地方政府与学校的关系

三、地方政府与学校的关系

根据《中华人民共和国教育法》的规定，我国的基础教育由地方人民政府管理。地方政府主要行使以下职权：确保教育经费投入并监督其使用去向，行使对学校的人事权和业务监督权。从法理上说，作为国家主权的行使者，政府可以对学校的业务活动进行监督和管理。但就公立学校而言，政府只有在履行了作为教育投资者的投资义务后，才能享有对于学校的经费监督权和人事权。^[23]但学校的良性运作需要拥有自主的人事权、经费权和内部事务处置权，因而学校自身权利与政府教育职权的关系处理是否得当，就既影响到学校自身的发展，也影响着教育政策民主化与科学化的进程。《中国教育改革和发展纲要》指出，“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”“各级各类职业技术学校都要主动适应当地建设和社会主义市场经济的需要。要在政府的指导下，提倡联合办学，走产教结合的路子，更多地利用贷款发展校办产业，增强学校自我发展的能力，逐步做到以厂（场）养校。”对于高等学校与政府的关系，纲要指出要“通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。

在教育经济学者们看来，处在社会主义市场经济的条件下，政府应该在教育资源的配置和利用中发挥宏观调控作用。教育服务属于准公共产品，理应由政府提供。也就是说，在义务教育阶段，政府应该依法承担义务教育的责任，提供义务教育的经费，保障全体公民行使受教育的基本权利；而在非义务教育阶段，政府除承担一部分经费以外，还应建立助学机制，使得有才华而又有受教育意愿的贫困阶层子女不致因为学费的无法筹措而失学。^[24]但事实上，我国政府在行使教育职能时还是存在着“社会管理者职能错位、资金供应者职能不到位、教育生产者职能越位、各级政府职能划分没有很好定位”的问题。^[25]而造成这些问题的根源又可归结为：（1）没有形成政府与学校以及学校内部的权利义务制衡机制；（2）政府、校长、教师与学生之间的关系还没有完全理顺。^[26]由于政府在与学校的关系中处于优势地位，其角色定位常使其管理的意识大于服务的意识。因此，有学者认为，转变政府的教育行政职能，并赋予学校更多的自主权，是改善政校关系的关键。^[27]同时，还需要关注家长对教育拥有的选择权，并引进市场机制，^[28]促进教育竞争和教育多样化发展，并以此提高教育的质量和效率。还有一种观点认为，改革的重点应是建立一种以“学校自主权和家长、学生的选择权为主的”，而不是以直接的行政管理为中心的公共教育体系。^[29]对此，笔者以为，在教育中引入市场机制，首先必须满足社会成员对教育的多元化需求，并优先考虑社会公众利益。这样，如何实现市场力量、行政力量（站在保护公众利益的立场）与学校自主权三者之间的协调与平衡也就成了制定教育政策时必须考虑的重要因素。

我国政府在强调政府承担教育主要办学责任的同时，还鼓励社会办学，“鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学”。这样，在制定教育政策时还必须综合考虑学校、政府和社会力量（教育投资者）三者之间的利益，最终形成在政府宏观调控下的学校自主运行、社会积极参与和市场有效准入的现代教育管理模式。

总之，正确处理党与政府、中央与地方、政府与学校之间的关系就构成了我国教育政策制定的行政基础，在制定教育政策时，必须将其视为重要的影响因素并加以考虑。除此之外，教育政策制定的全部过程还需要考虑其他一些因素。