《年吸收存款机构法》即《高恩·圣杰曼法》

第四章　效率优先的放松金融管制时期(20世纪70～80年代末)

20世纪六七十年代，主要资本主义国家的经济发生了严重的“滞胀”危机，凯恩斯主义因对此束手无策而失去了主流经济学的宝座，新经济自由主义者们开始重新树立“看不见的手”的威信，以货币主义、供给学派、理性预期学派为代表的自由主义理论和思想开始兴起，并逐渐影响了世界各国的经济政策。新自由主义认为，自由市场和私人的主动精神可以比严厉但不灵活的政府法令的管制更好地应付环境的变化，因此，他们极力主张减少国家干预，实行自由主义的经济政策。例如，哈耶克在其1978年出版的《货币非国家化》一书中曾经说过:“经验已经证明，压制竞争通常引起的弊病，绝不能与竞争不完全可能带来的弊病同日而语，有竞争与没竞争之间的鸿沟要比完全竞争与不完全竞争之间的鸿沟大得多。”^[1]但是，与古典经济学不同的是，大多数新自由主义者并不否认政府干预对市场失灵的纠正作用，他们与凯恩斯主义者的分歧主要在于政府干预的范围、方式和有效性方面。正如弗里德曼(1982)所说的:这个世界永远不会尽善尽美，永远会有质量低劣的各种产品、庸医和诈骗能手。但总的看来，如果允许市场竞争起作用，那它同强加到市场头上的越来越多的政府机构相比，将能更好地保护消费者。

20世纪70年代开始的放松管制浪潮在金融领域的表现就是金融自由化。20世纪30～70年代日益广泛、深入的金融监管，特别是那些直接的价格性限制和对具体经营行为的行政性管制，束缚了金融机构经营和发展的手脚，而在存款保险制度充分发挥稳定作用、中央银行宏观调控较为得力的情况下，金融机构的效率、效益要求就凸显出来，并似乎超过了安全性目标的重要性。而且，金融监管作为政府行为，其作用也具有政府特有的缺陷。例如，政府政策往往受不同利益集团乃至政治斗争的影响(斯蒂格勒，1971;佩茨曼，1976;凯恩，1981、1983)。再如，政府金融监管也存在信息不完备和不对称问题，甚至更严重(Akerlof，1970、Stiglitz and Wiss，1981)。因此，从那时起，金融自由化就作为“不得不玩的一个游戏”(The Only Game In Town)风行全球。金融自由化实质是政府放开原有金融体制的各种限制，让市场机制发挥更好的作用。从国别上看，发展中国家的自由化就是以金融深化或金融发展为主要内容的金融体制改革(麦金农，1993);发达国家金融自由化就是陆续地放松种种金融管制(Gart，1994)。但是，金融自由化并不排斥金融监管，许多经济学家除了继续以市场的不完备性为出发点研究金融监管问题之外，越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。如明斯基(1982)的“金融体系脆弱论”、金德尔伯格“周期性金融危机论”、戴蒙德和戴维格(Diamond－Dybvig) (1983)的“银行挤提模型”等。这些理论的出现和发展推动了金融监管理论向管理金融活动和金融体系中的风险转变。因而，正如人们常说的那样:经济领域不可能有彻底的放任政策，从来只有相对的放松政策。但是，这一时期的金融监管相对于20世纪30年代来说，放松管制居主流。

第一节　美国放松金融管制的经济和社会背景

20世纪50～60年代是美国经济发展的黄金时期(见图4－1、图4－2)，1960年的生产总值比1929年增长了134%，年平均增长2.8%;人均实际可支配收入比1929年增长了44%，年平均增长1.2%。各个收入阶层间的收入差距以及农业与非农业经济间的差距正在缩小。^[2]经济的快速发展带来了人民生活水平的大幅度提高，掩盖了许多矛盾，这就是所谓的“蛋糕做大的效应”。^[3]一方面证明了国家干预的必要性;另一方面也掩盖了“政府失灵”的存在。

图4－1　1960～1993年美国实际国内生产总值(在周期中变化的百分比)

注:周期是11个季度
资料来源:赫伯特·斯坦:《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年，第381页。

图4－2　1960～1993年美国就业总量(在周期中变化的百分比)

注:周期是34个月。
资料来源:赫伯特·斯坦:《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年，第381页。

到了20世纪70年代后期，美国经济也陷入“滞胀”泥潭，“在两个地狱般最痛苦的领域——高失业率和高通货膨胀率中煎熬”(见图4－1、图4－2、图4－3)。国家全面干预的弊病暴露无遗，“政府失灵”成为新自由主义攻击的目标。1978年对经济学家的一次调查表明，47%的人认为取消国内州际商业委员会和民航局的管制权力会增加美国经济的效率; 31%的人有保留的同意; 22%的人不同意。毕竟市场的效率是每个经济学家首先学到的(赫伯特·斯坦，1997)。里根总统执政后，采用货币主义、供给学派的经济主张，进行了以放松管制为主的“保守主义革命”，使美国经济得以摆脱“滞胀”困境，实现了从1983～1990年的持续经济增长。据统计，里根政府的头两年半里，因取消各种规章制度带来的一次性成本节约就达150亿～170亿美元，而且还能因此节约130亿～140亿美元，省去政府文件工作3亿小时。由于政府对民用航空、铁路、公路运输、电信、有线电视、天然气等部门实行解除管制，每年增加的经济效益达360亿～460亿美元，约占国民生产总值的0.7%～0.9%。^[4]正像大萧条时期的政府管制并不仅限于金融领域一样，放松管制也涉及经济活动的方方面面，国家对财政、信贷、运输、通信等几乎所有领域的控制均受到削弱，但里根经济学对金融业解除管制的运动最为典型，被认为对活跃微观经济起到了重要作用。

图4－3　1929～1992年美国通货膨胀率(消费物价指数CPI的年增长率)

注:设1967年消费物价指数为零，由1959年回推至1929年。
资料来源:赫伯特·斯坦:《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年，第417页。

对美国金融业来说，20世纪七八十年代可谓是多事之秋，一方面，持续的高通货膨胀使市场利率上升，而银行受Q条例的限制无法提高利率，导致大量资金流向金融市场，甚至产生了“脱媒”现象，银行利润急剧下降;另一方面，布雷顿森林体系的解体给美国经济、金融带来了巨大的冲击，美国在国际金融领域的优势地位被打破，面临着银行业的国际化竞争。到80年代末，世界前10家大银行里没有美国的银行，前50家大银行里仅有2家美国的银行。^[5]外国银行自1978年以来开始大量购买美国国内主要的银行或其附属公司。例如，当时的日本已拥有美国加州10大银行中的3家，从1983～1984年，日本银行用10亿多美元收购了美国3家著名银行或其附属公司。在内忧外患的压力下，美国金融机构开始了声势浩大的金融创新运动，以规避传统的金融管制。大额可转让定期存单、可转让支付命令账户、自动转账服务以及多种衍生金融工具应运而生，司法机关事实上放纵了一系列的规避管制的金融创新活动，使政府传统的金融管制手段屡屡陷入被动，改革势在必行。因此，到20世纪80年代初期，美国一系列金融立法的基本立足点都在放松管制、清除银行业并购障碍、鼓励银行业进行有序的市场竞争。

一、动荡的经济与金融环境是改革的驱动器

20世纪50年代的经济扩张在随后的两个10年里放慢了速度，越战期间约翰逊政府“大炮加黄油”的哲学造成的财政赤字引发了通货膨胀率的持续上升(艾伦·加特，1999)。到20世纪70年代，高通货膨胀率和高市场利率并存。1979年，美国消费物价年上涨率为9.5%，而1950～1965年的平均水平不足2%，市场利率水平也相应提高，高利率及其变化无常增加了所有商业银行和金融公司的经营风险，储蓄机构更是步履维艰。^[6]大量存款被高利率的商业票据、国库券及其他有价证券挖走，出现了“金融脱媒”危机。《幸福》杂志1000强企业宁愿到商业票据市场而不是商业银行来筹集它们的资金，这一现象的结果就是，商业银行无可挽回地丧失了来自于最优质公司客户的大量业务，银行信用急剧收缩，面临亏损甚至倒闭威胁。许多大银行为了抵消这种转变的影响，纷纷开始提供质量略低一些的高风险贷款，这无疑增加了银行的经营风险。在70年代的许多年份，Q条例规定的利率上限大大低于短期低风险债券工具的市场利率水平，导致储蓄机构的存贷利率严重倒挂，倒闭事件频频发生(见表4－1)。再加上70年代的石油禁运和布雷顿森林体系崩溃带来的汇率波动，使通货膨胀恶化到了一种人们所未经历过的程度:年通货膨胀率达到了两位数，而短期利率超过了20%(艾伦·加特，1999)。这些现象使金融改革刻不容缓。

表4－1　美国历史上银行倒闭的家数(1921～1988)

续表

资料来源:转引自张荔:《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年，第189页。

二、大量金融创新工具的出现使部分管制措施失去效力

在20世纪70年代以后，广泛而直接的金融监管被认为是过度的和压制性的，损害了金融机构和金融体系的效率。金融机构为了规避管制，在激烈的市场竞争中吸引顾客，不断推出新的金融工具。另一方面，科学技术的进步降低了通信、信息处理和创新的成本，极大地增强了金融机构的创新能力，推动了金融创新的发展。此外，国际贸易和投资的迅速发展，客观上推动了各种掉期和期货、期权交易的发展，刺激了金融创新活动。在此过程中，一方面金融机构受到金融创新的利益驱动，另一方面也得到法院判例的默许。^[7]例如，1984年，为了控制银行控股公司通过设立“非银行的银行”，规避经营地域限制和分业经营制度，联储扩大了商业银行的定义，这种做法遭到各金融机构对联储的控诉，并迫使国会对放松管制这个问题进行更加广泛的讨论。1986年，最高法院裁决美联储改变商业银行定义的做法超过了它的法定权力，“非银行的银行”不受联邦管制，但允许获得FDIC的保险。这个判决使得美林、普天寿等银行控股公司可以自由地成立“非银行的银行”，并免受行业和地区的限制。在这种情况下，金融创新浪潮一浪高过一浪，1970年出现浮动利率票据、特别提款权以及联邦住宅抵押贷款; 1971年证券交易商自动报价系统诞生; 1972年出现了外汇期货、NOW账户、货币市场共同基金(MMD)和超级可转让支付命令账户(SNOW); 1973年出现了外汇远期交易; 1974年浮动利率债券产生; 1978年货币市场存款账户以及自动转账服务(ATS)诞生。金融创新的动态逃避和金融监管框架的突破，给相对静态的监管带来了新的挑战，改革迫在眉睫。

三、理论思潮与政策的变化使20世纪80年代金融改革的条件日益成熟

20世纪60年代以来，货币主义成为政坛上的座上宾，他们对大萧条原因的重新解释得到许多理论界人士的认可。人们认识到货币主义的监管理论更接近于经济运行的本质，他们分析了经济危机中货币供给急剧减少现象的制度成因，指出监管者的干预不应过分提高高能货币的供给，而是应保持供给的持续性和稳定性，将在短期内控制货币存量的目标放在影响公众的持币倾向上。监管当局对此做出明确反应，1979年美联储宣布将货币政策的重点由控制利率指标转向控制货币供应量指标，以货币政策作为遏制通货膨胀的主要手段。1980年，美联储修改了货币供应量定义，将金融创新工具纳入货币控制范围，以便更有效地监测货币供应量。

20世纪70年代，美国国会成立了两个研究机构——亨特委员会(由总统任命的研究金融结构和管制的委员会)以及金融机构和国民经济委员会(FINE委员会)。FINE委员会的研究强调应取消对活期存款支付利息的限制，防止对竞争和金融机构分支机构的限制，建议赋予储蓄机构更广泛的权力，对金融机构实行统一的准备金要求或相同的税收政策，取消存款利率限制等。亨特委员会建议实行完全的管制改革，让联储将更多的精力放在货币政策上，成立一个新的机构——联邦存款保证局，承担联邦存款保险公司、联邦储蓄和贷款保险公司、国家信贷公会保险基金存款保险的职能。国家银行管理局取代货币监理署的地位，负责所有联邦特许商业银行、储蓄银行和支票存款的监管工作。尽管FINE委员会和亨特委员会的建议没有形成立法，但是，这些建议为20世纪80年代金融机构的改革和放松金融管制提供了理论依据。

第二节　放松管制的主要立法措施

20世纪80年代美国金融改革的目标是:扩大存款机构的金融业务范围，建立高效的金融体制;实行利率市场化，以刺激储蓄，加速经济发展;阻止“金融脱媒”，稳定金融体系;加强联储的货币控制能力，保持物价稳定。这一时期的立法变化主要在于颁行新法，旧法的废止工作没有全面展开。相关立法措施包括:

一、《1978年充分就业和经济平衡增长法》^[8](汉弗莱—霍金斯法)

《1978年充分就业和经济平衡增长法》有时用该法案发起人的名字代称为《汉弗莱—霍金斯法》。该法对《联邦储备法》做了重要修正，使联邦储备在美国经济调节体系中的地位发生了重大变化。

(一)在立法上规定联储的货币政策是实现美国经济发展目标的重要手段

该法把美国经济发展目标改为:经济增长、充分就业、稳定货币、国际收支平衡，从而克服了以前经济发展目标一味刺激投资，不管物价稳定的倾向，形成了一个比较全面的经济发展目标体系。要实现这一系列新的经济目标，就必须运用中央银行及其货币政策，并赋予联邦储备委员会在制定、执行货币政策方面的权威。因此，在美国中央银行法的历史上，《1878年充分就业和经济平衡增长法》第一次把货币政策作为一个独立的条款来编写，明确规定货币政策是实现美国经济发展目标的重要手段。

(二)明确了联储在美国经济调节体系中的法律地位

《1878年充分就业和经济平衡增长法》明确规定，美国总统、联邦储备委员会以及其他联邦政府管理部门共同对美国经济负责，并单独就总统和联邦储备委员会向国会的报告制度作了详细的规定:总统每年必须向国会提交国情咨文;联储则必须每年向国会递交两次货币政策执行报告。该法将联储从众多联邦政府的经济管理部门中单独列出来，在法律上明确了在制定、执行经济政策过程中国会、总统、联邦储备委员会各自的权力范围，既规定它们之间的互相协作、互相配合;又确定了它们互相制约、权力均衡的关系。正是这种精巧的法律设计为联邦储备运用货币政策调节经济生活奠定了坚实的基础。

二、《1980年存款机构放松管制和货币控制法》(1980年银行法)

该法被认为是继20世纪30年代金融改革以来最重要的银行改革法令，是美国金融管理的一个重要的转折点，它标志着监管当局由严格管制向依赖市场调节的转化。其主要特点是在放松对金融业微观管制的同时，将对存款机构实施管理的许多权力从州政府一级转移到联邦政府，加强了联储对货币管理的宏观控制。主要内容有:

(一)放松对存款机构的某些管制

1.取消存款利率限制

该法宣布，从法令公布之日起至1986年3月31日止，分阶段取消《Q条例》对于一切存款机构的利率限制，但活期存款不得支付利息的限制继续有效。法令还规定由联邦保险的存款机构支付的存款利率，如州政府有限制的一律取消。同时，依法成立“取消管制存款机构委员会”(The Depository Institution Deregulations Committee)，监督执行有关分阶段取消《Q条例》以及其他取消管制的事宜。取消存款利率限制解决了存款机构吸收存款能力削弱的问题，并在一定程度上降低了储蓄与贷款协会由于“存短贷长”的业务特点所导致的许多市场风险。同时，也在一定程度上减缓了“金融脱媒”现象的蔓延。

2.取消或修改贷款利率限制

取消过去由州政府设置的对某些贷款利率的限制。包括:永久取消州政府对于居民住宅抵押贷款，包括流动住宅贷款的利率限制;超过2.5万美元的三年期商业和农业贷款可以以高于联储再贴现率(加手续费) 5%的利率发放，不受州政府贷款最高利率限制;由参加保险的存款机构所发放的其他贷款利率，可以高于联储再贴现率的1%;信贷公会发放贷款的利率最高限由12%提高到15%，在某些情况下还可以提高到15%以上。

3.扩大存款机构的资金来源

自1981年1月1日起，所有存款机构，包括商业银行、储蓄与贷款协会、互助储蓄银行都可为客户开立可转让支付命令(NOW)账户，但开户人必须是自然人或非营利机构，工商企业不在其内;参加存款保险的银行可为客户开立自动转账服务(ATS)账户。对存款机构业务范围的放松管制，使其能进行适当的业务交叉经营，在更平等的基础上开展竞争，提高了资源配置的效率，减少了以前存在的由业务单一化导致的各种风险，也增加了金融体系的竞争程度。

4.扩大储贷协会的业务范围

准许联邦互助储蓄银行从事一定限额下的消费信贷和商业信贷(这一法规的目的是帮助储蓄机构增加资金来源);经联邦住房贷款银行委员会许可，储贷协会可以提供一些信托服务;储贷协会的某些贷款不受“贷款总额百分比”的限制，包括:存款账户的透支贷款、单一住宅及多家住宅抵押贷款、购买联邦政府债券的贷款、住宅改建贷款及活动住宅贷款等。其中，发放单一住宅或多家住宅抵押贷款的贷款额可达住宅估计价值的90%。准许互助储蓄银行在所在州或离行址不超过75英里的范围内发放商业、公司及贸易贷款，其总额以不超过银行资产的5%为限。这一规定的目的是帮助储蓄机构扩大资金来源，使其赢利资产实现多元化组合而不仅仅依靠固定利率抵押贷款，以便它们能更有效地同商业银行竞争。

5.提高联邦存款保险公司对存款保险的限额

为了提高对存款机构整体的信心，《1980年存款机构放松管制和货币控制法》将FDIC对存款保险的限额从4万美元提高到10万美元。

(二)赋予联邦储备委员会更多的权限，提高其货币管理的能力

将准备金要求扩大到非会员银行及非银行存款机构。对所有存款机构，包括其国外分支机构、子公司和境外账户，实行统一的准备金要求，而不管其是否是联储的成员。这样，联储控制货币供应量的能力大大增强，其货币政策的有效性也增强了。同时，联储会员银行和非会员银行的主要界限消除，使所有的存款机构事实上都成了联储系统的会员。相应的，所有的存款机构都能享受到联储的支持和服务，如贴现窗口和美联储支票清算服务等。另外，为加强对货币的控制，要求受联储缴纳准备金约束的存款机构定期向联储报送资产负债表，使所有的存款机构都处于美联储的严格监控之下，增强了联储管理金融系统的能力。

三、《1982年吸收存款机构法》即《高恩·圣杰曼法》^[9]

《1980年存款机构放松管制和货币控制法》颁布后，金融体系特别是存款机构的竞争程度增加了，在一定程度上减缓了“金融脱媒”现象的蔓延，缓解了储贷协会由于“存短贷长”的业务特点所导致的许多市场风险，但并没有从根本上消除原有体制的弊端，远未达到促进金融业平等竞争和建立一个稳定的货币金融体系的目的。例如，由于还存在禁止跨行业合并的条例、禁止跨州合并的条例和反托拉斯法，若有一家储贷协会面临倒闭，管理机构很难在本州、本行业找到一个对象与之合并。再如，《1980年银行法》没有触动金融业地域限制等许多有碍竞争的条例，也忽视了金融改革的总体平衡问题，对存款机构负债业务的放松管制速度超过了资产业务，导致负债成本上升等不利后果，也使金融机构难以开展平等竞争。同时，20世纪80年代初经济、金融形势的新变化也要求进行进一步的改革，《1982年银行法》即《高恩·圣杰曼法》出台了。

为了应付20世纪80年代储贷协会和互助储蓄银行的严重危机，该法通过给予储蓄机构与银行类似的业务范围，却不受美联储的管制以提高储蓄机构的生存能力。同时，也涉及了与储蓄机构密切相关的住宅业。《1982年吸收存款机构法》共分八章，其具体内容有:

(一)进一步取消对存款机构的管制

1.扩大存款机构负债业务的范围

准许存款机构从1982年12月14日起开办货币市场存款账户(MMDA)，它与货币市场互助基金的股金性质相同，受联邦保险限制(最高限额为10万美元)，支付市场利率(无上限)，没有期限，营利性机构也可以开立，个人账户不缴纳准备金，非个人账户的准备金率为3%。准许存款机构从1983年1月5日起开立超级可转让支付命令账户(Super Now)，存款保险的最高限额为10万美元，存款利率不受限制，具有NOW账户的所有特点，但开户人仅限于自然人、非营利机构、政府机构。准许联邦注册的储蓄与贷款协会和互助储蓄银行为客户开立活期存款账户，条件是存款人与开户机构有商业贷款关系，或存款人想把其商业收入存入该账户。授权“取消管制存款机构委员会”从1984年1月1日起，取消《Q条例》分阶段取消利率限制过程中，对于银行和非银行存款机构间的利率限制差距。

2.扩大存款机构资产业务的范围及其他权力

放宽对储蓄机构经营商业信贷和消费信贷业务的禁令，增加了证券投资权，允许储蓄机构投资于州政府或地方政府发行的债券。准许储蓄机构更自由地更换营业许可证。它们可以将州政府颁发的许可证转换成联邦政府颁发的许可证，同样，在州法律许可的情况下，也可以将联邦政府颁发的许可证转换成州政府许可证。它们可以在储蓄与贷款协会和互助储蓄银行之间转换，也可以很容易地在互助组织与股份公司形式之间进行转换。准许存款机构发放由借款人自选的浮动利率抵押贷款，凡州政府禁止抵押贷款合同中列入“一旦借款人出售住宅，要立即偿还抵押贷款”者，法令授权联邦政府宣布这一禁令无效，因为该条款可以防范抵押贷款的风险。另外，该法令还扩大了银行的一些权力，如:准许银行成立联储认为与银行业务相似的财务公司，提供各种金融服务;授权银行持股公司的子公司之间可在很大范围内进行借贷业务，但禁止银行持股公司以本身、代理人或经纪人的身份做保险业务;不过也列出了一些例外条款。

(二)加强联邦存款保险公司和联邦储蓄与贷款保险公司应付紧急情况的权力

授权联邦存款保险公司和联邦储蓄与贷款保险公司资助或挽救处于紧急情况的商业银行和储蓄机构。援救措施包括购买该投保金融机构的资产或负债(普通股除外)，安排营业许可证的更换，安排跨行业或跨州的合并和收购等。在安排跨州或跨行业合并时，法令对具备条件的机构投标收购倒闭的储蓄机构规定了优先次序:第一，在本州的同行业机构;第二，不在本州的同行业机构;第三，在本州的不同行业机构;第四，不在本州的不同行业机构;第五，选择不在本州的机构时，优先选择离本州最近的机构;第六，在购买由少数股东控制的储蓄机构时，优先录用由少数股东控制的投标机构。投标申请书应呈送联邦储蓄与贷款保险公司。

《1982年高恩·圣杰曼法》还强化了国民信贷公会保险基金的职能，允许其从联邦储备银行的贴现窗口取得贷款，以便灵活调剂信贷公会的资金需要，保证信贷公会的经营安全。

《1982年吸收存款机构法》扩大存款机构特别是储蓄机构的资产、负债业务范围，极大地增强了存款机构吸收存款的能力及与货币市场互助基金竞争的能力，使它们的资产负债多样化，较少地依赖于居民抵押贷款，有利于防范利率等金融风险。通过放松对金融机构业务范围的限制，允许银行从事有限的证券承销和保险业务;允许非银行存款机构从事工商信贷，吸收交易存款;取消各类存款机构在利率限制上的差距，使银行系统更具竞争力，所有的存款机构都处于平等的地位，不同存款机构之间的差别已变得日益模糊，大大促进了各类金融机构之间的竞争。该法允许州际和机构间的合并，以帮助联邦存款保险公司和联邦储蓄贷款保险公司处理陷入困境的储蓄机构，这一规定打破了半个多世纪对银行跨州经营的限制，动摇了美国的单一银行制度。

四、1982年SEC《415条款》^[10]

1982年，SEC开始提高股票和注册程序的效率，允许公司在《1933年证券法》第415条法规下，对它们计划在以后两年发行的所有证券到SEC进行一次性的注册。有了这种“货架注册(Shelf Registration)”，当一个公司想要上市时，它就可以让想承销这次发行的投资银行家进行竞争性的投标;当一个发行者准备筹资时，他就可以将以前已经注册的证券从SEC的“货架”上拿下来直接向公众发行，除了更新公司财务数据之外，并不需要任何进一步的披露。这样，减少了等待时间，有利于公司掌握发行时机。

SEC允许货架注册的关键目的，是让美国国内的证券发行具有更好的时间效用和成本效用，有证据表明的确实现了这一目的。对于债券和股票发行的承销差价，现在比没有货架注册之前要低多了。在证券承销方面存在着越来越激烈的竞争，结果承销费用越来越低，并降低了市场上新证券的发行成本。研究表明，通过货架注册发行的工业债券所发生的资金成本与非货架注册所提供的相比要低20～30个基点，可见“竞争是实现效率的必由之路”。

五、《1983年国际贷款监督法》

该法主要是针对发展中国家的债务危机而制定的，旨在加强对银行国际贷款的监督，要求银行对发展中国家贷款要交纳维持特别储备金。

六、《1987年公平竞争银行法》

《1980年银行法》和《1982年银行法》的颁布，虽然使存款机构具有了一定的竞争力，但是，由于缺乏严格的关闭条例，储蓄机构的道德风险增加。那些无可再损失的“活着的死人”——无力偿债的储蓄机构，往往毫无理智地进行高风险的投资，以增加自己的福利而由存款保险机构为其承担成本。另一方面，存款人也面临着严重的逆向选择问题，即越是高风险的机构，利率往往越高，越容易吸收存款。整个体系因这种竞争导致融资成本上升，危机在所难免。1982年，2/3储贷协会无力偿债，净亏损总额达1000亿美元，85%的储贷协会没有利润(Kane，1989)。由于储蓄机构的情况进一步恶化，国会通过了《1987年公平竞争银行法》，采取下列措施挽救储蓄机构:

(一)成立金融公司，并授权了一个108亿美元的再资本化债券计划以帮助联邦储蓄贷款保险公司

一些批评家认为，由于陷入困境的储蓄机构数量不断增加，而较强机构又不愿意在没有联邦帮助的情况下收购较弱机构，这笔钱连关闭那些无力偿债的储蓄机构都不够，并不能充分地为举步维艰的储蓄行业提供足够的资金来源。

(二)要求联邦住房贷款银行委员会对经济萧条地区处境困难的储蓄机构放松管制

由于国会努力进行游说，施加压力，在议案中不可思议地加入了这一项条款，使得众多技术上已经破产的储蓄机构仍能继续开门营业，结果，这些机构很可能冒极大的风险，结果也会关门。

(三)其他规定

《1987年公平竞争银行法》对存款机构的行为进行了重新限制，尽管并未改变放松管制的主体趋势，但至少使其在自由化条件下的胡作非为得以限制。该法案重新对“非银行的银行”施加了严厉的要求和管制，给管理者合并困难的储蓄机构以永久的权力，并规定在一年之内禁止成立“非银行的银行”，对现存的“非银行的银行”则将其资产增长速度限制在每年7%以内。在其他条款中，该法案还通过将“非银行的银行”的母公司纳入传统银行业所面临的管制中，从而抑制这些机构的进一步扩张。此外，该法还强制性地将银行向非银行业(尤其是保险、房地产和证券)扩展的时间向后推迟到1988年3月，使国会重新考虑一下应给予商业银行的自由度问题。

七、《1987年银行控股公司修正法》

国会在该法中对银行的定义再次进行了修正，所有参加联邦存款保险的机构都被定义为银行;重新定义了银行和非银行金融机构的区别，对非银行机构施加了更严厉的限制，给信贷机构在发放抵押贷款方面更大的灵活性;为联邦储蓄与贷款保险公司寻求更多资本。该法加上美联储对法律的解释，已经允许银行扩展业务到投资银行的承销业务(除公司股票外)，只要这些业务所占比重不大，并且是发生在银行控股公司的附属公司。

第三节　小结:放松管制改革的成效与局限性

一、20世纪80年代放松管制改革的主要成效

20世纪80年代，美国为适应市场变化、强化市场力量而采取的一系列变革活动，使得调节金融市场的基本力量由政府管制转向市场机制，推动了金融业的合并集中，使金融机构更具竞争和创新精神，原来的限制性金融体制开始走向新的竞争性体制。

(一)放松了对金融机构经营的一些限制

20世纪80年代的立法将市场力量已带来的许多实质性改变合法化，特别是取消利率管制;放松对储蓄机构能够提供产品的限制;放松对银行业务发展的控制;允许商业银行兼并濒临破产的储蓄机构;允许非银行存款机构从事工商信贷，吸收存款;允许银行从事有限的证券承销和保险业务。这些规定使所有的存款机构都处于平等的地位，不同存款机构之间的差别已经变得日益模糊，金融系统更具竞争力，消费者享受到了更完全、更廉价的产品和服务。因为，在激烈的竞争中，企业要获得成功，必须为特定的市场提供高效、优质的多重服务。

(二)推动了金融机构之间的兼并和收购活动^[11]

20世纪80年代的法案允许银行接管经营困难的储蓄机构，从而帮助银行拓宽了它们经营的地域范围。资金实力强的大银行通过合并或吞并一些弱小的银行，形成了健康的、资本结构更合理的超地域银行。在银行业中，如果两家银行在同一市场范围内合并，则它们在较小的机构上的非利息费用通常会降低35%。而如果两家银行是在不同的地域范围内合并，可以削减15%的非利息费用，和一家不同地点的银行合并能带来的其他好处就是能分散投资组合，改变地理和行业的集中。此外，交叉行业的合并也相应增多。因为越来越多的非金融公司看到金融服务业的发展前景而决定参与竞争，同时，金融业的传统玩家也决定进入其他行业领域。

(三)扩大了联邦金融管理的权限

《1980年银行法》中所有取消管制和实行货币管理改革的措施，都明确表明对存款机构实施管理的许多权力从州政府一级转移到联邦政府，加强了联邦政府对金融业的管理。尤其是将所有的存款机构都纳入到联储的监督范围之内，增强了中央银行货币宏观控制的能力，以抑制通货膨胀，提高货币政策的有效性。《1982年银行法》授予联邦存款保险公司和联邦储蓄与贷款保险公司处理存款机构倒闭的权力，突破了美国有关跨行业和跨地区兼并的禁令，对稳定金融体系起了一定作用。尽管20世纪80年代银行和储蓄机构倒闭频繁，还发生了三次证券市场危机，包括1987年10月发生的股市崩溃，但都没有导致宏观经济危机，也没有使经济扩张停止，这主要归功于联储和其他银行业监管机构一起进行的成功干预(罗伯特·E.利坦，2000)。

二、20世纪80年代改革的局限性

20世纪80年代的金融改革在一定程度上取消了金融管制，促进了存款机构业务多样化，加强了金融机构之间的竞争。但还未从根本上扭转原有体制的僵化性，仍有许多限制条例，诸如业务范围限制，跨行业、地区经营的禁令等仍然存在，妨碍了金融机构之间的平等竞争。而且，改革缺乏全面规划和系统考虑，在放松管制的同时缺乏必要的监督，从而引发了危机。因此，80年代改革的结果是:解除管制的部分不足以提高银行的竞争力，而保留管制的部分又无力保证金融体系的稳健，最终酿成80年代的银行危机，整个金融体系受到巨大威胁。因而，同30年代的改革一样，80年代的改革也没有很好地实现稳健与灵活并重这一根本目标(孙杰，1998)。

(一)没有对已有的金融管制立法进行全面的清理和修正

在20世纪80年代里，金融机构和金融市场的政策主要由危机推动产生。在许多结构性问题上——跨州银行业务、金融产品调整、存款保险改革以及证券市场改革等，利益集团都踌躇不前，这至少阻碍了国会采取任何重大措施。^[12]因为，用法律来规范经济行为和经济秩序是美国的一贯传统，金融管制是一系列的法律规章，立法的变化才是金融管制的根本变化，而管制立法又是一项重要的、根本性的工作，是一个十分复杂的利益关系调整过程。在美国互相牵制和权力均等的政治制度之下，要通过一项法律进展缓慢是不足为奇的。换句话说，“如果金融管制的变革无须经过繁琐的立法变革，这一变革便更易发生”。^[13]美国20世纪80年代的立法主要是颁行新法，而且这些立法大多数是针对非常具体的领域(如储贷协会)的管制立法，对旧法的废止工作是不充分的(周子衡，2005)，没有触及对金融业经营的业务范围限制、地域限制等法规。因而，从某种意义上说，80年代的改革并没有对30年代的立法进行全面的审视，也没有很多实质性的突破。

(二)没有对存款保险制度进行必要的改革

在1991年改革联邦存款保险制度之前，存款保险费率是以金融机构存款量的固定比例缴纳的，同类存款机构之间没有区别，从而在事实上产生了一种不公平，即小的、保守的机构实际上补贴了大的、冒险的机构。另一方面，出于竞争的需要，绝大多数存款机构都在存款保险公司投保，结果在利率自由化的情况下，存款人不是根据存款机构经营的稳健性而是以利率高低作为选择标准，使他们对存款机构的监督作用大大削弱。然而，往往风险越大的机构利率越高，结果道德风险、逆向选择现象十分严重。在和1974年发生的富兰克林国民银行倒闭案以及1984年的大陆伊利诺伊银行事件中，FDIC慷慨救援，甚至将保险担保延伸到未保险的存款人，向所有存款提供保护。银行管理机关在特定的基础上将联邦存款保障措施加以扩展，进一步破坏了存款人对银行和储蓄机构冒大风险的约束能力，“太大了不能倒闭”成为20世纪80年代实施的所有银行政策中最有争议和令人烦恼的一个(罗伯特·E·利坦，2000)。就像金德尔伯格(1991)说的:“如果一家银行或公司知道自己会从自己所干的蠢事中得到解救，这实际上会促使它进一步放弃高标准要求而沉迷于蠢行。”

(三)没有正确及时地处理储贷协会的危机

“对储蓄机构问题，在20世纪80年代开始探究为时已晚，在70年代本该采取几项措施，也许可以避免80年代发生的绝大多数(如果不是全部)损失。”^[14]储贷协会的危机固然有其自身“存短贷长”的不合理负债结构的缺陷以及滞胀时期恶劣外部环境的冲击等原因，但监管当局也是难辞其咎，不仅放松管制的时机选择不佳，^[15]而且，对危机反应迟缓，他们错误地相信随着经济扩张继续下去，资不抵债的储蓄机构将走出困境，转危为安。因此，让许多事实上已经破产的储贷协会继续营业，使已经经营不善的储蓄机构冒险从事它们不熟悉的风险投资业务，增加了它们的风险。^[16]甚至还采取了降低资本金要求、放松会计标准等自欺欺人的措施，导致道德风险和逆向选择问题极为严重。1980年年初，最低资本占总负债的比率大于5%，而1980年末至1982年年初降至3%，使储贷协会抵抗风险的能力减弱，出现大量倒闭，保险基金大量流失，从1986年开始，联邦储蓄与贷款保险公司已陷入入不敷出的境地。管理机构估计，如果将1989年前的成本包括在内，要想解决储贷协会危机，所付出成本将在1300亿～1760亿美元之间。^[17]而到1989年美国政府真正开始采取措施并于1995年终于处理完毕时，美国纳税人总共为此付出了超过2000亿美元的代价。

总之，20世纪80年代，美国国会、联邦政府对如何建立一个稳定的货币金融体系还未形成明确、一致的观点，改革缺乏全面性和总体平衡的手段，未触及金融结构和制度上的根本弊端，并引发了大规模的金融危机。只有继续进行全面、彻底地改革，才能建立一种高效率的、稳健的、有序竞争的金融体系。

【注释】

[1]哈耶克主张取消中央银行的“自由银行制度”并不可取。

[2]［美］赫伯特·斯坦:《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，吉林人民出版社，1997年，第62～63页。

[3]蛋糕越来越大的时期，人们较少去注意蛋糕的分法。

[4]Robert Hamrin: American’s New Economy.Franklin Watts，New York，1988．

[5]马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第482页。

[6]美国《总统经济报告》: 1991年，第162页。

[7]在金融创新引发的司法诉讼中，有关司法当局没有积极地进行司法干预，为创新规避管制打开了缺口，在相当程度上刺激了美国的金融创新，同时也减少了立法放松管制的压力，这在某种程度上也可以说是一种制度变革成本最小的方式。

[8]万红:《美国金融管理制度和银行法》，中国金融出版社，1987年，第69～71页。

[9]马红霞、严红波、陈革:《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社，1998年，第149～154页。

[10]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第61页。

[11]［美］艾伦·加特:《管制、放松与重新管制》，经济科学出版社，1999年，第8页。

[12]［美］马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第486页。

[13]第米奇·威塔斯主编:《金融规管——变化中的游戏规则》，上海财经大学出版社，2000年，第88页。

[14]［美］马丁·费尔德斯坦:《20世纪80年代美国经济政策》，经济科学出版社，2000年，第484页。

[15]1971年亨特委员会就呼吁取消利率上限，放宽放款业务范围，但当局未采纳，等到80年代放松管制，储贷协会已是病入膏肓。

[16]美国《总统经济报告》，1991年，第171页。

[17]美国《总统经济报告》，1991年，第167页。