太长，但仍有历史可以追寻。按照民办高校发展的阶段逻辑和特征，我们将其短暂的历史概定为萌芽、初长、调整和扩大四个时期。民办高校在整个高等教育系统中的定位从边缘、补充地位发展到重要组成部分和充满活力的、有特色的重要组成部分，这种转变与政府所扮演的角色与所起的作用密切相关。

在民办高校历史演进的过程中，政府也在进行身份的转换，扮演着不同的角色，但必须说明的是，在每一历史时期，政府扮演的角色并非唯一，可能存在着交叉。之所以有以下的界定，在于突出政府在每一历史阶段扮演的主要角色。

1.民办高校的萌芽期（1977—1978年）：旁观者的角色与边缘的定位、补习教育

“文革”结束后，为了推进国家现代化进程，尽快加强人才的培养是当时政府所面临的一个紧要问题。而与此同时，大量的下乡青年回城，给城市的劳动力市场造成了严重的供求失衡。随着教育制度的重建和恢复，曾一度被剥夺就学机会的民众的教育需求出现了急速的增长。在这样的时空环境下，面对兴起的社会需求，一些大都市出现了一些由退休教师和社会有识之士利用自己筹集的资金创办的小规模培训班。培训班以下乡回城青年为主要对象，提供初级职业技能训练或中等教育阶段的补习教育。正是这种类似私塾形式的培训班孵化了民办高校，成为中国民办高等教育的原型。边缘的地位、补习的教育内容是这一时期民办高校的发展定位和办学特色。

在这一历史时期，政府对民办高校办学者的态度是“放任自流”，既未采取措施加以制止，亦未出台政策予以支持，基本扮演了“旁观者”的角色。政府之所以“旁观”，很大程度上源于政府无力也无暇来关注民办高校，此时政府高等教育工作的重点在于恢复与重建“文革”中惨遭破坏的公立高等教育系统。当然，政府的“旁观”还有意识形态和忽视民办高校的作用等原因。但令人欣慰的是，在当时仍然忌讳私有制的意识形态环境下，政府的“旁观”，而不是“阻止”，催生了民办高等学校的萌芽。不过必须看到，政府的“旁观”也导致了中国民办高校初生的低起点。

2.民办高校的初长期（1979—1985年）：鼓励者的角色与有益的补充、高效的参与

这一历史时期的高等教育规模扩大与经济发展的重新加速，以及第二次生育高峰的出生人口进入高校就学适龄阶段紧密关联。然而彼时的高等教育体系已无法满足不断膨胀的社会升学需求。为了改善高等教育供需的严重脱节，政府在创办广播电视大学（1977年）等非传统型高等教育机构以及建立高等教育自学考试制度（1980年）的同时，在1982年的《宪法》和1985年的政府《中共中央关于教育体制改革的决定》中表明了对社会力量办学的鼓励态度。政府的鼓励性政策在很大程度上推动了民办高等教育的发展。在这一历史时期，民办高等院校开始摆脱以往的“培训班”模式，渐进地向高等教育机构转化。此时在我国形成了具有一定办学规模的民办院校，如黄河科技学院和浙江树人学院都创建于这一时期。1985年，民办高等院校的机构数已达到170余所，在校生规模超过100万人⁽¹⁾。随着规模的扩大，民办高校的举办者中出现了许多以往曾就职于公办高校的离退休教师和行政管理人员。同时，其区域分布也从以往的北京、上海等大都市扩展到一些公办高等教育基础薄弱的地区。

在这一历史阶段，政府不再“旁观”，而是参与民办高校的发展，主要扮演了“鼓励者”的角色，表现为某些法律和制度对民办高校的认可与支持。政府从“旁观”转向“鼓励”，政府借助民办高等教育来缓解日益增加的高等教育入学压力，但当时的高等教育的“精英教育”定位决定了政府对民办高校只能是有限地支持（不干预），而非大力扶持。不过，政府由“旁观”转向“鼓励”已迈出了一大步，这种认可与鼓励加速了民办高等教育的发展。

政府扮演不干预的“鼓励者”角色，此举激发了民办高校发展的活力。民办高校在发展的服务面向上定位于满足市场需求，设置大量的我国改革开放初期经济与社会建设需要的财经、政法、电子、应用文科等学科专业，剔除了公办学校僵化的办学体制和远离市场的痼疾，借鉴市场的手段配置办学的人力、财力、物力等资源，缴费上学，实行成本控制，提高办学效益，形成民办高校这一有别于公办高校的高等教育机构的突出办学特色，对我国高等教育办学体制的改革和完善功不可没。

3.民办高校发展的调整期（1986—1997年）：规范者的角色与依规办学、营利办学

1992年邓小平南方谈话后，我国经济再次出现加速发展，经济的快速发展要求教育与之相适应。为此，政府适时出台了《中国教育改革和发展纲要》，在高校的内部管理和招生等方面扩大了高等院校的自主权，这些都成为推动高等教育规模第三次扩大的主要因素。而在这一时期，一部分民办高校的举办者利用政府相关管理制度的空白，滥发毕业证书，降低教育质量，借此牟取经济利益，以营利为目的办学行为极大地损害了民办高校的社会声誉。

为此，原国家教育委员会于1987年7月8日颁布实施了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，从制度上规范民办高校的管理，而在另一方面则利用学历和文凭的独立颁发资格与学历考试两种制度性手段，加强了对民办高校人才培养质量的监控。尽管如此，政府调控力度的加强并没有完全遏制民办高校的发展势头，民办高校的机构数已从1986年的370多所上升到1993年的815所⁽²⁾。此时，民办高校的举办者中出现了许多国有企业及事业单位，在区域分布上开始辐射到全国各个地区。1997年7月31日，国务院颁布并于当年10月1日起实施《社会力量办学条例》，明确规定“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”，提出“国家对社会力量办学实行积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，另外对民办教育机构的设立、教学与行政管理、财产财务管理、扶持与保障等做了具体的规定。在实施这些政策的过程中，由于民办高校的地区、办学历史、资金来源等多种因素的存在，出现了比较复杂的局面——既有民办高校利用政策赋予的机遇，健全内部管理制度，遵规办学，真正落实“以市场为导向，以质量求生存，以特色求发展”，不断发展壮大自身办学规模；也有民办高校无法摆正自身的社会位置和明确自身的社会责任，盲目追求办学利润最大化，违规招生、违规办学，迷失了正确的办学方向，定位不明，职责不清，办学的商业化色彩过于浓厚，引起社会的强烈不满，最终在政策制度面前陷入办学的困境。

为扭转民办高校唯利是图、无序发展的情况，政府调整自身角色，充当“规范者”，创建制度规范民办高校办学。应该看到，政府的规范发生在市场经济发展过程中，这一时期各行各业都有较强的借制度空窗来牟利的冲动，而民办高等教育投资办学的本质更强化了这种行为。此时，政府的规范推动民办高校重新走上良性发展轨道，也为民办高校发展的再次提速做好了制度准备。从这一阶段的后期开始，民办高校的发展定位和办学特色逐渐出现分化的迹象，但依然并不突出。

4.民办高校的繁荣期（1998—2007年）：“促进者”的角色与依法治校、多元发展

1999年之后，中国高等教育经历了史无前例的大规模扩招。扩招是对我国政府推出的在21世纪初进入高等教育大众化阶段的目标设计的迫切呼应；但也不可否认，借助教育消费拉动内需，推迟部分劳动力就业，缓解社会就业压力，也是促成这一政策出台的经济考量。

民办高校的扩大期发生在高等教育大众化的大背景下，大众化使政府重新认真审视民办高校的地位和作用，意识到高等教育大众化进程中民办民办高校不可缺席，且民办高校必须担当重要角色。但当时的民办高校主要依赖学费办学的发展状况决定了民办高校很难胜任这样的角色，需要政府的大力扶持，加快其发展。政府适应这种要求，担当起“促进者”的角色，这种扶持主要靠拟定制度和政策来推动。

2002年12月28日，全国人民代表大会常务委员会颁布《中华人民共和国民办教育促进法》，自2003年9月1日起施行。该法明确规定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”。该法设立“扶持与奖励”的专章条款，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”，以促进民办教育事业的发展。

面对难得的高等教育扩张机遇和积极的民办高等教育发展政策，民办高校投资者、办学者和管理者乐观应对，在发展定位和办学特色方面出现了“大手笔、超常规”、“办学规模与质量同步推进”的高等教育发展模式，全国各地频现“建设万人大学，建设千亩校园”的民办高校。为了扩大办学规模，建设巨型大学，取得规模效益，许多民办高校不惜寻求商业贷款办学，扩充校园，增添办学设施，大量引进硕士毕业生甚至博士毕业生任教，在适应市场需求、培养专门人才、促进社会发展、实现教育公益目标的同时，获得可观的办学利润回报。这种跨属性办学促进了民办高校的繁荣，也打破了公立高等院校对生源和教师等资源的垄断，使民办高校成为我国高等教育系统中不可忽视的重要力量。

这十年是我国民办高校发展的黄金机遇期，这一时期民办高校的发展显示出了四个维度的特征。其一，1999年随着专科课程设置权限由中央转向地方，大量的民办高校开始拥有了学历文凭颁发资格。在1998年，这类民办高校只有25所，1999年增加到了37所，而到了2002年，已有133所民办高校获政府认可，成为具有独立学历文凭颁发权的高校。其二，打破了在职业教育领域公立高校“一统天下”的传统，民办高校成为高等职业教育的重要生力军，民办高等学校的办学类型日趋多元化。其三，独立学院作为一种具有中国特色的民办高等教育机构的新模式开始出现在江浙地区，并且很快在全国各地普及。其四，与前期的民办高校创业者不同，民营企业经营者作为新生力量开始不断地加入到民办高校举办者行列⁽³⁾，融资机制多元化已成为民办高校发展的另一令人关注的新现象和办学特色。但客观地评价，政府的扶持还是相当有限，还没有非常清晰、彻底地回答民办高等教育主办者普遍关注的产权划转、盈利标准等深层次问题，引发了民办高校对未来发展定位的忧虑，在形成办学特色、建设卓越民办大学方面还难以大有作为。

二、政府在与民办高校关系整合中的身份

政府与民办高校关系的融合与协调关乎民办高校的发展定位与办学特色。这种良性关系的构建需要双方各守其位，各尽其责，在自主与干预的互动中保持必要的张力。从民办高校的兴起到大规模发展，中央、地方政府的主管部门不同程度地参与了对民办高校的管理。由于各地区对待民办高校管理的观念、做法以及民办高校自身发展的状况等的差异，政府对民办高校的支持和管理力度很不平衡，政府与民办高校的关系存在着不协调之处，这种不协调可能主要源于政府身份定位的偏差，出现了某种程度上的“越位”与“缺位”。

1.政府在民办高校管理中的“越位”使得民办高校产权模糊、特色不明

这主要体现在两个方面：一是政府对民办高校“服务者”与“所有者”身份的越位，造成民办高校复制公立高校的管理模式；二是政府作为民办高校“监督者”与“监控者”身份的越位，直接调控手段的大量运用使民办高校基本的办学自主权得不到有效落实，民办高校突出的办学特色难以形成。

“服务者”与“所有者”身份关系到高等学校产权属性的界定。在当下的时空环境中，政府是公立高校的所有者。作为公立高校的所有者，政府可能有权更多地对公立高校实施直接的干预。尽管这种干预受到公立高校某种程度的抵制，也引发了管理模式的改革，但抵制与改革并未从根本上改变政府对公立高校过多采用行政手段直接干预的现状。对民办高校而言，政府并非出资人，民办高校的举办者是理所当然的所有者，而政府的定位应该是服务者。政府作为民办高校的服务者，不应过多直接干预民办高校的具体办学行为，而应着眼于咨询、规划、评估、认证等宏观层面的调控与服务。遗憾的是，政府并没有很好地做到“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”⁽⁴⁾，而是在某种程度上超越其服务者的身份，直接行使所有者的职能，导致政府身份的越位。政府身份的越位使政府习惯于复制公立高校的管理模式来管理民办高校。

这种复制首先表现在政府用公立高校的设立标准和评估制度来要求民办高校。民办高校由于其社会认可度还较低，属于高等教育领域的弱势群体，用公立高校的标准衡量民办高校显然是不合理的，一定程度上可能会限制民办高校的发展。实际上，公立高校与民办高校的起点不一样，条件各异，在很大程度上没有可比性。从民办高校与公立高校的特殊性来看，也难以用一刀切的办法来衡量。比如对师生比的统计，在现阶段，民办高校教师主要是从事教学工作，但在一些公立高校中，一部分教师主要从事科研工作，统计就可能产生偏差。与此同时，这种复制还表现在套用管理公立高校的办法来管理民办高校。诸如在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面的计划安排，在专业设置、课程安排、教学计划等方面的公立高校衡量标准的移植。很显然，复制公立高校的管理模式限制了民办高校的自主权，也使得民办高校难以办出特色，甚至出现民办高校的“公办化”。

研究表明，对于政府的“监控者”与“监督者”的身份取舍，源于对政府与大学关系的不同理解。伯顿·克拉克把政府与大学的关系分成两类：国家控制模式与国家监督模式⁽⁵⁾。国家控制模式强调国家对高等教育的控制，注重刚性管理；国家监督模式突出国家对高等教育的监督，崇尚柔性管理。持平而论，两种模式并无根本的好坏或者优劣之分，模式的选择依赖于高等教育存续的环境。当下的高等教育生存环境以及新公共管理运动对教育的介入，使国家监督模式成为世界范围内的选择。由于政治、教育乃至文化的传统，我国政府以往选择的是“监控者”，而不是“监督者”。由于时空的转换以及高等教育机构的组织结构和特性的变化，政府今日力图由“监控者”转向“监督者”，但历史积淀的管理惯性和对旧有规则的制度性依赖减缓了这种努力和作为的效果。可以说，在高等教育领域，政府在相当程度上仍然是一个“监控者”，从而逾越了其本应承担的“监督者”身份，而这种身份的逾越也并没有因民办高等教育的特殊性有很大的改观。政府以监控者的身份出现，造成其对直接调控手段的偏好。直接调控手段的大量运用导致两种后果。其一，管得过多。尽管1997年颁布的《社会力量办学条例》和2003年9月实施的《中华人民共和国民办教育促进法》早就对民办高校的权责问题作了某些规定，但权责的规定并未真正见诸管理行为中。政府对民办高校的管理涉及教育、民政、劳动人事、财政、物价和税务等部门，涉及面广，客观上需要政府强有力的统筹协调，而实际上，民办高校的办学者深感政府对民办学校发展限制过多而统筹乏力。其二，统得太死。政府对民办高校统管得过死，在教育准入的限制、专业课程设置、学制设立、招生数量、学校规模、收费标准、学位授予等方面指令性政策多，指导性政策少。这对于面向市场办学的民办高校而言，极大地削弱了其灵活性与适应性，从而消解了其相对于公立高校的发展定位与比较特色优势。

政府在高等教育发展中由“监控者”向“监督者”身份的转变，在西方国家已大致完成，但在我国，无论是在公立高等教育还是民办高等教育领域，这一转变才刚刚起步，且遭遇诸多的制度和人为障碍⁽⁶⁾。制度障碍的消除相对复杂，需要多方的努力和时间的沉淀，而人为的障碍应该即时消除。这种人为障碍更多地可以在具体管理人员对直接调控手段的偏爱中找到源头。对直接行政调控手段的偏爱使我们迷信其所谓的“简便、快捷、高效”⁽⁷⁾，实际上，这种简便、快捷与高效因直接行政手段的固有弊端和对民办高校组织复杂性的估计不足而大打折扣，甚至失于科学、规范，某种程度上为教育寻租提供了机会。政府的身份从监控者转变为监督者，既是民办高校准确定位和形成特色办学的变革要求，也是政府身份的恰当定位。

2.政府在民办高等教育管理中“缺位”，使得民办高校定位缺乏良好的社会基础

（1）政府在民办高校发展中的“责任担当者”的缺位：政府本“应为”却“无为”。

一方面，就政府而言，对民办高校的扶持与监督是其不可摒弃的责任；另一方面，市场是极其不稳定的和无序的，民办高校的发展也需要获得政府的有效扶持。理论的推演要求政府成为民办高等教育发展的责任担当者，但从政府在民办高等教育发展历史中的角色演进来看，政府并没有完全或者很好地担当起其应为的责任，存在着责任的缺位。政府责任的缺位加重了公众对民办高校的偏见，也减少了民办高校举办者对政府的信任。民办高校得不到政府的信任和扶持，更不能获得社会公众的信任与认可，极低的公信力难以支撑民办高校建立起崇高的社会地位。这种缺乏社会基础、没有安全感的民办高校只能将发展定位转向市场目的，追求经济效益和短期回报。

政府担当民办高校发展的责任是政府之为政府的本质要求。著名的管理学家罗宾斯对“责任”的涵义作出了自身的回答，在他看来，责任涵盖从义务、响应到社会责任三个递进的维度⁽⁸⁾。尽管罗宾斯是在论及企业的社会责任时提出这一见解的，但这并不妨碍我们对其思想和观点的借用。依我们的理解，政府在民办高校发展中的责任担当沿政府义务、政府响应与政府社会责任三个层面延展。政府义务意味着政府承担民办高校发展的法律责任的义务，表现为民办高校法律地位的认证和制度环境的创设。客观地说，政府对民办高校法律地位的认证责任已有所担当，而制度环境的优化与创设方面的表现则遭人诟病。必须指出的是，义务层面的责任是法律所要求的最低程度。若政府只是以义务作为对自己的要求，必将为法律以外的不作为和逃避责任寻找到托辞。当然，就我国民办高等教育发展的现实而言，即便是义务层面的责任，政府也没有完全担当起来，更不谈后两个层面的责任。因而更好地承担义务仍需政府的持续关注。

高等教育大众化催生了民办高校的大发展，但大发展也暴露了困扰民办高校已久的深层次问题。这些深层次的问题，邬大光教授将其概括为“经费资助、产权明晰、投资回报与信贷融资”等四个维度⁽⁹⁾。应该承认，在学者与民办高校举办者的持续诉求下，政府早已意识到问题的存在，但其响应却是迟缓的、模糊的，甚或不予响应。政府响应能力不强不仅仅是行政效能的问题，实际上也关联到政府愿不愿意承担责任。政府响应责任的缺失致使政府的民办高等教育发展政策往往滞后于民办高校的发展与变革，导致政策的低效、失效，甚至阻碍民办高校的发展。政府的社会责任强调政府的作为应有利于社会的长远目标，它超越了义务与响应，是对政府发展民办高校责任担当的最高要求。

提出政府的社会责任一说，宗旨在于对民办高校的地位和作用进行重新认识和评估。民办高校不再是替补，它已经成为高等教育的重要组成部分。国兴科教，不仅要兴公立高等教育，也要兴民办高等教育；科教兴国，不仅是公立高校的责任，民办高校也不能缺席。站在这一高度，政府对民办高校发展的负责一定程度上也是对社会负责。这种责任的担当要求政府科学地规划与引导民办高校的发展，要求政府公正、平等地对待公立高校与民办高校。这种要求蕴含了政治伦理和长远目标，可能是政府对民办高校发展责任担当中最缺失的，但却是最有作为价值的。在民办高校发展过程中，政府缺位就会使民办高校没有政治地位，尤其是在我国目前行政权力相对集中的制度环境中，没有政治地位就意味着没有社会地位，缺乏社会基础，民办高校定位的根基就不稳。为了长远发展，民办高校发展的重心必然是最大限度地夯实经济基础，办学的盈利导向凸显，因此在办学特色方面可能表现为市场主导下的单方面特色，盲从、多变而不完善。

（2）政府在民办高校发展中作为“公正裁判者”的缺位：政府本应“公正”但却“偏好”。

与美、日、韩等私立高等教育发达国家相比较，我国的民办高等教育无论是规模、层次，还是质量，均与其他国家的私立教育存在着较大的差距。在我们看来，差距的产生，更多地在于制度或政策的偏好与歧视。事实上，在中国，公立与民办高校一开始就在两条轨道上各自发展，不能或者几乎不能在同一条轨道上展开平等的竞争。公立高校是主角，掌握着高等教育话语权和主导权；民办高校是实际上的配角，处境被动，居于弱势。高等教育发展双轨制的存在影响了公立与民办高校竞争的公开、公平、公正。要提升民办高校发展的品质，政府必须以“公正裁判者”的身份参与民办高校与公立高校的博弈。政府作为公正的裁判者，应该跳出二者的竞争，以中立的姿态运用同一规则来引导、约束、规范、裁判双方。遗憾的是，在现实的教育实践中，政府并没有很好地扮演裁判者，很大程度上，政府既是运动员又是裁判者，导致政府理论上的公正沦为事实上的偏好。

政府的偏好引发的一个相当大的问题就是民办高校与公立高校竞争的不公平。民办高校不仅得不到国家的投资，而且在办学环境方面也得不到应有的公平，表现为在学生的待遇、教师评奖和科研、教师的人事档案保管和养老保险金缴纳、土地征用和税收、毕业生就业等诸多方面的政策区别对待。政府的偏好招致民办高校参与各方的强烈不满，事实上也限制了民办高校的发展壮大，政府必须且应该找寻脱困的路径。而有效的路径就是重新修正博弈规则，政府应淡化本身作为博弈者的角色，并逐渐从博弈格局中退出，把大部分权力让渡给社会的第三部门，即市场中的中介组织或机构，让民办高校与公立高校都成为市场中地位平等的竞争者，参与市场的博弈。如此，才有可能为民办高校和公立高校在博弈中各自获得更多的发展机遇提供条件；否则，如果这种状态长期持续，势必损害社会力量投资高等教育的积极性，公立高等教育的发展也会因为缺少竞争压力而活力不足。当然，我们主张政府退出博弈格局，并非要求政府对双方的竞争完全放任不管，政府仍然有其重大的责任，这一责任就是切实担当公正的裁判者，公正而不是偏好地裁判公立与民办高校发展的博弈。

三、政府及其政策在民办高校发展定位与特色形成中的作用

民办高等教育投资办学的本质决定了其突出的特征为市场化，伴随着市场化而来的则是民办高校对办学自主权的格外推崇。但市场主导并不意味着对政府协调的否定，自主办学也构不成回避政府监督的理由。在市场化和权力下放的过程中，政府应坚守自己的领地，发挥自己的积极作用，而不是“溜之大吉”。不过，政府及其政策的作用方式应与民办高校的组织特性相适应，与民办高校发展的要求相契合。这种适应要求政府放弃过往的集权管理与行政干预，而更多地发挥认证者、创设者、资助者和规划者的作用。

（1）政府及其政策作为认证者，发挥法律地位的认定作用，引导民办高校在发展定位中维护自身的合法权益，依法办学，形成不同于公立高校的独特的内部管理模式。

民办高校法律地位的认定，其价值体现在两个维度。其一，民办高校合法存在的取得。只有取得合法的身份，民办高校才有持续发展的可能。其二，民办高校自身权利保障的取得。只有自身权利得到维护，民办高校才有持续发展的空间。梳理民办高校法律地位的认定价值彰显了政府作为认证者的关键作用。事实上，国外私立高等教育发展的成功经验也论证了政府作为认证者发挥作用的重要性和必要性。在发达国家私立高等教育的发展过程中，通过法律来确定私立院校的法定地位是这些国家管理私立高等教育、引导私立高校发展的基本模式。⁽¹⁰⁾不论是美国和德国把私立高等学校与公立高校同等对待，不单独进行立法，还是日本对私立院校（有时包含在《私立学校法》中）进行专门立法，他们都将国家对私立院校的态度、管理和资助等用法律形式确定下来，以确保私立院校健康、有序的发展。就美国的私立高等教育发展而言，《权利法案》奠定了美国高等教育多元化、多样化的基础。以《权利法案》为基础，“达特茅斯学院案”的裁决赋予了私立大学具有独立于州的立法权及行政权之外的地位，为美国私立大学长期以来得以存在以及和公立大学并行发展奠定了法律基础。与此同时，《军人权利法案》、《国防教育法》、《高等教育设施法》及《高等教育法》更是从发展机会、经费资助（包括联邦补助金和贷款的发放）、学生贷款等微观层面为私立院校的发展提供了条件。美国政府对公立、私立院校一视同仁的态度在这些法律中体现得淋漓尽致。

民办高校法律地位的认定过程，实际上也是政府以认证者身份订立相关法律法规的过程。改革开放之前，我国对民办高校的政策是取缔、改造。改革开放之初，政府主张举办公立高校，对举办民办高校则认为是“多余”。随着社会观念的转变，随着民办高等教育的迅速发展，政府对民办高等教育的认识也在逐渐改变。1982年，《宪法》承认了民办高等教育的法律地位，这是民办高等教育取得合法身份的里程碑。其后，政府对民办高等教育地位的认识又逐渐由教育事业的“补充”发展到“组成部分”。这一认识的加深过程也是法律法规逐渐完备的过程。这一时期的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》在民办高校办学方面都做了相应的规定，《社会力量办学条例》则对规范和指导民办高校的办学做了更为详细的规定。政府认证民办高校法律地位的高点是《中华人民共和国民办教育促进法》的出台，这一法律的意义堪比作为美国私立高等教育命运转折点的“达特茅斯学院案”。《民办教育促进法》明确规定“民办学校与公立学校具有同等的法律地位”，“国家保障民办学校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益”，“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”，⁽¹¹⁾民办高校的法律地位终于得以确立，民办高校及其教师、学生也在法律意义上与公立高校实现了平等。

因此，民办高校的发展定位也要着眼于高等教育组织特征，遵循高等教育发展的规律，努力成为独立探究知识与真理、尊崇学术、促进莘莘学子成长的高等学府，有效履行教书育人、培养合格专门人才的社会使命，在职业应用型、研究型、教学型、社会服务型、盈利型、公益型等各类院校中寻找自己的位置，形成自己的特色。根据政府颁布实施的《民办教育促进法》，民办高校实行董事长领导下的校长负责制，自主确立内部管理组织机构的设置。基于有关法律条款，我国的民办高校内部学科组织和管理组织的设立是多种多样的、特色鲜明的，其规模、权力职能和层级等都极其精简干练，运营成本较低，以此提高办学的经济效益，获得合理回报，比完全公益的公立高校又多了一份跨属性（盈利性和公益性）特色。

评估政府在民办高校发展定位和特色形成历程中的认证者作用，我们提出了“两个基本”之说，即基本确立了民办高校的法律地位，基本建立了民办高等教育的法律法规体系。“两个基本”之说映射出政府作为认证者的作为并非尽善尽美，还有相当大的改进和提高的空间，影响到民办高校的准确定位和凝练特色。

（2）作为资助者的政府及其政策，对民办高校办学经费的资助有利于提高民办高校的公共性程度，降低民办高校对学费的依赖，改变民办高校市场资源配置由单一的市场配置方式向市场、政府等双重及多元配置方式转变，发展定位和办学特色形成更加理性。

高等教育遭遇财政危机是世界各国面临的普遍问题。危机的引发源于公共财政预算的紧缩、持续加大的通货膨胀压力以及不断上涨的教育费用。⁽¹²⁾如何走出财政危机成了高等教育行动的难题，而对经费筹措渠道狭窄的我国民办高校而言，危机更加难解。之所以突出我国民办高校经费危机的难解，在于其资助空白，融资不畅，赞助无门，可供的选择要么是提高学费，要么是降低办学成本，但这种选择并非没有边际，也会受到制约。提高学费正面临越来越强的政治和道义压力，降低办学成本也遭遇了越来越大的质量下降风险。事实上，单凭民办高校自身的力量，危机不仅难解，甚至可能无解。民办高校经费危机的缓解或者消解，需要社会的参与，更需要政府的介入，需要政府利用公共财政强力资助和有关政策的积极支持。民办高校的发展理念、发展状态、发展方向等与政府的资助程度和相关财税政策等密不可分。政府对民办高校的资助有教育层面、政治层面、管理层面等层面的多种效果。从教育层面的效果来看，政府的资助可以减轻民办高校的财政压力，保障教学投入的充足性，使其可以集中精力提高教学、教育质量；从政治层面的效果来看，政府的资助可以降低民办高校的收费，减少家庭经济困难学生的失学几率，促进高等教育机会的均等，实现公正、平等的政治目标；就管理层面而言，效果则更为直接，通过制定获得资助的条件，政府可以对民办高校进行必要的监督与干预，使民办高校的作为不致偏离公民与社会的期望，保障民办高校办学的适度公益性。有了政府的大力资助，尤其是公共财政及其相关政策的支持，民办高校发展的稳定性就有了较为充分的保障，方可以建立民众对民办高校的信心和信念，树立民办高校良好的社会形象，稳定社会考生的人心，稳住和扩大高等教育的生源市场，民办高校才能在发展定位上确立和实现建成有特色的一流大学的远大目标和理想。

通过比较发现，发达国家的私立大学之所以群体崛起、发展阵容强大，的确与其政府对私立大学给予巨额的办学经费支持有密切关系。在美国私立大学经费收入结构中，联邦政府拨款占比名列第三位，如1993—1994年度，私立大学获取联邦政府经费资助为96.11亿美元，占私立大学经费总额的14.5％；1994—1995年度为100.51亿美元，占经费总额的14.4％。⁽¹³⁾美国排名靠前的大学几乎清一色为私立大学，政府的资助功不可没。西方国家资助私立院校给我们的启示是，政府是影响民办高校未来发展的重要力量，政府必须成为民办高校的资助者。政府的资助不会一无所获，引导民办高校发挥公益性、特色办学，除了管理意图实施的便利，还能得到教育乃至政治上的回报，并获得更多的社会资源以支持高等教育事业的发展。

考察我国民办高等教育的现实可以发现，民办高校获得资助的情况虽然有了改善，如民办高校在校学生可以申请、获得国家奖学金、励志奖学金、助学金及部分省份的省级政府奖学金、助学金等，但民办高校获得公共财政资助的幅度还是非常有限，条件过于苛刻，整体状况并不理想。其一，民办高等教育在发展过程中经费极度紧张，许多学校几乎到了无法维系的地步，如果没有来自其他方面的资助，学校就难以生存，更谈不上发展。生源的减少使得许多民办高校雪上加霜，濒临倒闭。其二，国家对民办高校资助力度太小，致使学校靠收取学费支撑办学，走的是一条曲折的“以学养学”的道路。“以学养学”绝非持续发展之道，充满着财政危机和质量风险。政府公共财政对民办高校资助的不足，导致一些民办高校为了维持发展而牺牲办学质量和高等教育公益精神，追求低成本办学，办学特色偏向急功近利，难以获得社会的支持，使得其未来发展空间受限。不难发现，政府对公立高校财政资助的过度偏好以及对民办高校资助的极度匮乏，导致了民办高校定位的艰难与摇摆不定，既基于政府资助的不足，为避免出现办学经费的匮乏，采取市场盈利导向办学，又囿于教育的公益性而力图保障基本的教学投入，提高人才培养质量，公益办学。在一定程度上可以说，我国民办高校跨属性办学，是因为政府资助力度不够而采取的无奈之举，不得已而为之。但是民办高校的这种办学状况，对于民办高校的成功转型、走向一流、形成有特色的竞争优势是非常不利的，同时对现行的民办高校分类管理政策提出了巨大挑战。

（3）政府作为国家高等教育系统的规划者，对民办高校发展的战略定位和办学特色保障不可或缺。

教育规划作为一种教育管理手段，对教育发展具有宏观的、全局的、长远的推动作用，它作为战略决策，对教育可持续发展的价值非同一般。正是出于对教育规划作用与价值的肯定和认同，政府乐于担任高等教育的规划者，政府的规划也带来了高等教育的大发展。不过，政府作为规划者，其身影更多地出现在公立高等教育领域，而在民办高等教育领域中的身影却是模糊的。我们看到的现象是，政府有关民办高等教育的政策与措施往往滞后于民办高校的发展实践。这种滞后从一个侧面折射出政府对民办高校的发展可能缺乏宏观的、全局的和长远的规划，政府在民办高等教育领域中没能成为一个好的规划者。

与民办高校自主办学诉求和自身的规划不同，政府的规划着重于基于维护高等教育系统或市场秩序的视角，“引导民办高校的发展定位”与“预留民办高校的发展空间”。而民办高等教育自身的定位与其办学理念一脉相承，办学理念与办学者直接相关，什么样的办学者就拥有什么样的办学理念。从目前民办高校的办学模式来看，第一类是公办改制的民办大学和依托公办大学创办的独立学院，办学者长期受精英教育影响，且在公办大学任职时间长，因而不自觉地按照精英教育的理念来办民办大学；第二类是独立设置的民办大学，办学者按照教育服务的理念来办大学，即根据市场需要来办学；第三类是社会资源与教育资源整合而成的民办大学，把办学作为一种投资，追求回报是他们办学的目的，办学者按照经营理念来办学。⁽¹⁴⁾办学理念是办学行为的导向，办学理念是否科学，对民办高校的发展定位十分重要。不过，现有民办高等教育办学理念的科学性仍存在疑问。比如精英教育的办学理念是追求学术至上，而我国民办高校办学层次不高、基础设施和办学条件简陋的现实可能与这种理想的追求发生严重冲突。而按照市场服务理念来办学，市场需要什么，就办什么专业培养什么人才，大学完全拥抱市场，就可能丢失教育的本真。按照经营理念来办学，依经济效益的高低来选择该办什么、不办什么，与教育规律存在一定冲突，也必然对教育的公益属性产生冲击。民办高校办学理念层面的问题引发民办高校发展定位的公办化、趋同化与功利化。定位的失当使民办高等教育丢失了特色、降低了品味、消解了教育性。民办高校走出定位的误区，需要政府的引导，政府应站在国家需要、社会需要、受教育者需要的角度以及民办高校现实的高度，从宏观和全局层面规划与引导民办高等教育事业的发展定位，并“预留民办高等教育的发展空间”。民办高等教育办学之初以“拾遗补缺”为其发展战略，拾公立高校之“遗”，补公立高校之“缺”，为社会提供不同于公立高校的“另类选择”。但随着公立高校竞争意识的加强，公立高等教育的“遗”与“缺”在缩小，加上高考生源的减少，民办高等教育的发展空间遭到了事实上的压缩。⁽¹⁵⁾

要解决民办高校生存与发展的问题，给予其生存与发展的空间是关键。这种空间的拓展需要政府做全局的规划，需要作“预留”。政府的规划可以从三个层面着手。其一，及时制订民办高等教育发展规划，规划要体现公办、民办高教事业的协调发展。当前民办高校与公立高校相比是弱势群体，因此有必要采取扶持政策，促其发展。其二，要适当控制民办高校的数量，不能一哄而上，要把好准入关，要真正了解申办者的经济实力、办学理念和办学能力，同时有责任让申办者充分认识到出资办学的“合理回报”和办学风险。其三，公立高校，特别是重点高校的发展，应从外延扩张转向提升教学品质和学术水准。对公立普通高校的新设办，要依法和根据高等教育发展的规律与秩序严格把关，避免对民办高校构成不公平竞争和不正当竞争。在国家高等教育系统中，没有政府在有关民办高等教育发展方面的宏观规划和指导，民办高校的发展定位就可能盲目多变，被动、片面适应市场的需求，存在办学效果的不确定性和办学特色的随意性。只有政府在整个高等教育系统中对民办高等教育发展精心布局、合理谋划、定好位置，民办高校才能在发展方面准确定位，形成鲜明的办学特色。民办高校发展定位的内外主体间的关系，在一定程度上也反映了政府与市场两种机制对民办高校发展定位和特色形成的共同作用和影响。

四、民办高校定位、特色与分类管理政策

民办高校分类管理政策是我国民办高等教育政策的重要组成部分，直接影响着民办高校的合理定位与发展特色，是我国民办高等教育发展的现实的、迫切的呼唤。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。民办高校是有别于企业和政府机构的培养专门人才的特殊社会组织，是不同于公立高校的教育机构，存在多种不同的类型，在办学目的、办学质量、办学层次、办学形式、办学条件、管理体制等方面存在较为明显的差异，有着特定的政策需求。国家统一的管理标准与政策难以适应多元化的民办高校的发展，难以满足民办高校准确定位、形成特色、提高质量、模式创新的新要求。因此，必须探索多元化的民办高校分类管理新政策。

1.民办高校定位、特色与分类管理政策发展

分类管理既是一种管理方法，也是一种管理思想。作为一种管理方法，它是根据事物在技术或经济方面的主要特征进行分类排队，分清重点和一般，从而有区别地确定管理方式的一种分析方法；作为一种管理思想，它更多地使用在政策中，是根据组织的性质和功能确定有不同类别的、有针对性的、差异化的政策制度，通过各种政策工具促进组织的发展，实现政策管理的目标。对民办高校的科学分类是实施分类管理政策的前提，对不同类型的民办高校实施有差别的政策，既是民办高校适应多元化教育市场和社会发展的需要，也是引导民办高校准确定位、特色办学、提高管理政策效率的必由之路。

民办高校分类管理政策是一个复杂的理论问题，涉及：民办高校的分类体系，如分类的意义、标准、类型、功能等；不同类型民办高校的组织属性特征；民办高校分类管理政策含义和体系，如民办高校分类管理政策目标、政策工具、政策过程、管理机构、政府职责等；民办高校分类管理政策分类，如按教育层次、权力大小、政策内容等的分类；民办高校分类管理政策的功能、角色比较；不同类型民办高校的管理政策需求。在民主、科学的分类管理政策导向下，民办高校发展类型、办学目标与层次和组织结构等必然出现多元化的定位和办学特色。

我国民办高校管理政策是不断发展的，从《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《民办高等学校设置暂行规定》，到《社会力量办学条例》，再到《教育法》、《民办教育法》、《民办高等高校办学管理若干规定》等。在这个发展过程中，既有临时的用公立高校管理政策来管理民办高校（混合管理），也有用民办高校发展政策代替管理政策，还有受制于不同行政机关的（多头）分散管理，到后来才逐渐形成较为全面的民办高校统一管理政策；在管理政策理念上，实现了从“放羊式”的管理到功利式的管理，从行政管理到依法管理。这些政策的积极作用主要在于规范了民办高校的办学秩序，在一定程度上有利于促进民办高校办学质量的提高。但是，由于相关管理政策在政策标准上的“一刀切”，没有考虑到不同类型、不同地区民办高校的差异，加上有关政府部门在民办高校发展中的角色定位不准和职责不明、政策决策程序的不合理、政策内容的不完善等，使民办高校在发展过程中遭受了较多的管理政策羁绊，本来可以发展得更快、更好的民办高等教育因此遭遇了挫折并走了弯路。统一管理的民办高等教育政策，使得绝大多数民办高校的办学目标定位于培养人才，办学类型为教学型、应用型高等教育机构，经费来源于单一的学费收入，普遍走规模效益之路，办学特色单一、趋同。

2.民办高校分类管理政策的现实困境不利于民办高校明确定位和办学特色

关于对民办高校实施分类管理政策，目前无论在学术界还是在办学实践中都有一定争议，争论的焦点在于法律依据和理论依据不足，政策目标和实践存在差距，具体表现在《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》以及国务院颁布的实施条例都规定了民办高校的“非营利性质”，但同时在《民办教育促进法》中又明确提出“民办高校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。非营利性的法律规定和实际办学者的营利行为发生了矛盾，导致了监管规则上的混乱。⁽¹⁶⁾相关管理部门将民办高校定位为“民办非企业法人”，它既不是事业的，又不是企业的，这既加大了民办高校办学的难度，也衍生出很多问题，令众多民办高校投资办学者无所适从。

为此，产生了按出资性质将民办高校分为两大类进行管理的设想：非营利性民办高校的事业化管理、营利性民办高校的企业化管理。非营利性高校属于公益性质的教育机构（事业单位），应该通过法律来规定其公共事业的地位，并据此享受国家所提供的财政、税收等方面的优惠；对于营利性的民办高校，既然以企业法人的形式注册办学，就要按照企业规则进行监管，照常纳税，按公司法人来处理。⁽¹⁷⁾但是，在实践中，这种分类方法得不到广大民办高校投资办学者的支持，他们谁也不愿意打着以营利为办学目的的旗号在培养人才的过程中追逐办学利润，因为他们认为这样会丢掉市场。这种影响民办高校投资办学利益的现实代价使得民办高校二元分类管理的政策显得一厢情愿、不切实际。二分法的政策难以适应民办高校发展的现实和未来的政策需求，对民办高校进行二元分类也与多样化的民办高校发展模式相矛盾。极少数民办高校愿意以营利性高校身份办学，大部分民办高校是以混合性民办高校身份出现的，即有营利行为，在办学中存在培养人才和盈利的双重目的。对于这类办学的模糊地带的管理，有必要实施新的民办高校分类管理政策。

民办高校分类管理政策的目标在于通过一系列的民办高校管理政策工具和政策条款的实施，提高政策的针对性、合理性和有效性，促进民办高校的发展和办学质量的提高，实现高等教育的民间资源与公共资源的优化配置，形成民办高等教育和公办高等教育共同发展的格局。民办高校分类管理政策目标蕴藏着“公平、效率、正义、公益”等何为先的独特的政策理念，不同的民办高校分类管理政策理念影响民办高校分类管理政策正向和负向价值功能的发挥。由于我国民办高校分类管理政策受高等教育体制与民办高等教育利益集团的双重影响，来自民办高等教育系统内部的挑战可能使民办高校分类管理政策失去独立性，而出现某些不合理的政策偏好。

民办高校分类管理政策面临的现实困境加剧了民办高校明确发展定位的观望心理，并增强了跨属性的办学特色，民办高校依然在盈利性和非盈利性办学之间游离，在办学的理念与目标上崇尚公益、为民造福，在办学的行为上寻求回报，为己谋利。实际上，长期以来，我国民办高校发展过程中这种矛盾的定位和扭曲的办学特色所带来的后果也是非常严重的，即民办高校内部管理制度的混乱（控制成本与办学质量的充足性资源相冲突等）、办学资源的过度利用、办学质量的下降，以及片面的办学特色，在现实层面始终难以迈过公益办学、提升办学的品位这道坎。经过30余年发展历程的民办高校依旧表现平平，不出众、不出彩，难以像境外的私立大学那样快速崛起，引领当代高等教育发展的潮流。

【注释】

(1)中华人民共和国教育部.中国教育年鉴（1988）［M］.北京：人民教育出版社，1989：272.

(2)陈桂生.中国民办教育问题［M］.北京：教育科学出版社，2000.

(3)刘莉莉.中国民办高等教育发展的研究［M］.长春：吉林人民出版社，2002.

(4)萨缪尔森.经济学（第17版）［M］.北京：人民邮电出版社，2003.

(5)伯顿·克拉克.高等教育系统［M］.杭州：杭州大学出版社，1994.

(6)中国民办高等教育发展战略研究课题组.民办高等教育新发展中面临的问题［J］.浙江树人大学学报，2002（5）：36.

(7)张维迎.大学的逻辑［M］.北京：北京大学出版社，2005.

(8)李爱良.“高考移民”的利益博弈［J］.中国教育学刊，2006（4）：13.

(9)戴小霞等.高等教育市场化［M］.北京：北京大学出版社，2004：248.

(10)邓莉.教育立法：私立高等教育发展的外部保障［J］.江苏大学学报（高教研究版），2004（4）：33.

(11)陈远清.民办教育促进法实务全书［M］.长春：吉林摄影出版社，2003.

(12)菲利浦·库姆斯.世界教育危机［M］.北京：人民教育出版社，2001.

(13)阎凤桥.美国私立高等教育特征分析［J］.黄河科技大学学报，2003（3）.

(14)黄藤，阎光才.民办教育引论［M］.北京：中国社会科学出版社，2003.

(15)沈有禄，憔欣怡.民办高等教育在划分的高教市场中应大有作为［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2004（3）：83.

(16)钱亚平.民办学校的分类争议［J］.瞭望东方周刊，2010（10）：6－8.

(17)吴华.民办学校分类管理的困扰［N］.中国教师报，2011－2－13（4）.