新《企业财务通则》颁布并实施的必然性

第一节　新《企业财务通则》颁布并实施的必然性

《企业财务通则》是企业从事财务活动必须遵循的基本原则和规范，是对我国企业财务制度体系的基本规范。原《企业财务通则》^[1]曾在我国企业经济改革的进程中发挥过重要作用，并且已在我国形成以《企业财务通则》为统帅、分行业财务制度为主体、企业内部财务制度为补充的现行企业财务制度体系。但是，随着我国加入WTO和我国市场经济的快速推进，国家宏观经济体制和企业微观环境已发生了重大变化，企业会计制度、税收制度和国有资产管理体制已经进行了重大改革，原企业财务制度在执行中出现了诸多问题。因此，颁布并实施新的企业财务制度体系是客观实践的需要。

一、制定并实施新《企业财务通则》的背景

新《企业财务通则》的制定始于2002年，是从财政部门的社会管理者角度出发，立足于政府公共管理的目标，建立新型的企业财务管理制度体系来规范企业的财务行为和加强对全社会企业的财务管理。由于企业财务管理是企业管理的中心环节，企业财务管理制度应该适应企业财务活动的外部环境及企业内部机制变化的要求，促进企业内部管理制度的建立和完善。自1993年7月1日原《企业财务通则》实施以来，企业的外部环境和内部机制均发生了巨大的变革，特别是公共财政体制的建立，国有企业和国有资产管理体制改革的深化，对现行企业财务管理提出了新的要求，客观上需要制定并实施新的企业财务管理制度。

（一）社会管理职能同出资人管理职能相分离，企业出资人制度已基本建立

原企业财务制度是在“政资不分”的计划经济体制下形成的，既没有区分投资者财务与经营者财务不同的功能与责任，也没有区分政府作为国有资产出资人与社会管理者的不同财务管理职能。2003年，根据党的十六大精神，国务院颁发了《企业国有资产监督管理暂行条例》，并设立了管人、管事与管资产相结合的国有资产监督管理机构，新的国有资产管理体系已经基本形成。国家改革国有资产管理体制对企业财务制度提出了新的要求，原来由财政部统一行使的企业国有资产管理职能和企业财务管理职能，按照社会管理者职能和出资人职能相分离的原则进行了划分，各级国有资产管理部门代表国家对企业履行出资人管理职责，企业出资人制度的雏形已初现端倪。过去，财政兼有国有出资人财务职能而淡化出资人管理职能。如今，财政管理需要面向全社会的企业，不能仅限于国有企业，因而原企业财务制度已经不能发挥管理平台的作用了。各级财政部门作为社会管理者的职能职责已逐渐清晰。现行企业财务制度中规定由财政部门统一行使的资产管理职能必须相应调整，同时要进一步明确财政部门作为社会管理者的职能职责。

（二）公司制已成为我国现代企业制度的主要组织形式，新的企业治理结构已基本确立

现代企业制度是新企业设立的模式，也是老企业改组改制的方向。建立现代企业制度，其关键在于明晰产权，以此为基础，建立和完善公司治理结构。经过20多年的改革开放，我国企业组织制度已发生重大变化。新设企业基本按照《公司法》的规定组建，原存续企业通过改组、分离、并购等多种方式逐步改建为公司制企业。公司制已经成为我国企业主要的组织形式，按照公司治理结构运作要求，严格划分了权力机构（股东会或者股东大会）、执行机构（董事会、经营者）、监督机构（监事会）的企业管理职责和权限，做到了管理有效，互相制衡。在现代产权理论下，企业财务管理不能否定企业的产权代理关系，必须对企业的投资者、经营者和政府的监管部门都有一个合理的职权与责任划分，而原有的企业财务管理制度主要是按照政府管理企业的体制设计的，不能满足建立现代企业制度的要求。因此，企业财务管理制度必须按照新的企业治理结构，从财务管理的主体、范围、方式、内容等方面作出相应调整。

（三）财政政策实施范围扩大，财政管理的企业类型复杂化

我国目前的经济形势与1992年、1993年相比变化巨大，当时是国有经济占主导地位。原《企业财务通则》制定时，正逢我国刚开始建立社会主义市场经济体制，因此，还带有一定程度的计划经济色彩。我国加入WTO至今，已经初步建立了社会主义市场经济体制，政府职能有了很大的转变，财政部作为企业财务的政府主管机关，实施财政政策将按照公开、公平、透明的原则进行，不再按照企业性质区别对待，非国有企业和国有企业、外资企业与内资企业将取得相同的财政待遇。这也是市场经济的基本要求。财政部门将由单纯管理国有企业逐步调整为管理全社会各类企业，企业财务管理制度也将不再按国有和非国有、内资与外资区分。企业财务管理是考核和评价财政政策实施效果的基础，健全的财务管理制度又是实施财政政策的前提条件。这就要求企业财务管理制度必须与入世后财政政策的调整变化相适应，并满足有效实施财政政策的要求。如果仍然依照原《企业财务通则》，显然不合时宜。

（四）企业国有资产、会计、税务职能日趋健全，政府对企业财务管理需要制度创新

原有企业财务制度十分落后。在计划经济时代，企业财务制度是决定企业和国家之间利润分配、利益调节的重要工具。财务制度根据财政制度制定后，企业就按照财务制度的规定缴纳税款、分配利润、进行会计核算，所以，它具有税收、会计的管理职能。

从财务的税收职能看，原《企业财务通则》，从1993年7月1日开始执行，而1994年国家实行税制改革，把企业所得税管理职能从企业财务制度中分离出来，规定财务和税收可以有两种标准，它们之间的差异通过纳税调整来处理。特别是2000年后，国家税务总局进一步完善了税收管理制度，专门下发了《企业所得税纳税扣除管理办法》，全面地将税收职能从企业财务制度中分离出去。

从财务的会计职能看，1993年同时实行原《企业财务通则》和原《企业会计准则》（以下简称原“两则”），其职能的分工是：财务规定会计要素的确认和计量；会计要素的核算和反映由会计来管理。原“两则”颁布后，财务制度体系因不具备开放性而一成不变，会计准则体系却不断通过制定具体会计准则而逐步完善。与此同时，会计准则体系在完善过程中不断吸收财务关于会计要素的确认和计量的内容。特别是2000年国务院颁发了《企业财务会计报告条例》，对资产的定义等重新做出规定，会计的改革很快就跟上了，但是财务制度仍然未变。由此导致财务制度的内容严重滞后，并呈现“空心化”。

总之，实行原“两则”、原“两制”以来，企业会计、税务职能从传统的财务职能中分离出来，使国家税收制度和企业会计制度不断得以完善，对企业财务制度产生了相应的影响。同时，《企业国有资产监督管理条例》的颁布，打破了企业资产与财务统一管理的格局。企业国有资产、会计、税务方面的制度变化，客观上要求企业财务管理必须以新的观念、新的方法、新的内容实现制度创新，制定新的企业财务管理制度，规范全社会各类型企业的财务行为。

二、制定并实施新《企业财务通则》的重要意义

企业财务管理是企业管理的中心环节，企业财务制度应该适应企业财务活动的外部环境及企业内部机制变化的要求，并促进企业内部管理制度的建立和完善。我国颁布并实施新《企业财务通则》，无论是从宏观经济主体角度还是从企业微观主体角度看都具有重要意义。

（一）制定并实施新《企业财务通则》的宏观意义

制定并实施新的《企业财务通则》的宏观意义主要表现在以下五个方面。

1.协调资本的逐利性与政府经济管理目标的多元性矛盾的需要

在市场经济条件下，追求利润最大化是各类资本的共同特征，也是资本运营的经济规律。但是，政府作为社会管理者则需要实现充分就业、消除贫困、促进科技进步及产业升级、确保区域经济协调发展等多元目标，采取各项宏观政策措施，对经济进行适当的调节。财政政策是重要的宏观调控手段之一，运用财政政策，实施企业财务管理，是协调资本逐利性和政府多重目标矛盾的重要途径。它要求传统的企业财务制度实现职能转换，内容更新。

2.建立有序竞争的市场环境、防范财政风险的政策需要

西方发达国家经历了上百年的市场发育，建立了比较完善的市场经济法律制度，但为了克服经济周期发展等问题，仍然对市场经济采用适度而强有力的政府干预。我国社会主义市场经济刚刚初步建立，许多经济法律尚不健全，企业财务行为很不规范，财务管理薄弱，导致企业生命周期短暂，人员包袱巨大，债务负担沉重，企业资产质量不高，使政府承担的社会责任、公共道义难以为继，潜伏着许多财政风险。为此，必须从加强企业的基础管理制度入手，着力加强企业财务管理，规范企业财务行为，从源头上整治市场秩序，化解财政风险。

3.完善财政体制，健全公共财政职能的需要

在公共财政框架下，国家财政具有提供社会公共产品、调节收入分配和促进经济稳定增长的职能。建立稳定、平衡、强大的财政，则取决于经济发展，而经济发展又体现在企业的发展上。公共财政不等于“吃饭财政”，而且社会公共需要也没有固定的模式。因此，在公共财政框架内，首先，应当确保建立稳定的收入增长机制，通过实施各项财政政策和资金投入，促进经济发展和提高企业效益，培植财源；其次，应当按照公共财政职能满足各种社会公共需要。我国由于历史原因，一些国有企业承担了大量的社会职能，解决这些问题事关整个经济社会的稳定和发展，政府理应给予财政扶持，并实施相关财政政策逐步加以解决。如果片面理解公共财政的内涵而取消对企业必要的资金投入，或者完全把企业往市场一推了之，财政不加以管理，将导致财政职能的“缺位”。因此，制定《企业财务通则》是健全财政职能的要求。

4.建立和完善与社会主义市场经济相适应的企业基本经济制度的要求

建立现代企业制度是包括国有企业在内的所有企业的发展方向。公司制是现代企业制度典型的组织形式，《公司法》要求公司按照国家财政部门的规定，建立公司财务、会计制度，这是企业基本经济制度的基本要求。但是，我国传统的企业财务制度的职能已经在相当大的程度上被税收职能、会计职能、出资人管理职能所取代，而企业财务的社会管理职能弱化，影响企业基本经济制度的建立和完善，加上企业实施发展战略，从单一经营走向多种经营，打破了传统的行业分类格局，以致一些企业财务行为无章可循，出现了许多扰乱经济秩序、损害社会公共利益和有关各方权益等问题。因此，制定《通则》不仅是企业加强自我约束，实行科学管理的需要，而且是治理经济秩序，健全市场经济法制的要求。

5.健全公共财政职能

在公共财政框架下，财政除了保障“吃饭”以外，还承担着经济调控职能和经济监督职能。企业是国民经济的细胞，也是财政政策实施的着力点之一。因此，各级财政部门需要依法、照章管理企业财务，并服务于企业的改革与发展。新《企业财务通则》将政府赋予财政部门的职责转化为行政规章，将财政政策、财政资金、财务监督纳入企业财务制度体系，且明确了企业与政府财政部门之间的财务关系，将有效地扭转企业财务管理无章可循、职责不清的局面，同时从源头上整治企业财务秩序，化解财政风险。

（二）制定并实施新《企业财务通则》的微观意义

新《企业财务通则》对市场经济的微观主体规范财务行为，正确处理财务关系，加强企业财务监管，提高财务管理水平，具有重要的现实意义。

1.为企业提供了财务行为规范

过去财务规范主要是针对国有企业，国有企业属于全国人民所有，理所当然应当规范财务行为，实现国有资本保值增值。对于非国有企业，调查研究发现，其发展到一定规模后，在市场经济条件下，为了协调经营者与投资者之间、不同投资者之间、企业与职工之间的财务关系，提高内部管理效率，或者为了开展市场竞争，或者为了创造良好的社会声誉，都需要规范有序的财务环境和共同遵循的“游戏规则”，这是由中国文化的积淀和企业财务管理公平、公正原则的要求决定的，很能体现中国特色。新《企业财务通则》对企业财务体制以及财务管理要素作出了全面规定，可以引导各类企业按照共同的准则和规范开展财务活动。

2.维护企业相关利益主体的合法权益

企业是市场竞争中最为活跃的主体，在其内部、外部都存在着多种利益诉求。无论是投资者与经营者，企业与职工，或者是企业与债权人、政府部门，财务管理倚重任何一方，都会导致利益失衡，引起矛盾，从而影响企业健康运行。从资本管理来讲，有些企业内部法人治理结构不够健全，“内部人控制”问题突出。由于内部人往往是经营者，他们严重侵犯了其他利益相关主体的权益。这一现象在国有企业中比较突出，使得国有资产流失严重。新《企业财务通则》对各方面的财务利益作出合理的安排，为维护企业相关利益主体的合法权益提供了制度保障。对于其他类型的企业，新《企业财务通则》强调企业的社会责任和财务诚信，并建立责任追究制度，从而起到维护职工权益和债权人权益的作用。

3.促进企业完善法人治理结构

新《企业财务通则》提出了企业内部财务体制的设置原则，对投资者财务、经营者财务的内容、管理职权及其财务责任进行了合理划分，并着力构建“激励规范、约束有效”的财务机制，体现了企业完善法人治理结构的需要，并为企业建立、健全内部财务控制制度提供了依据，有利于推进现代企业制度的建设。

三、新《企业财务通则》的适用范围

新《企业财务通则》第二条明确规定：“在中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业适用本通则。金融企业除外。其他企业参照执行。”其中，国有控股上市公司是指政府或国有企业（单位）拥有50％以上股本，以及持有股份的比例虽然不足50％，但拥有实际控制权或依其持有的股份已足以对股东大会的决议产生重大影响的上市公司。国有控股公司作为国有资产管理体系中间层的国有资产经营机构，是国资委的代表，以产权为纽带经营和管理所控股的国有企业。

新《企业财务通则》第七十七条明确规定：“实行企业化管理的事业单位比照适用本通则。”