法定存款准备金制度

第一节　法定存款准备金制度

法定存款准备金制度，起源于法定发行准备金制度。1908年（光绪三十四年）清政府颁布的《银行通行则例》，允许官商所设银钱行号发行通用银钱票，但对发行兑换准备未作任何规定，这是此后造成纸币滥发的一个重要原因。至宣统元年（1909年），由清政府颁布的《通用银钱票暂行章程》即明确，发行纸币必须有现金4／10作为准备，其余全数可以各种公债及确实可靠之股票债券作准备，另行存库立帐，不与寻常帐目相混^[2]。此后，历届政府都十分重视货币发行的准备金问题，直到1935年南京国民政府实行法币政策，货币发行相对集中后，该问题的重要性才有所减低。

继之而起的乃为法定存款准备金制度。而法定存款准备金，实际又有两个概念：一是储蓄存款准备金，二是普通存款准备金。对于储蓄存款准备金，实际上从晚清政府开始即给予了重视。1908年清政府颁布的《储蓄银行则例》首次规定，储蓄银行“应于每年结帐之时，核算存款总额四分之一，将现银或国债票、地方公债及确实可靠之各种公司股票，存于就近大清银行或其他殷实银行，以为付还储蓄存款之担保，并取具存据呈报度支部或该地方官核验”^[3]。这里已经有了储蓄存款准备金的概念，而且目的性非常明确，即作为“付还储蓄存款之担保”，但对其来源要求不高。1934年7月4日国民政府颁布施行的《储蓄银行法》第9条规定，储蓄银行至少应有储蓄存款总额1／4相当之政府公债及其他担保确实之资产，交存中央特设之保管库，为偿还储蓄存款之担保；前项规定之存款总额，以每半年末日之结存总额为准^[4]。1934年10月1日由行政院令准公布的《储蓄存款保证准备保管委员会章程》规定，储蓄银行交存债券或其他资产时，其种类、数目、价值须经该委员会审核通过方得交库，其调换时亦同；该委员会每届月终开库检查一次，遇有必要时得随时检查之。该委员会设委员7人，由财政部遴派1人，中央银行遴派2人，上海市银行业同业公会会员银行推举2人，会员银行以外各行及储蓄会由财政部指定2人，并由财政部于委员中指定1人为主席。该委员会对于储蓄存款保证准备之保管事项，得建议于财政部；每届月终应将该月份储蓄银行交存债券及其他资产之种类、数目、价值列表陈报财政部备案^[5]。

普通存款准备金制度是本节讨论的重点。建立普通存款准备金制度的目的，从监管的角度讲，主要是限制银行放款数量，减少银行创造信用之能力，以协助平抑物价等；从银行自身角度讲，建立存款准备金，又是银行抵御风险的重要储备和屏障。此外，法定存款准备金集中交由中央银行保管，又可大大增强中央银行的资力，以控制信用市场、主持清算制度，而这又是中央银行能够成为金融危机时期最后救济者的重要基础条件。

1931年国民政府公布的《银行法》，首次正式涉及了普通存款准备金的概念。该法第14条规定：无限责任组织的银行，应于其出资总额外，照实收资本缴纳20%现金为保证金，存储中央银行；该项保证金在实收资本总额超过50万元以上时，其超过之部分得按10%缴纳，以达到30万元为限；上述保证金非呈请财政部核准，不得提取。该法第15条进一步规定，前条保证金如财政部核准，得按市价扣足，用国家债券或财政部认可之债券抵充全部或一部；“保证金为维持该银行信用起见，得由财政部处分之”。此外，《银行法》第16条又规定，有限责任组织的银行，于每届分派盈余时，应先提出1／10为公积金；但公积金已达资本总额一倍者，不在此限^[6]。需要注意的是，此处的“保证金”或“公积金”的准备实际是为了弥补资本不足可能出现的流动性不足和支付困难，并非真正意义上的存款准备金。这说明当时立法者对存款准备金的确切涵义还认识不足。

此后，1935年5月公布施行的《中央银行法》第28条规定“收管各银行存款准备金”为中央银行业务之一^[7]。但此时实施条件尚不完全具备。1935年国民政府在推行法币政策的同时，曾有将中央银行改组为中央准备银行的设想，以集中各银行法定准备金，完成“银行之银行”之任务^[8]。然而，正当中央储备银行法草案完成立法程序之际，发生了卢沟桥事变，继之抗战全面爆发，关于中央储备银行的设想未能最终实现。

抗战爆发后，为了集中金融力量，以担负非常时期之任务，财政部于1937年8月函令中、中、交、农四行组织联合办事总处，以巩固中央金融枢纽，同时于各重要都市成立四行联合办事处分处，以统筹中央和地方的金融事务。由于当时各商业银行及省地方银行等力量尚未集中，为收缩信用、保障存户权益，并逐渐养成集中准备制度起见，国民政府于1940年8月7日公布了《非常时期管理银行暂行办法》，该办法第2条规定：“银行经收存款，除储蓄存款应照《储蓄银行法》办理外，应以所收存款总额百分之二十为准备金，转存当地中中交农四行任何一行，并由收存行给予适当存息。”^[9]

此后，财政部又相继颁布了一些具体办法，对存款准备金的收缴办法、收缴范围以及利率等作了进一步完善或明确。

第一，对于存款准备金收缴办法的完善。1941年3月，为推进节储起见，四联总处与财政部洽定，对于财政部原存款准备金必须以现金缴存的规定，准各行以甲种节约建国储蓄券抵缴；至缴存准备金之给息，如以现金缴存，一律按周息8厘计算^[10]。1941年4月，四联总处订定收缴存款准备金补充办法共7项，提经第72次理事会议通过，其主要内容为：（1）存款准备金之缴存，先就四行分支行处所在地举办。（2）凡设有中、中、交、农四行地方，以中央银行为负责承办行；无中央银行地方，以中国银行为负责承办行；无中国银行地方，以交通银行为负责承办行；其仅有四行中之一行者，即由该行负责承办。（3）负责承办行由财政部授予稽核各缴存准备金银行帐目之权。（4）省银行存款准备金，应缴存于该总行所在地之承办行；商业银行存款准备金，除就近缴存于该行所在地之承办行外，并得汇总缴存于指定地方之承办行。（5）四行所收存款准备金摊存之比例如下：四行全设地方，为35%、30%、20%、15%；三行地方，为40%、30%、30%；二行地方，为60%、40%；一行地方，为100%。（6）各缴存准备金银行应送报表，应一律送交负责承办行，由该行以一份送财部，一份留存备查。（7）存款准备金由负责承办行接洽办理，其余各行应协助办理。战区各地银行缴存准备金时，应由当地四联分支处先行陈报总处转商财政部核定办理^[11]。

第二，对于存款准备金收缴范围的进一步明确。关于各省地方银行所收之机关存款应否缴存准备金问题，广西省银行曾向财政部专门请示，1941年12月4日，四联总处秘书处转达了财政部的意见：“查各机关依照《公库法》交由银行代理之公款与普通存款不同，应准免缴准备金，此外一切存款，无论以个人或假用机关名义存入，均应照缴准备金，以符功令。”^[12]关于信托部存款是否缴纳存款准备金问题，1942年1月19日，四联总处重庆分处转达了四联总处转发的财政部渝钱银字第36390号函：“以各银钱行庄设有信托部者甚多，所有信托部存款，应列入普通存款之内，一律缴交存款准备金。”^[13]关于比期存款是否应缴纳存款准备金问题，1942年1月13日，四联总处重庆分处转达了财政部渝钱银字第36187号函。该函称：“略以比期存款，由同业间彼此拆借者固多，而由私人存入者亦复不少，自应分别办理。所有同业间彼此拆借者，仍准照案免缴存款准备金外，其个人存入之比期存款，与普通存款实无丝毫分别，应即自文到之日起照缴普通存款准备金，以示公允。仍于造送表报内，将同业往来及个人比存分别列表，以便查核。其有以个人比存擅改为同业往来或记入借入款项下，希图漏缴准备金者，一经本部检查员查明，或被人告发查明属实，即照《修正非常时期管理银行暂行办法》从严处罚。”^[14]

第三，对存款准备金利率比例作了相应的调整。1942年7月16日，财政部向各地银钱业同业公会发布渝钱稽字第30746号训令，称：“查银行缴存普通存款准备金之利率，一律按年息八厘计算，前经本部三十年六月一日渝银钱字第20638号通令遵照在案。兹因各行庄收入之存款利率高低不一，为特示体恤，便利缴存起见，除已函四联总处转行各地承办行，对于行庄缴纳或提回存款准备金，应采取最简捷方法办理，不得迟误，并应将所有存款准备金，改由中央银行集中收存。无中央银行地方，除由该行委托中、交、农三行之一行办理外，并经本部核定办法二项如下：（一）自本年六月二十一日起，各行庄以现金缴存存款准备金者，其利率一律提高为年息一分。（二）以往以甲种节约建国储券抵缴之准备金，应于本年六月底时一律以现金换撤。其以美金储券抵缴者，仍准照收，不另给息。”^[15]

截至1942年6月17日为止，根据中央银行各负责承办行所报统计，存款准备金收缴情况总体如下：（1）各地行庄遵缴存款准备金者，共375家，地区包括重庆、成都、昆明等57城市，存款总额为73　800余万元，实缴准备金总额为13　900余万元。（2）各地区中以重庆收缴数额为最巨，计8　100余万元（包括湖南省银行全部准备金1　900余万元），占全国各地收缴准备金总数57%；就省别而言，四川省共收缴9　600余万元，占总数68%，包括行庄250家，占行庄总数66%。（3）各行庄中，省银行部分以湖南省缴存数为最巨，计1　900余万元；商业银行以上海银行缴存数为最巨，计1　180余万元；钱庄以重庆永生钱庄缴存数为最巨，计159万元。（4）应缴与实缴数相差830余万元，系昆明各行少缴，计该处富滇新银行少缴约180万元，上海行少缴400余万元，金城行少缴160万，其他少缴60余万元^[16]。

平心而论，有一些银钱行庄逃缴存款准备金，与制度本身设计的缺陷有很大关系。对此，监管机关本身也认为，“我们先以法令来说，各行庄提缴中央银行之存准金，系按周息一分五厘计息，又规定存准金应缴百分之二十，一千万元须提缴贰百万元，可是各行庄因央行所给官息较低，不甚合算，以故总是想尽办法逃缴，或将调整期拖延”，此事欲求改进，“似须由央行将存准金给息标准斟酌提高，或将规定应缴数额之百分比减低，如能照以上所言，加以改订，则调整期限似亦可重行规定，将原规定之三、六、九、十二月调整期重订为每月调整一次，因各行过去均是利用三、六、九、十二月调整期设法逃缴或拖延，若改为每月调整一次，则逃缴之可能性或可减少”^[17]。

抗战胜利后，财政部对存款准备金问题继续给予了关注。1945年12月17日，财政部规定，各收复区内业经呈准复业或继续营业之各中外商业行庄及地方银行等，其应行缴纳之普通存款准备金数目，自1946年1月份起，依照财政部规定，按月依据行庄每月月底存款总额，根据比例核计缴交当地承办行承收^[18]。

对于财政部的相关规定，银行业对缴交比例、给息问题以及中央银行作用等表示不满。1946年3月，重庆市银行商业同业公会理事长吴晋航、常务理事范公榘，以及重庆市钱商业同业公会理事长蔡鹤年等，联名向财政部递交呈文提出，存款准备金“所定比率之高，远过于当今任何一国”，因此，“提缴准备之结果，不过限制行庄之活动能力，并使其坐受子金之亏累而已”；而且，“对于定存、活存未加区别”。呈文恳请将定存转缴比率减低为10%，活存转缴比率减低为5%。此外，对缴存准备金给息，照财政部渝钱银字第1867训令解释，“应照四行公布之贴放息为准”，但中央银行重贴现业务迄未开放，建议“今后可否改照公会所议同业日拆计算，以昭平允，而符合现情”。该呈文同时还建议，“中央银行如欲名符其实，应即密切注意市场动态，不分畛域，尽量开放转抵押、重贴现业务”^[19]。

此后，财政部对存款准备金缴交比例等作了调整。1946年财政部公布的《财政部管理银行办法》规定，银行经收普通存款，应按活期存款的10%至20%、定期存款的7%至15%，以现款缴存准备金于中央银行或其指定代理行。该项准备率，由中央银行就金融市场情形，商承财政部核定^[20]。根据中央银行商洽财政部的结果，自1946年6月起，各行庄普通存款准备金比率调整为：活期存款为20%，定期存款为15%^[21]。而上海因“行庄众多，游资亦多，情形与内地迥异”，该规定对上海一地暂不适用^[22]。此外，原先规定行庄存款减少1／5时，可以要求中央银行随时发还；现为“使行庄调度头寸更为灵活起见”，改为存款减少1／10，即可随时照比例发还存款准备金^[23]。

1947年《银行法》公布施行后，存款准备金制度有较大调整。新《银行法》将准备金区分为“付现准备金”和“保证准备金”两种。“付现准备金”，即“银行对于所收受之存款，提成储存现款于本行库内或活存当地国家银行及其他银行之准备金”；“保证准备金”，即“银行对于所收受之存款，提成储存于主管官署所指定之国家银行、非依存款之减少不得提用之准备金”。同时规定，中央主管官署对于各类银行应缴存的保证准备金比率，应当在本法所规定的各类银行最低及最高限度内，“按照当时当地金融市场情形，会同中央银行分别核定之”。具体规定有下列几个方面。第一，商业银行所收普通存款，应照下列比率缴存保证准备金于中央主管官署指定的银行：（1）活期存款为10%～15%；（2）定期存款为5%～10%。该项保证准备金经中央主管官署依据规定分区审核，得以公债、库券或国家银行认可的公司债抵充。商业银行所收普通存款应提存的付现准备金，其最低比率如下：（1）活期存款为15%；（2）定期存款为7%。第二，实业银行所收普通存款，应照下列比率缴存保证准备金于中央主管官署指定的银行：（1）活期存款为8%～12%；（2）定期存款为5%～8%。该项保证准备金经中央主管官署依据规定分区审核，得以公债、库券或国家银行认可之农工矿或其他生产、公用、交通事业之股票或公司债抵充。实业银行所收普通存款，应提存付现准备金，其最低比率如下：（1）活期存款为12%；（2）定期存款为6%。第三，储蓄银行所收储蓄及普通存款，应照下列比率缴存保证准备金于中央主管官署指定的银行：（1）活期存款为10%～15%；（2）定期存款为5%～10%。该项保证准备金得以公债、库券或国家银行认可之公司债抵充。储蓄银行所收储蓄及普通存款，应提存付现准备金，其最低比率如下：（1）活期存款为10%；（2）定期存款为5%。第四，信托公司及钱庄，参照商业银行相关规定办理；外国银行在华分行参照实业银行相关规定办理^[24]。

随后，财政部对行庄缴存存款准备金，规定了6项具体实施办法：（1）银钱行庄收受普通存款、储蓄存款应缴存之准备金，嗣后应依照《银行法》规定一律改称保证准备金；（2）各地商业银行、储蓄银行存款保证准备金比率，暂定活期存款为15%，定期存款为10%；（3）实业银行存款保证准备金之比率，应依法调整业务、确定性质后，再行核定，目前一律暂照上项商业银行标准缴存；（4）省、县、市银行缴存存款保证准备金之比率，暂照《银行法》内实业银行之规定办理，其缴存比率，并暂定为活期存款12%、定期存款8%；（5）银钱行庄缴存存款保证准备金，得依照《银行法》之规定，以公债库券抵充，惟此项抵充存款保证金之公债库券，不得超过应缴总额50%，至债券作价，国币债券应照票面7折计算，外币债券应照缴存或调整日公布外汇市价5折计算；（6）保证准备金之调整，仍照向例每月一次，以前储蓄存款之保证准备，系每3个月调整一次，应并改为每月一次。以上各项，均自1948年1月1日起实行^[25]。

新《银行法》颁布后，对存款保证金缴交过程中出现的其他一些问题，财政部也先后进一步明确。

1947年12月5日，财政部财钱庚已字第40769号代电，同意中央银行的意见，规定储蓄存款准备金按照以下原则缴交：（1）储蓄存款保证金，原则上应照存款收受行之总行或分行，各自径向当地或就近检查行或承办行缴交；（2）由总行汇缴者，应即迅予通知分行储蓄部，列帐请察核^[26]。

1947年12月27日，财政部发布财钱庚三字第20622号训令：“兹以现值加强管制金融紧缩信用之际”，关于银钱行庄缴存存款准备金实施办法六项中，库券抵充应缴总额50%，并经规定自1948年1月1日起实行一节，应暂缓实行；“关于银钱行庄应缴之存款保证准备金仍应悉数暂以现款缴存”^[27]。

1948年4月15日，财政部财钱庚三字第29700号指令称：“查通知存款原具有活定两种性质，暂行银行统一会计制度第二章第二十四条，系将活期存款、通知存款、定期存款分列为三种，惟《银行法》第四条既将通知存款包括于定期存款之内，应准将通知存款之保证准备金，按定期存款之比例缴存。”^[28]

1948年12月25日，财政部训令：为鼓励银行吸收存款并灵活运用起见，原定得以公债库券抵充应缴存款50%暨暂缓实行两节，应予废止；并许各地各种银行酌量以公债库券抵充缴存数额，不予限制，惟债券作价之标准仍依原第五项后段之规定办理^[29]。