文献综述及概念界定

近年来，在国家一系列的法律和政策鼓励下，土地流转在全国普遍展开，引起学界的广泛关注。当前，理论界对农村土地经营权的流转的研究，主要表现在七方面。一是关于农村土地经营权流转的内涵；二是农村土地经营权流转客观必然性；三是农民流转土地经营权的意愿和行为；四是农村土地经营权流转的类型和方式；五是农村土地经营权流转存在的问题；六是农村土地经营权流转改革的对策；七是乡村旅游用地经营权流转。对前人研究成果进行认真地总结和分析有利于我们研究课题的深入和拓展。

一、研究文献综述

（一）国内研究文献综述

1.农村土地流转的内涵综述

目前对学术界关于土地流转内涵的研究有以下几种观点：

第一种观点认为，所谓土地流转即土地使用权在不同经济实体企业或农户之间的流动和转让，除特别说明外，“农村土地流转”是指农地使用权的流转，这是学术界比较流行的一种观点。

第二种观点认为，土地流转指土地所有权与使用权在不同经济实体（企业或农户）之间的流动和转让。土地所有权流转指集体经济组织依法向国家或其他经济组织有偿转让土地所有权。土地使用权流转指土地租赁^[7]。

第三种观点认为，所谓农村土地流转即土地产权在不同经济实体之间的流动和转让。

第四种观点从土地的概念、属性、特点等方面阐明了农村土地流转的内涵，认为从土地的概念、属性、特性看，所谓农村土地流转是指在一定的时间内，农地与不同业主的结合关系或结合的疏密程度变更以及社会管制广度和深度变化过程。

第五种观点指出，农村土地流转既包括国有土地产权和集体土地产权内部土地使用权的出让、转让，又包括集体土地向国有土地的转移。前者仅仅是使用权的让渡，而后者不仅包含产权的让渡，而且还有土地利用方式的转变。农地的流转已涵括以上二者的含义，主要指的是土地产权的更替和土地利用方式的转变^[8]。

直到目前，理论界还没有一个统一的观点，而且对土地流转的理解越来越宽泛，例如，2009年8月15日，在“中国农村土地流转问题研讨会”上，有专家提出，“广义的土地流转应泛指所有引起土地权属变更的现象，目前社会上所指的土地流转是狭义的，实际上土地流转包括征收、划拨、转让、出租等多种形式，而不论针对的是国有土地还是集体土地，建设用地还是承包地”^[9]。

2.农村土地流转的客观必然性综述

（1）农村土地流转的客观必然性。

农村土地流转具有客观必然性，这一点理论界已达成共识。学术界从不同的角度阐述了土地流转的必然性。例如，郑景骏（1994）、聂华林（2002）等人认为，农村土地使用权流转是农村市场经济发展的内在要求，有利于及时调整农地比例，促进耕地合理流动，实现土地资源优化配置；有利于解除农民对土地长期投资的思想顾虑，实现土地集约化经营，是提高土地经济效率的必要条件；对维护集体和农民利益、保护土地生产力意义重大；有利于农村剩余劳动力转移和农村二、三产业发展。冷崇总认为农用土地的流转是农村产业结构和就业结构变化的要求，是农户人口的变动和劳动力增减的要求，也是规模经营的要求^[10]。王利明则认为农用土地流转，特别是土地承包经营权的流转有利于实现土地的价值，有利于推动我国农村市场化的进程，有利于提高土地的效益和土地利用率^[11]。

（2）农村土地流转的动因。

学者从不同的角度，对土地流转的发展动因进行了分析和讨论。

①宏观经济政策的鼓励。

刘艳（2007）认为，在国家全面实行社会主义市场经济的大背景下，作为三大要素之一的土地要素市场的建立也是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求。

②各方主体参与土地流转的利益动机。

温铁军（2003）认为，一是农民为了追求收益最大化，只要从事非农产业的边际收益大于务农的边际收益就会转出土地。二是村组集体通过支持土地流转顺利实现其完成上级政府部门的各项任务和促进集体经济与基层政府发展的双重目标，也对土地流转起了一定的推动作用。三是政府促进土地流转的意愿比较强烈，因为土地流转有助于实现农业增产、农民增收和农村稳定，并增加税收和减少对农业的转移支付。四是工商业主投资农业生产往往选择效益较高的开发项目，也能够支付相对较高的租金，对农村土地流动产生一定的拉力。上述四个方面的主体利益共同促进农村土地流转^[12]。

③其他方面的原因。

祝志勇认为，土地流转来自于土地潜在的利益，包括规模效益、结构效应和正向外部经济效应等^[13]。牛先锋则认为，城市近郊的农村土地流转还与剩余资金的出现有关^[14]。部分研究者还利用经济学理论模型分析了乡村组织制度对土地流转的影响问题。

3.农村土地流转行为综述

刘红梅、王克强，通过构建土地承包和租赁的典型关系模型，研究农民土地流转过程中的利益分配方式。钱忠好分析了乡村干部行为对农地承包经营权市场流转的影响。研究表明，乡村干部在与农户打交道时往往处于强势地位，这使乡村干部的偏好和行为对农地承包经营权具有极大的影响。乡村干部偏好与经常性行政调整承包地的行为是追求自身利益的必然结果，它在一定程度上抑制了农村土地流转市场机制的发育。作为土地所有者处于垄断地位的农村集体经济组织与土地使用者农民在租金的选择将处于非平等地位，经济地租成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为。村集体在农村土地流转中扮演了“主角”，在土地流转的谈判、博弈过程中村集体经济组织处于强势地位，使农民的权益受损。

4.农村土地流转方式综述

目前，理论界和实际工作者提出的土地使用权流转的形式至少有转让、转包、入股、抵押、互换、出租、反租倒包、托管、退包、赠予、继承、联营、“四荒”土地使用权拍卖、竞价承包、出让、征用等，但对这些流转形式还缺乏系统的梳理和科学的分析。

丁关良认为^[15]，根据其法律特征把承包农村土地的流转形式划分为四类：一是物权性质的农村土地承包经营权流转（包括转让、抵押、互换、赠予、继承、遗赠）。二是债权性质的承包农村土地流转（包括租赁、托管）。三是股权性质的承包农村土地使用权流转（包括入股、联营）。四是其他性质的承包农村土地流转，如农村土地征用等。而且他把“四荒”土地使用权拍卖、竞价承包、出让等农用地流转形式从承包农村土地流转形式中农地使用权流转研究中剔除出去，认为这些属于农用土地使用权出让的范畴。

由于研究的需要，部分学者还从其他的角度对土地流转的形式进行了划分。譬如，易可君根据土地流转行为主体把各种土地流转划分为两种：一是分散土地流转，包括转包、出租、转让、抵押和拍卖等。二是集体土地流转，包括“两田制”、经营权股份合作制、反租倒包和“四荒”土地拍卖等。这些形式的土地流转主要依靠村集体组织来实现^[16]。

5.农村土地流转存在的问题综述

研究者普遍认为，目前农村土地流转中存在的主要问题有以下几个方面：

（1）“土地承包经营权流转”法律结构不科学问题。

崔建远认为，根据家庭承包的土地承包经营权流转法律规定分析，只有土地承包经营权互换这一流转形式符合家庭承包的特征，是集体经济组织内部农户之间流转，其他流转形式如转包、转让、出租等，流转结果都可能产生与家庭承包的特征部分不符或者完全不相符，受让方并不局限于本集体经济组织内部农户。显然，家庭承包土地承包经营权流转其性质明显区别于家庭承包期本身性质，家庭承包“土地承包经营权流转”规定在《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节中显然不科学，“家庭承包”无法统协“土地承包经营权流转”^[17]。

（2）行政干预过度，侵害农民利益。

一是有的地方不顾实际，盲目搞土地集中规模经营，引发了很多的后遗症。二是有的地方把土地流转作为增加乡、村集体经济收入和干部福利的手段，抑或作为地方政府的“形象工程”，损害了农民的利益^[18]。三是有的地方在推进土地流转时，只顾当前利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。四是有的地方在大多数基层政府成员不知情或不赞同的情况下，仅出于基层政府决策者的赞同和支持，随意改变土地承包经营关系，让工商企业和经营大户进入农业，以强制性手段和较长的租赁期限，承租大量耕地进行规模开发，忽视了农民的主体地位，使农民失去了生存和发展的保障前提。五是有的农户租出土地使用权后，失去了实际的经营权，有的地方在收回农户承包地后，甚至不给农户任何经济补偿^[19]。六是土地流转收益分配不合理，一些农村基层组织主导土地流转，农民的流转收益难以得到保障。此外，还有一部分土地反复流转，使农民的权益得受到严重损害。

（3）不规范流转普遍存在。

目前，农民进行土地流转大多数没有签订书面合同，只是口头协议，随意性较大。有的虽然签订了流转合同，但条款不齐全，也未进行鉴定和公证。法律虽未强调农用地流转必须订立书面协议，但针对同块土地的农用地流转必然引起一些新的法律关系。这些法律关系具有相互依赖和牵制作用，如果仅凭口头协议，难免在某个环节出现纠纷，引起整个法律关系的联动和混乱。这种纠纷的处理因没有可靠的书面证据而难以进行^[20]。

（4）土地流转市场的不健全。

一是土地流转不规范。无合同约定的土地流转面积占绝大部分，有合同的土地流转也不够完善，没有统一的合同格式，有的合同没有承包农户签字，有的合同与政策法规相违背等。二是土地流转服务工作跟不上，村集体组织的作用没有得到充分发挥，中介服务组织严重缺乏。三是在没有监管的情况下，流转的土地改变了用途^[21]。

6.农村土地流转的对策与措施综述

（1）促进土地流转的思路。

很多研究者提出了对下一步土地流转的基本思路。比较多的观点是，应以市场方式配置资源更为有效。土地资源市场化能够带来交易收益，促进土地流转最有效的办法是培育土地市场，发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，并据此提出了土地流转的原则：坚持目前的农村土地集体所有制和家庭承包制不变；自愿、依法、有偿原则；可持续性原则，保护和合理利用耕地资源；因地制宜原则；形式多样性原则；土地登记原则；坚持承包期限内流转的原则；一次流转原则，即接转方无权进行再次流转等^[22]。

（2）关于加快土地流转改革的思路。

研究者们提出加快土地流转的对策建议，大体上可以概括为七个方面：一是要进一步完善和落实党的农村土地政策，保障农民的土地权益。二是要进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权相统一的承包经营权，修订完善有关土地使用权流转的法律法规。三是农村土地流转应当主要在农户之间进行，不提倡工商企业长期地、大面积地租赁经营农户承包地。在农业剩余劳动力尚未大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现土地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位而沦为雇农的现象^[23]。四是建立完善的农村土地市场。五是有效发挥政府和村集体的职能。六是为土地流转创造良好的外部环境。七是加大农村金融对土地流转的支持。八是要实现平等待遇，保障对接^[24]。

7.乡村旅游土地流转相关问题

（1）乡村旅游开发与土地流转相互关系综述。

由于乡村旅游是近年来出现的新事物，对其开发中的土地流转的研究很少，通过网络搜寻大约有10篇论文涉及这一问题。杨振之（2006）提出在不改变现有农村土地集体所有制前提下，如何更好解决农村土地流转问题是目前乡村旅游规划中既难又亟待解决的问题^[25]。郭凌等人（2009）撰文指出：现行（农民）集体土地流转制度阻碍了乡村旅游的发展^[26]。梅燕（2009年）认为，土地流转新政策对乡村旅游发展带来的最大契机是乡村旅游的规模化和乡村旅游资源的资本化^[27]。黄华、王杜春（2009）在对国内乡村旅游开发中的土地流转典型模式进行研究的基础上，对黑龙江省乡村旅游开发中土地流转的现状及存在的问题进行了剖析^[28]。王德刚、田芸（2010）联系山东省的实际情况对乡村旅游发展过程中实践的三种土地流转模式进行理论探讨。李南洁、姜树辉（2011）提出“目前，乡村旅游用地获取途径主要是，征收和流转两种方式”^[29]。王云才指出：由于我国乡村土地分散，乡村旅游经营规模受土地资源制约，导致乡村旅游市场分散，规模狭小，对农村经济贡献小。主张以土地联合经营为核心，形成乡村旅游合作经营组织，综合利用乡村的景观资源和农业景观，推动乡村旅游的规模发展^[30]。黄继元等以昆明西山区乡村旅游开发为案例，分析了土地流转对乡村旅游发展的影响。指出“土地流转与乡村旅游发展是相互依赖、相互促进的关系，从乡村旅游开发中土地流转这一领域，可以扩展乡村旅游开发研究的领域和范围，把研究引入更加深入的层次”^[31]。可以看出，研究土地流转的很多专家一致认为，“土地流转可以较好地解决旅游用地及旅游业发展面临的资金瓶颈问题，还可以盘活农村劳动力市场，推动乡村旅游的健康发展”^[32]。

（2）乡村旅游土地流转内涵及特点的研究。

中国最早研究乡村旅游土地流转是杨振之，他从乡村旅游转型升级的角度提出了用土地流转解决乡村旅游商业用地的观点。他认为，乡村旅游土地流转是一种“整合土地资源，土地集约化”发展乡村旅游的新模式。随后，许多学者、专家都进行了深入系统的研究，黄葵经过对成都三圣乡的实地调研后提出，“乡村旅游土地流转是一种转让发展权开发乡村旅游的方式”。郭凌等从经济学分析的角度指出，乡村旅游建设用地的取得主要通过农村集体土地流转而实现。赵承华认为，乡村旅游土地流转是指“土地经营权”的流转，是一种促进乡村旅游土地开发资源合理流动，优化土地资源配置的土地利用模式。马少春、黄继元经过对云南200多个乡村旅游经营企业研究后提出了乡村旅游土地流转的定义，“乡村旅游土地流转是指，在农村集体土地上将具有旅游功能的土地划定的旅游用地，即能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地以租赁、转租、转让、互换、入股、征收等不同方式在不同主体间进行的土地流转”。并通过1 000份问卷统计得出结论，乡村旅游用地流转的特点，“一是土地利用具有综合性；二是乡村旅游土地流转一般数量多，规模大；三是乡村旅游经营需要较长时间才能取得好的经济效益，土地流转的时间较长”。黄华、王杜春在对国内乡村旅游开发中的土地流转典型模式进行研究的基础上，对黑龙江省乡村旅游开发中土地流转的现状及存在的问题进行了剖析。他们认为，土地流转合同不规范、政府不尊重农民意愿、流转费用低是黑龙江省乡村旅游土地流转的主要问题。

（3）乡村旅游土地流转功能的研究。

梅燕对中央关于土地流转的新政策进行研究认为，土地流转新政策对乡村旅游发展带来的最大契机是乡村旅游的规模化和乡村旅游资源的资本化^[33]。王德刚、田芸以山东省为例，分析了乡村旅游土地流转的各种作用后发现，乡村旅游土地流转最大的好处是“土地资源整合”^[34]。郭凌等调查了成都三圣乡红砂村乡村旅游开发的情况后，也认为土地流转使乡村旅游规模化发展，是实现农村土地资源合理利用的有效途径^[35]。张怡康就成都城乡统筹试验区实证研究中提出，土地流转有利于促进乡村旅游吸收更多剩余劳动力。陈斌以义乌乡村旅游为研究对象，采用实证研究方法研究了义乌的乡村旅游后得出结论，认为“乡村旅游要转型升级，土地流转是一条重要的途径”^[36]。

（4）乡村旅游土地流转的模式研究。

乡村旅游土地流转模式是指乡村旅游用地流转的方式。学者们对此也认真地进行了研究。目前，乡村旅游用地流转的方式主要有转租、转让、租赁、入股、互换等5种方式。王德刚等人对山东省的乡村旅游进行系统考察后，认为乡村旅游土地流转有“政府主导”“企业主导”“集体主导”和“农民自主”4种模式，每一种模式各有优缺点，应该根据具体情况灵活应用^[37]。土地流转是乡村旅游土地获取的途径之一，很多学者从保障农民权益的角度出发，提出“同地同权”是农村土地改革的趋势之一，建议乡村旅游土地流转实行集体土地招、拍、挂，类似于城市旅游业用地开发。在探讨乡村旅游转型升级的研究中采取政府支持、企业运作、农民总体、土地流转是近年来学者提出的乡村旅游土地流转新模式之一^[38]。

（5）乡村旅游土地流转改变土地用途的相关研究。

对乡村旅游开发中土地流转产生的负面因素进行研究，有助于乡村旅游的健康发展和土地流转风险的控制。胡晓琴采用经济学分析方法对乡村旅游开发中的土地违法进行研究后认为，目前法律法规对乡村旅游中的土地流转规定还不尽完善，存在一些违法违规用地现象^[39]。吴冠岑等对乡村旅游土地流转中的各种风险进行研究后指出，土地流转是乡村旅游开发中使用农村集体土地的一个有效途径，但乡村土地的旅游化流转也会对乡村土地生态系统的粮食安全、收益分配、土地利用结构、乡村生态和乡村特色产生一些威胁^[40]。孙源在对云南省一些企业通过土地流转开发乡村旅游调研后指出：一些开发商借用发展乡村旅游之名，利用经营乡村旅游用途的土地建别墅、开发房地产等现象，极大地影响了土地利用和乡村旅游的可持续发展^[41]。可见，乡村旅游开发中土地流转改变土地用途的情况并不少见，学者们已经给予了高度关注。

（二）国外研究文献综述

国外关于农村土地流转的研究与国内学术界相比较而言存在一些差别。国外学者们虽然也使用“土地流转”这一概念，但是一般是指“买卖、租赁、抵押”等土地交易行为。因此，国外的学者们对农村土地流转的研究也主要体现在土地交易之中，比如，地租理论、农地流转模型研究和有关农地流转市场化研究理论。

英国古典政治经济学的创始人配第最早提出地租理论，并且第一个提出级差地租的概念，但是他关于地租的阐述过于简单且不成体系。亚当·斯密最先系统地研究了地租，但其理论阐述也不够完整全面。英国的农场主兼农业经济学家安德森把一个国家的土地按肥力不同分为不同的等级，把地租看作是较好土地上超额利润的转化形式，成为真正的地租理论创始人。他还提出了土地收益递减的原理。大卫·李嘉图在斯密和安德森等前人的基础上建立了比较完备的地租理论。其突出贡献在于用劳动价值论的原理研究地租问题，地租理论的逐渐完善为农村土地的合理、有序流转奠定了理论基础。

农地流转制度是西方学者研究的一个重点。科斯从交易费用的角度对农地流转制度进行较早的研究。Aichian和Demsetz则从地权稳定性的角度展开研究，他们认为地权稳定性是土地所有者进行长期投资的关键因素。Feder和Feeny认为农地制度也是由正式制度、非正式制度构成。而所谓正式制度就是指法院系统、政策、合法的农地调查、登记和公告的代理机构，而非正式制度就是那些社会规范、信仰、习俗等^[42]。

在关于土地流转市场的讨论中，Xiao－yuan Dong认为，中国农村开放农地所有权买卖市场不大可能增进土地等要素的流动和提高分配效率，农地集体所有制不是问题的原因。他在研究中指出，交易成本抑制了中国农民流转农地的需求^[43]。Huang Xianjin等在对中国内地的农村土地市场进行研究时认为，经济发展水平不同的农户参与土地流转的意愿具有重要的作用^[44]。Douglac.Macmillan从经济学的角度展开分析，认为土地在公开市场进行自由交易的过程中会造成土地利用的动荡。

Exizabeth Brabec和Ehipsmith认为农村土地流转会造成农地利用方式的改变和农地规模的变化，最终导致农地生产结构的改变。农地的细碎分割是土地流转的最大障碍。

Matth，Gorto通过对Moldovaf地区现在小规模土地经营状况的分析，认为鼓励农业生产的联合经营会减少土地交易的障碍，但如果没有界定清楚的土所有关系和正式授权的土地证书，土地市场的功能仍然很微弱^[45]。

克劳斯·丹宁格认为，与买卖相比，租赁市场交易成本低，而且在租金按年支付的大多数情况下仅需要有限的初始资本投入，租赁是把土地从生产率较低的生产者向生产率较高的生产者流转的更灵活且更通用的方式^[46]。

Basu Arnabk（2002）通过研究指出，在土地资源配置过程中，土地利用开发的最普通方式是通过土地租赁市场合约形式。在不少发展中国家，由于农村金融和保险市场以及社会保障制度的缺失，农地买卖市场不但无法满足贫穷和无地的农户获得土地，反而可能使其失去土地，从而失去攀登社会阶梯的机会^[47]。

华彦玲等通过对日本、美国、英国、法国这4个发达国家和发展中国家印度的农村土地流转进行比较分析后认为，发展中国家的农地流转不如发达国家顺畅，这除了经济方面的原因之外，还有制度和政策等方面的原因。而世界各地农村土地流转的共同点在于：第一，农地流转的目的和结果都是扩大农地规模经营，而且这种扩大都是基于经济、社会发展的结果。第二，农村土地的合理地流动不能仅靠市场的力量，必须要有政府立法及其他措施干预为保障。

（三）简要评述

从上面几个方面的综述来看，研究我国农村土地流转的文献还是相当多的，这与近年来我国农村土地流转的实践是分不开的。改革开放以来，我国对农地使用权流转展开全面而深入的研究，其成就和贡献主要可以概括为以下几个方面：（1）明确了土地既是资源，又是资产的观念。（2）将产权从所有权中分离出来，明确所有权只是法律归属的符号，所有权不重要，重要的是谁拥有产权。（3）农地产权是由农地使用权、农地收益权和农地转让权构成的，各种权利可以进行分割和交易。（4）农地使用权流转有利于提高农地的配置效率。

现阶段学术界对我国农村土地流转的研究已取得了较为丰富的成果，但大多是从制度变迁的角度展开的，尽管在制度变迁研究中注意到了社会环境等非经济因素的作用，有独立性与前瞻性，但还是有一些不足和缺憾。第一，通过对国内外相关文献资料的整理，我们发现，就土地流转来讲，缺乏对中国农地流转制度分析的微观基础。农村土地流转出现问题最终要通过微观主体的行为表现出来，然而，现有的研究基本上忽视了对农村土地流转的微观主体行为的研究。第二，没有注意到中国农村发展情况的多样性、复杂性，云南民族地区与经济发达地区农村无论是在经济发达程度、技术水平还是文化传统上有很大差异，很多研究成果仅有局部适用性。第三，很少有学者注意作为农地主人的农民或农户对农地制度的态度与处置使用农地的行为，很多研究成果的观点不同，而且这些研究成果很多的是思辨式的研究，并且是针对一般地区的情况来进行研究，将理论分析与案例研究结合起来对我国云南民族地区的乡村旅游土地流转问题进行理论探讨的文献还不多。第四，直接研究农村土地流转与乡村旅游关系的成果很少，大部分学术成果是对二者分别进行论述。土地流转方面比较多的研究是城郊土地被征为城市建设用地和工业建设用地，尚未覆盖农村复杂多样的土地流转形式，例如，边远地区农村、特别是民族地区乡村旅游开发中土地流转问题。专门研究云南民族地区乡村旅游土地流转研究的成果更少。第五，目前的研究方法还主要是以描述性、访谈和逻辑推理为主，而采用数量统计经济学范式的研究较少。第六，很少有学者应用多学科的方法来研究民族地区乡村旅游开发与土地流转相互关系。

尽管如此，这些文献的研究内容、方法及结论对本书的研究工作还是有很大的启发，特别是将土地产权理论应用到乡村旅游土地流转问题的研究上，有些文献既有详细的调查分析，还有很好的理论研究。本书力争在多方面借鉴和吸收了这些成果的基础上，将经济学、社会学、民族学、人类学、管理学等结合起来，结合云南民族地区的具体情况以及土地基本制度框架来研究云南民族地区乡村旅游土地流转问题。

二、概念界定

鉴于学术界有关乡村旅游和土地流转及其相关概念太多、太泛，部分概念尚处于争议阶段，还没有得到学术界的一致认可，没有统一的定义和标准，同时，也为了行文上的方便及避免文字上的争议，本书对如下几个关键概念加以界定。

（一）土地制度

土地制度是土地关系的总称，主要指土地所有制、土地使用制及土地的国家管理制度，它反映了以土地为媒介而产生的生产关系，是反映人与人之间经济关系的重要制度之一。同时土地制度也是一种法权，它是土地经济关系在法律上的体现，是上层建筑的组成部分。土地所有制是生产资料所有制的组成部分，是整个土地制度的核心，是土地关系的基础。土地使用制是土地制度中仅次于土地所有制的重要组成部分，在每种土地所有制的条件下，都存在着相应的土地使用制度及具体的表现形式，土地所有制是通过土地使用制来实现的，恰当的土地使用制是土地所有制借以巩固和发展的重要途径。农村土地流转制度即为土地使用制的一种具体形式之一^[48]。

（二）农村土地

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国土地依据土地的使用权与使用权性质，被分为国有土地与（农民）集体所有土地。国有土地是指属于国家所有的土地，而集体土地则是指属于集体的土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，宅基地和自留地自留山属于农民集体所有。因此，本研究所指的（农民）集体土地就是在所有权属上属于农民集体的土地，包括农村和城市郊区的土地（由法律规定属于国家所有的土地除外）、宅基地和自留地自留山。

而根据2002年试行的《土地分类》，根据（农民）集体土地的用途，将（农民）集体土地分为两类：（1）农用地，即直接用于农业生产的土地，《土地分类》明确规定：“农用地指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。”（2）非农用地，指位于广大农村地区，属于农民集体所有的，以用于非农业目的的土地。主要包括：宅基地，即农民的住宅用地；乡镇村企业用地；乡镇村公共设施用地；乡镇村公益事业用地四类。根据1986年《土地管理法规》，我们在实践中习惯将非农用地称为“乡镇村建设用地”或“农村集体建设用地”。因此，本文中的（农民）集体土地流转的（农民）集体土地范围即被限定为用于农业生产的土地（耕、园、林、牧、草及其他农用）以及非农用地。

（三）农村土地流转

直到目前，理论界还没有一个统一的观点，而且对土地流转的理解越来越宽泛，鉴于乡村旅游开发与土地流转的多样性和复杂性，本研究课题的土地流转概念采用广义的土地流转概念：即凡涉及土地使用权属在不同主体（国家、集体、个人）之间的流动和转让。在家庭承包制的制度框架下，农地产权结构被分解为所有权、承包权、经营权（使用权）、收益权、处置权5种权利。根据对（农民）集体土地的分类结合上文对土地权利与土地功能的区分，我们将（农民）集体土地流转做如下分类：（1）农用地的流转，即农用地的土地承包经营权的流转。（2）农村集体建设用地（包括宅基地）的流转，即在农村集体内部不改变集体建设用地的功能与性质的前提下的流转。（3）（农民）集体土地（农用地＋集体建设用地）向国有土地流转，即通过土地征收改（农民）集体土地性质为国有土地，这一类型土地流转则涉及农村土地所有权关系的转变。其意义在于通过国家征地制度，实现农村建设用地由集体所有向国家所有转变，从而提高土地的利用价值。

（四）乡村旅游

欧盟和世界经济合作与发展组织1994年将乡村旅游定义为发生在乡村地区的旅游活动，但是由于世界各国对“乡村”概念的解释不同，目前对乡村旅游概念的界定尚未统一^[49]。我国台湾乡村旅游（台湾称休闲农业）发展较快，并具备了相当规模和发展潜力，台湾学者普遍认为，乡村旅游是指利用田园景观、自然生态和环境资源，结合农林牧渔生产、农业经营活动、农村文化及农家生活，提供民间休闲，增进对农业和农村体验的农业经营。

目前我国大陆学术界，许多专家、学者对乡村旅游及其多种称谓的概念做出过界定，对乡村旅游有多种称谓，据本书汇计，主要有“休闲农业”“观览农业”“观光农业”“风光农业”“农村旅游”“田园旅游”“旅游农业”“旅游生态农业”等十多种称谓。这些概念内容有细微差别，总的内涵基本上还是一致的，即凡是以包括农、林、牧、副、渔等广泛的农业资源在内的农业生产和农村为载体，为游客提供特色服务的观光、游览、休闲、度假、科普、考察等形式的旅游，都可以纳入乡村旅游的范畴。根据国内外学者对乡村旅游所下定义的内涵，本书把乡村旅游界定为以乡村地区的自然风光、田园景观、农业生产、民俗风情、农村文化、乡镇聚落、农家生活和农村环境为旅游吸引物，为人们提供观光、休闲、度假、娱乐、体验、健身的一种旅游活动。乡村旅游包括两大因素：一是旅游发生在乡村地区，二是以乡村性作为旅游吸引物，二者缺一不可。乡村旅游既是一种农业经营方式，又是一种旅游活动，是农村发展的一项新产业，它对调整和优化农村产业结构、提高农业效益、增加农民收入、扩展土地利用的广度和深度，实现农业向第二和第三产业的延伸，增加就业渠道，缓解农业剩余劳动力的就业压力，促进农村经济发展具有重要意义。

一些建设在农村中的私人会所、高尔夫球场、高档度假村和所谓的“农家乐别墅”等不能看作乡村旅游项目，因为它们没有与乡间农、林、牧、副、渔、手工业等各类生产活动、村野风光、村寨文化、地方民族、乡村习俗相联系，不具有乡村性。

（五）乡村旅游用地

乡村旅游用地是指农村用于乡村旅游开发的土地，也叫乡村旅游土地。乡村旅游业用地是一种新的土地利用方式，目前还没有统一的定义。在我国《城乡建设用地分类标准》中也没有对乡村旅游用地进行有效合理的界定。本书把它界定为，在农村集体土地上将具有旅游功能的土地划定的旅游用地，即能够为旅游者提供观光、娱乐、休闲、度假、疗养、科学考察等活动的农村土地。乡村旅游用地包括建设用地，乡村旅游生态用地。乡村旅游建设用地指为乡村旅游经营的基础设施用地、服务设施用地、加工用地和管理用地，对应到乡村旅游规划用地分类主要有建设用地中的水利交通用地、风景区用地和住宿建设用地等。旅游生态用地也称旅游非建设用地，包括自然景观用地和旅游种植、养殖用地，对应到乡村，利用规划分类包括农用地与未利用地。

乡村旅游建设用地是指乡村旅游用地中建造建筑物、构筑物的土地，包括旅游专项设施用地、旅游基础设施用地、旅游服务设施用地、旅游加工业用地和旅游管理用地。

乡村旅游活动涉及的土地资源包括了耕地、园地、林地、牧草地、水域，甚至未利用土地等土地利用类型，农民在农业生产活动中利用这些不同类型土地的功能，让它们发挥不同作用，生产不同的农产品。乡村旅游开发就是充分利用这些土地功能，把它们用作旅游资源加以开发，让其成为乡村旅游活动的载体，使它们既成为农业生产的对象，同时也成为旅游产品的核心构成要素。

（六）乡村旅游用地流转

目前还没有人提出过乡村旅游用地流转的概念、定义，但现在在中国农村已经出现了乡村旅游用地流转的实践，为了使研究有针对性和理论研究的规范性，本书把乡村旅游用地流转界定为，农村用于旅游开发的土地流转。即在农村集体土地上将具有旅游功能的土地划定的旅游用地，即能为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地以租赁、转租、转让、互换、入股、征收等不同方式在不同主体间进行的土地流转。乡村旅游用地流转的本质是掌握土地资源的农民及需要土地的经济组织为了提高土地利用效率的一种经济行为，这与其他农村土地流转在本质上并无区别。但有自身的特点，一是所流转的土地是用于乡村旅游开发，土地流转以数流入方为主导，流入方需要一定的经营规模，以旅游经济效益为目的，目标是实现利润最大化，有增加农业投资的内在激励。二是土地流转后土地利用具有综合性，即一些土地仍然作为农地使用，如种植生态蔬菜、高科技观赏性蔬菜等，而有一些土地作为建设用地，如建设餐厅、农家旅馆等；还有一部分是旅游生态用地。三是土地流转规模较大，乡村旅游的高级阶段往往向规模化、产业化发展，因此乡村旅游土地流转一般数量多、规模大。四是土地流转用地时间长，乡村旅游经营、投入通常难以在一年中收到效益，而需要更长时间来回收投资和取得较好的经济效益。所以，经营者在租赁土地上往往希望长时间流转土地。