区域合作与联动策略

第四节　政府参与、区域合作与联动策略

借鉴国外休闲产业发展的经验，我国休闲产业的发展必须走市场化道路，同时，加强各级和各地区政府与企业的合作是产业生存与发展的必由之路。首先，我们探讨政府介入休闲产业的必要性。

政府介入休闲产业是由产业自身特性所决定的。首先，旅游休闲产业本身就是展示地区窗口，也是沟通、联结休闲消费者的信息平台，它所提供的信息是地区形象的展现，必须全面、客观、公正，具有权威性，而政府的权威性是公认的。其次，休闲产业是一个中观层面上的行业性系统工程，它涉及产业内和产业外的许多方面，这就需要政府发挥协调作用。最后，休闲产业提供的信息具有“公共物品”的属性，它的建设可以有效地带动整个目的地经济的发展，这也要求政府在其中发挥作用。由此可见，政府介入休闲产业是必然的，而且在系统建设初期，往往是政府起主导作用，统筹负责。

其次，我们探讨休闲产业市场、政府和企业合作的必然性。市场、政府与企业合作是现实使然，政府介入休闲产业是市场经济体制下政府发挥监督、协调、服务职能的重要体现，并不等同于政府将产业系统纳入自己的运行体制，对产业系统完全包办。相反，休闲产业必须走市场化道路，由政府与企业合作经营，这是现实的必然要求。一方面，传统经济体制下的政府包办模式具有许多弊端，这已为我国经济体制改革的实践所证明；另一方面，就休闲产业本身来说，其建设与运营需要大量的人、财、物投入，仅仅依靠政府投资是不够的，而且大多数休闲产业，如旅游业兼有电子商务的功能，提供在线预订服务，这必然与已有的系统，如CRS、GDS等形成竞争。因此，将休闲产业推向市场参与竞争，引入政府以外的投资，由企业与政府联合经营更加符合经济运行规律，也更加符合我国的国情。经济体制改革尤其是国企改革的实践证明，市场经济体制具有计划经济体制无可比拟的优越性，将企业推向市场，积极引入竞争会给企业带来更多的机遇，增强企业的生存能力。在休闲产业的运营中引入现代企业制度，进行企业式经营，将是系统未来的一个发展方向，政府与企业合作经营必将成为旅游休闲产业生存与发展的必由之路。

一、整合区域休闲消费资源，实现一体化发展——以旅游业为例

竞争与合作是现代经济社会中不同行为主体之间的两种基本行为模式。在市场经济条件下，竞争是促进社会经济发展的不可或缺的因素，竞争促使优胜劣汰，使优胜的企业发展更快，使优胜的产品占领更大的市场空间，使优胜的个人得到社会更多的承认。竞争使得整个社会资源得到更为充分的优化配置。我国自改革开放以来社会经济取得长足的发展，其中最为重要的原因就在于制度变革过程中竞争机制在资源优化配置中发挥了主导作用。合作是市场经济条件下和竞争并存的推动社会经济发展的另一种动力机制，在市场经济发展越成熟和市场竞争越充分的条件下，合作所能发挥的动力机制作用就越突出。在成熟的市场环境中，不同行为主体之间占主导的不再是你死我活的竞争关系，而是在社会和谐发展的前提下的一种合作与竞争并存的发展关系，我国休闲消费的主导产业——旅游业是当前最体现这种和谐发展的关系产业。因此，我们将旅游业作为一个实例，探讨整合休闲区域消费资源，实现一体化发展的理论基础、可能性和趋势。

在市场经济条件下，旅游合作可以看作是一种经济理性人在利益驱动心理支配下的经济行为，是不同行为主体在区域利益纵横交错的条件下对可能实现的利益空间的一种共同追求。替代产生竞争，互补产生合作，互补关系是产生合作行为的动力源泉。在同一个经济体系中，两个不同的经济主体之间必然同时存在着利益的替代关系与互补关系，行为主体双方产生合作的意愿不仅是因为互补性可能超过替代性，同时也因为通过对互补性产生的潜在利益的追求，双方都可能通过合作行为而将潜在利益转化为现实利益，从而获得追加的利益补偿。

旅游合作主体之间存在着的利益互补关系是多方面的，可能存在着资源互补关系、产品互补关系、交通互补关系等，其中决定合作行为的最重要的互补关系是资源的互补性，区域旅游合作的实质表现为区域旅游资源优化区间的一种扩展。从经济发展实践来看，资源配置的区域范围越大，其实现最优配置的可能性就越强，进行区域旅游合作就是扩大旅游资源配置的区域空间和增强资源配置的优化选择的可能性。合作已成为当今世界经济发展的潮流与趋势，在全球经济一体化发展态势下，在世界范围内各种形式的区域经济合作体不断涌现，而区域旅游合作也呈现迅猛发展的态势，标志着中国旅游业从景点竞争、线路竞争、城市竞争进入区域竞争阶段。

2003年7月在杭州举行的旅游高峰论坛上，上海、南京、杭州等16个城市签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》，决定把长江三角洲地区建成中国首个跨省区无障碍旅游区，由此翻开了中国区域旅游合作发展新的一页。中国区域旅游合作发展目前呈现明显的区域差异，西部地区旅游合作发展水平明显落后于东部。西部地区区域内旅游资源禀赋的高度互补性决定了西部地区旅游合作具有长足的发展潜力和巨大的成长空间，通过加强区域旅游合作来协调和统筹区域旅游发展，是西部地区构建旅游特色产业经济的重要途径。

区域旅游合作要靠对区域线性分布的旅游精品项目的共建与打造来推动，使旅游精品项目成为整合区域旅游资源的有效载体和最佳平台。通过资源共享与品牌共建可以将资源优势互补关系转化为产品优势与产业优势。东部地区的杭州、黄山和千岛湖利用各自的资源优势，打造了“名山、名水、名城”旅游精品项目，成为通过区域旅游合作整合旅游资源优势的一个成功例证。西部地区也存在着不少整合优势旅游资源的发展契机，例如享誉世界的丝绸之路旅游就呈现出明显的资源线性分布特征，但目前丝绸之路旅游对西部区域旅游业发展的纽带作用远未发挥。在丝路沿线省区，真正最后完成整体丝路旅游产品的丝路旅游购买者尚不足总数的20%，其中一个重要的原因就在于未能围绕丝路旅游产品建立起有效的合作机制，缺少对产品整体规划与开发的行为主体。据此，可以认为，加强区域旅游合作是未来中国旅游业发展的必然趋势，我们应通过研究，从理论上明确旅游合作的基础与机制，明确旅游合作的主体和实现的途径，为中国旅游实践的发展提供理论依据和前瞻性的观点。

二、建立区域政府之间的联动合作机制

在我国，由于地方各级人民政府全面负责休闲产品的保护、利用、规划和建设工作，而各类以营利为主要目的的企业是各类休闲产品和服务的主要提供者。因此，区域旅游合作，实际上是一个包含政府合作和企业合作的多层次合作体系。在区域休闲产业合作背景下实现地方政府间的合作，就是整合地方政府组织管理和制度优势，以推动区域休闲产业可持续发展的经济管理活动过程。在我国现行政治体制下，实现区域内外地方政府间合作既具有可能性，也具有现实性，其合作思路主要体现在制度环境、合作规则、合作协调机制的建立等方面。

地方政府间合作是区域休闲产业合作发展的必然产物。由于实现区域休闲产业一体化的主要障碍，即地方保护主义的根源在于现行的体制和结构，因此，在区域可持续协调发展理念下，各地区是可以通过突破个别和局部利益而得以实现的。通过构建地方政府间合作机制，依靠政府间的双边和多边合作，积极进行组织管理和制度创新，这是在我国现行体制下推进区域休闲产业合作和实现区域休闲产业健康、持续发展的理性选择。

在一定地域范围内，不同地区的休闲经济主体可通过冲破条块分割和地区封锁，遵循“自愿互利、协同发展”的一般原则，依据区域休闲产业发展规划，在优势资源开发、基础设施共建、市场构建和品牌形象树立等方面进行合作，以提升区域休闲产业的竞争力，实现经济效益、社会效益和生态效益相结合的整体效益最优化，同时兼顾各地区本位利益。区域休闲产业合作背景下的地方政府间合作，是在各级政府的政策引导下，依靠区域内各地方政府对区域休闲产业发展总体目标和共同利益所达成的共识，整合政府组织管理和制度优势，以推动区域休闲产业可持续发展的。这种合作不是政府职能部门仅对某项休闲经济活动进行策划和具体管理，而是从区域经济社会可持续发展的角度进行的管理职能创新活动；这种合作也不是单指政府间联合开发休闲产业项目、营造市场氛围以及建设基础设施，而是基于区域发展战略、经济结构和产业布局，以及休闲消费主客体行为而进行的综合管理活动，因此，区域内外以及区域内政府间的合作是整体化的协同过程。

在区域休闲产业合作发展背景下实现地方政府间合作，目的是进一步完善区域休闲产业合作机制，促使区域休闲产业发展规划得以有效落实，政府管理手段更为积极，在加大区域层面宏观调控的基础上，增强区域休闲产业发展的整体实力，从而实现区域发展的总体目标。地方政府间合作得以实现的关键点是各级地方政府对休闲产业合作的充分重视和行动上的积极配合。其职能要点是：通过政府间合作，统一管理专门的区域休闲产业发展基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的开发方向；具体负责产业内各功能区划分，组织实施区域性、跨行政区的重大休闲产业发展项目，组织研究区域休闲产业发展战略问题；制定统一的休闲市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助各市县制定地方休闲产业发展战略和规划，促使地方性规划与区域整体发展规划有机衔接；同时，基于区域宏观经济发展战略，对区域休闲经济主体的行为进行综合化管理。目前，许多地方政府间的休闲产业合作共识正在加强，地区内各种形式的政府间合作初见端倪。但是，这些合作的形式和内容还处于低层次发展阶段，其制度层面的整合还需要一个过程。实现地方政府间合作，应充分强调和体现“自愿互利，整体协同”的一般原则，这是实现地方政府休闲产业管理目标，促进区域休闲产业长远发展的前提。建立区域政府间联动机制，应遵循如下一些基本原则。

其一，管理机制的创新原则。地方政府间合作的出发点是充分发挥管理手段在休闲产业合作中的重要作用，促进管理水平和效率的提高。因此，从加强职能部门的管理职能入手，依靠服务创新增强休闲产业合作管理的弹性和活力，做到管理体现服务，服务寓于管理。其二，政府间求同存异的原则。各级政府对合作契机的把握体现了政府在产业促进、规划上的能力。在区域休闲产业管理活动中能否取长补短，节约管理成本，避免“各自为政”的分散管理局面，做到统一行动和步调协调是政府创新求同存异、和谐共进的关键内容，也是衡量政府间、政府与企业合作效果的重要指标。其三，力求以人为本的原则。各级政府在强调“以人为本”、人与自然和谐发展的科学发展观的同时，应把“本”落实到工作中，而这项工作是艰巨的，在短期也不一定能见到成效。但是，作为政府在动员社会多方力量，推动区域休闲产业合作主体多元化布局的工作中，理应把“本”作为一种长期信仰，研究，落实。其四，和谐与整体化发展原则。区域内地方政府合作及区域内外政府间合作必须立足区情，充分考虑自然与人文地域分异规律，发挥本地区比较优势，做到特色互补，资源共享，在宏观层面上进行统一部署和综合决策，并在此基础上实现各地区的协同发展。

实现地方政府间合作联动机制是改善地区休闲产业面貌，实现地区产业升级，增强地区经济竞争力，促进社会发展的一项长期策略。我们从理论和实践的双重视角，为构建这样的策略提供一些可借鉴的成果。

第一，提供良好的制度环境。建立和完善地方政府间合作机制需要各方的共同努力，为了确保这一机制的有效运转，制度环境具有基础保障作用。各级政府在科学发展观的指导下，积极进行制度创新，为地方政府间合作机制的建立和完善提供良好的制度环境。具体包括：其一，进一步完善区域休闲产业发展的政策法规体系，积极推进与社会主义市场经济体制相适应的区域休闲产业统一市场的孕育和发展；其二，制定区域旅游发展规划以引导和规范区域旅游合作，保证区域旅游投资与旅游开发建设的正确方向；其三，建立科学的地方政府官员绩效评价体系；其四，促进各类旅游中介机构的发展与规范运行；其五，重建地方政府竞合秩序，促进政府职能转变，强化服务性职能，提高职能部门的服务理念，改进服务方式，加大服务力度。

第二，制定比较完善的合作规则。地方政府间的合作必须有制度性的合作规则作为保证条件。这种合作规则应达到两个基本要求：其一，能对遵守合作规则方进行激励；其二，能对违反规则方予以惩罚或制裁，以规范和约束政府间的合作行为。因此，有必要制定一个各地方政府普遍遵守的区域合作规则，其具体内容可包括：促进区域休闲产业发展的总体目标以及进行区域休闲产业合作的基本原则和行为准则，相互开放市场、合理开发利用资源，以及在市场准入、公路收费、人才交流、整治和保护环境等方面加强行政协调和管理力度的相关制度和实施细则，以此协调各地方政府的合作行为，营造适于区域休闲产业发展的政策环境。

第三，建立区域旅游合作协调机构。发挥政府合作的协同作用，地方政府间合作机制的建立有赖于一个高效的、有一定权威性的区域休闲产业合作协调机构。同时，协调机构下设各种专业或综合职能管理办公室，通过制定有关合作制度和章程，明确需要共同遵守的合作要求和规则，为解决不同地方政府间资源互补和平衡发展问题，以及消除地区间的政策差异提供条件，这不仅有利于保证多层级的区域性资源开发与规划合作、区域性客源地与目的地合作联席会议、政策法规体系、质监合作等多种制度和协议的制定与落实，而且有利于积极推进区域休闲产业统一市场的形成，促进区域内资源的整合和优化组合。同时，通过建立区域多元化协调机构，对解决区域合作中战略资源开发、区域旅游整体形象塑造，以及休闲产业发展与生态环境保护和建设间关系等问题进行组织协调和宏观调控，从而保证生产和经营活动的高效运行和规模经济效益，达到多方“共赢”的目的。区域协调机构（委员会）应与各地相关政府管理部门配合，同时应与其他地区相关部门广泛交流，采取定期协商、会晤、共同决策的方式进行运作。

第四，构建旅游合作信息网络。地方政府间的合作应以各地休闲产业政务信息网络平台为基础。政府牵头建立旅游合作信息网络平台，完善信息交换与管理网络系统，做到信息的顺畅和共享，从而为区域内外地方政府间的合作奠定基础。借助这一网络平台，一方面有助于为区域休闲产业合作方建立起长期互动的合作关系，充分争取各地区社会团体和组织的支持，逐步形成政府宏观管理与社会自发组织相结合的互补型区域休闲产业合作模式，促进区域旅游合作步入全社会、全方位联动的良性发展阶段；另一方面有助于各级政府依托网络平台优势推行政务公开化、信息化，增强政府职能部门的管理透明度和可预见性。同时，通过网络沟通，有利于政府积极推行休闲产业合作新模式，组织建立各类休闲产业企业协会、学会，通过区域间信息沟通、经验交流、人力资源培训、专家咨询等活动，促使地区休闲产业信息充分、自由地流动，从而有利于各方寻求新的合作领域和合作契机，推进高层次区域休闲产业合作的契机，并将合作转变为一种长期的自觉行为。