乡镇财政不足

3.3.3　乡镇财政不足

我国乡镇的财政困难也是造成农业基础设施融资滞后的一个主要原因。从1983年在全国推行乡镇政府、建立乡镇财政以后，中央赋予乡镇财政“发展地方经济、提供公共服务和维护社会稳定”三大职能^[71]。为实现为农业生产提供基础设施的公共服务的目的，乡镇政府通过收取乡统筹、乡镇道路建设费、集资等各种方式筹集资金，以及利用义务工和劳动积累工方式进行农田水利基本建设、整修道路、购置生产性固定资产等农业基础设施建设。通过这种非财政筹资方式使农业生产条件有了一定程度的改善，农业生产能力有了提高，为农业生产发展、农民收入的提高奠定了基础。1994年开始建立的“分税制”财政管理体制改革导致乡镇政府的财权和事权的不统一，造成乡镇政府在农业基础设施供给能力上的欠缺。“分税制”改革的基本取向是财权逐步向上级政府集中，这种制度逻辑的现实反映是各省财权向中央集中，各市、县财权向省级集中，而市、县只能集中各乡镇的财权。然而事权划分却脱离于财权划分，基层政府承担了与其财权不对称的事权，财权划分模式和事权划分模式的不相称成为乡镇政府财政困难的体制性诱因，乡镇财政入不敷出的现象十分严重^[72]。在实行税费改革后，这一现象更为严重。税费改革取消了乡统筹等专门面向农民收取的行政事业性收费、政府性基金和集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工以及乡镇道路建设费，集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算；村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。改革了村提留征收办法，使乡镇财政出现了“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口和自筹资金缺口。另外，乡镇政府组织结构依旧维持计划经济体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设办公室，主要行使行政管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面强调上下对口，盲目增加人员，造成乡镇机构膨胀。在乡镇财政收入不断减少的情况下，“吃饭财政”现状不解决，势必导致乡镇政府“缺位”现象难以得到有效的抑制，农业基础设施的财政支出必然让位于吃饭财政，农业基础设施供给紧张的状况难以转变。一般来说，在没有更多的资金来源的情况下，政府要么减少对农业基础设施的投资，要么将投资责任转嫁给农民承担。农村税费改革堵住基层政府向农民增加负担的渠道，在别无办法的情况下，地方政府只有牺牲农民的利益，减少对农业基础设施的投资，从而造成投资的不足。