“十二五”时期推进上海经济转型发展的对策建议

六、“十二五”时期推进上海经济转型发展的对策建议

世界经济环境的变化、国家宏观经济政策的调整和国内经济发展的新趋势，都给上海经济发展带来了机遇和挑战。随着国际经济形势的恢复，上海的经济会有所回升。但接下来的一轮“复苏”，上海面临的是国际经济环境的变化，面临的是国内发展战略的调整和发展格局的变化，面临的是自身的经济转型和产业基础重构。这些因素交织在一起，上海的复苏可能会慢于全国。我们也必须注意到经济发展阶段的不同对上海经济增长的影响。2008年，上海人均GDP突破一万美元大关，这标志着上海经济已经处于工业化后期或者后工业化时期，而国内大部分省市和中国整体经济仍然处于工业化中期阶段。由此将导致上海同其他省市之间的产业结构、需求结构等差异，这决定了上海在未来较长一段时间内可能都得承受经济增速落后于全国的现实。上海必须正视这一现实，敢于牺牲经济增长，服从于长远的经济结构调整。放弃目前衡量经济发展的GDP导向。改变跟其他省市和全国比经济增速的传统观念，更加关注经济增长的质量，更加关注人均收入水平和人均财富增长等社会民生改善指标。只要我们把握得当，借助经济周期，加快经济结构调整和经济转型，就可以把挑战所可能产生的影响降到最低限度，化“危”为“机”实现上海经济社会可持续发展。

（一）加强和完善“四中心”软硬件建设

国际经济格局调整尤其是国际货币体系多元化发展趋势，为上海建设国际金融中心和国际航运中心建设提供了有利契机。但这只是基础条件之一，在金融中心配套的软硬件方面，上海还有大量的工作要做。首先，是要坚持市场化发展方向，加快上海金融要素市场体系建设。目前，上海间接融资仍占主要地位，而直接融资具备更大的发展空间。上海要以开发人民币产品和服务为核心，做大做深金融市场，增强金融市场的功能；扩大金融市场规模，改善市场参与者结构；进一步完善市场结构，充分发挥资本市场的核心作用，加大金融和商品期货市场发展力度，大力推进发展债券市场、收益类产品包括金融衍生产品；不断推进金融市场的国际化进程，积极推动金融市场要素市场的对外开放，加快推出资本市场国际板。在加强金融产品创新的基础上，培养、完善和健全上海的金融市场体系。其次，完善金融法律体系和金融监管体制。规范和完善国际金融中心建设相应的法规和规章，在金融市场的国际化推进过程形成更符合国际惯例、更加规范的市场运行秩序。依法实施严格、高效的金融监管，防范和化解各种金融风险，为提高金融机构创新能力和竞争力创造良好的外部环境。最后，推进上海金融人才库建设，巩固上海金融中心的基础。积极创新人才激励机制，优化金融人才结构，既注重集聚精通国际惯例和熟悉我国国情的高素质金融人才，又注重操作层次金融专才的培养与使用，为金融中心建设提供有力的智力支持。通过完善金融市场，集聚金融机构，优化金融环境，加快形成金融市场中心、金融产业创新中心、金融服务中心和金融人才集聚中心。

（二）推行低碳经济为核心的城市发展计划

低碳经济的发展将直接影响上海在全国乃至全球新一轮经济增长中的产业和城市竞争力。上海应该将发展低碳经济纳入“十二五”规划，根据上海的实际情况因地制宜，出台鼓励科技创新、节能减排、可再生能源使用的政策，减免税收、财政补贴、政府采购、绿色信贷等措施，来引领和助推低碳经济发展。具体的发展方向涉及到能源结构的调整、产业结构的调整以及技术创新三个方面。首先，积极构建多元、清洁、高效的能源供应和消费体系，大力发展和使用可再生能源，降低能源成本并实现减少排放，提高能源利用效率，推动城市的规划、交通、建筑尽快向低碳方向发展，建立节能型城市。其次，遵循低碳化和循环化原则优化产业结构，加快淘汰“两高一低”的落后产能，对高耗能产业实行严格的低碳经济技术和准入制度，加快形成以服务经济和先进制造业为主的产业结构，切实降低对能源消费的依赖。最后，引导和推动低碳技术的发展，加大研发力度与产业化步伐，形成了可再生能源研发、制造、应用的产学研合作体系，为上海生态城市建设提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障和技术支撑。

（三）加强和完善城市商贸流通市场建设

在扩内需成为国家一项长期战略的背景下，考虑到上海城市基建空间的饱和，上海内需增长的空间主要依赖于消费的增长。上海可以结合自身在医疗、教育、会展等方面的比较优势，在这些环节进一步扩大服务设施建设规模，提高服务能级和服务水平，发挥集聚效应吸引外地人来上海就医、求学，不断扩大上海城市消费基础，从而带动住宿、商贸、旅游等消费增长。与之相适应，上海必须加强城市商贸流通市场建设，大力发展城市商贸业。一是加强城市流通网络建设，完善城市商业配置布局，搞活商品流通，扩大居民日常消费；二是加大财政资金投入，采用补贴和减税等政策，鼓励汽车消费和中高端消费；三是加强消费金融服务，扩大信用消费，改善消费环境；四是培育市场热点消费，强化市场营销，以购物旅游节等形式发展商旅结合消费。

（四）加快产业梯度转移和产业结构优化升级

在国家产业结构调整和产业转移速度加快的背景下，上海要充分利用上海世博会、迪斯尼项目和“双中心”建设等契机，加快现代服务业和先进制造业的发展，提高第三产业比重和高端产业在工业中的比重。在服务业和制造业的重要性方面，与需要消耗大量土地、能源的制造业相比，现代服务业具有智力要素密集度高、产出附加值高、资源消耗少、环境污染少等特点。上海在区位、研发等方面的比较优势和资源禀赋条件决定上海必须优先发展现代服务业。在服务业发展方向上，要依托上海国际金融中心建设，充分发挥金融市场体系的服务、辐射和带动功能，加快发展金融业；依托上海国际航运中心建设，在软件建设上下功夫，大力发展现代物流、信息技术等航运服务业；依托上海国际贸易中心建设，加快内外贸联动，大力发展商贸流通业和工程咨询、服务外包、会展等专业服务业、中介服务业。上海必须以市场化、产业化、社会化为方向，以优化结构、提高质量、拓宽领域为目标，全面发展服务业。首先，加大服务业政策支持，扩大服务业的总量规模，形成服务业经济为主的产业结构；其次，大力发展高附加值、高技术、高知识含量的现代服务业，提升服务业水平；最后，以二、三产业融合为重点，推动与制造业密切相关的生产性服务发展，提升上海服务业的经济能级和对外辐射力。在发展服务业的同时，上海要努力提升先进制造业水平，促进工业优化升级，推动二、三产业融合发展。在制造业的发展上，要根据不同行业的具体情况，按照培育、重组、提升、淘汰并重的原则，加快实现制造业战略升级。首先，借金融危机的契机加快淘汰落后产能，加快化工、纺织等低附加值工业向国内中西部地区的转移速度，为上海未来的发展腾出宝贵的空间，并与周边城市形成产业互补；其次，推动上海具有优势的传统制造业“走出去”，如钢铁制造业，汽车制造业等，向外扩张，加大兼并重组力度，提升自身竞争力。最后，要努力避免产业的空心化，结合低碳经济的发展浪潮，加大研究开发和自主创新力度，大力发展高知识化、高附加值、高科技化的先进制造业，例如生物制药、海洋产业、电子信息等高新技术产业，以及航空航天制造业等产业链高端的制造业。

（五）加强同长三角地区的分工和协作

面对国家区域发展战略的调整以及中西部地区的崛起，加强与长三角地区的合作，增强区域经济实力和竞争力，这对于上海建设国际金融中心也至关重要。因此，上海的发展一定要放在长三角一体化发展的大格局中加以谋划，关键要在充分发挥各地比较优势的基础上，优化整合长三角地区的资源，真正实现区域统一化和无边界。上海要充分发挥中心城市的核心作用，推动长三角地区的联动发展。首先，加强体制机制创新，淡化和消除与长三角地区之间的行政区划壁垒，这可能需要上海联合周边地区向国家要求更多的政策支持和权力下放，以加强区域的统一规划；其次，坚持现代服务业和先进制造业的产业发展方针，加快制造业向长三角地区的转移，提升服务业对长三角地区产业的服务水平；再次，借助上海金融中心建设的势头，以高效的资源配置功能服务于长三角地区，在满足多元化融资需求中巩固和加强上海国际金融中心建设。最后，加强长三角地区在交通、产业、环境、社保等方面的合作，合理配置资源。

（六）推动人口城市化和城市空间优化布局

新一轮现代经济增长，尤其是进入后工业化阶段的城市发展，必须以人口和经济活动的集聚为前提。与其他世界性大都市相比，从未来上海经济发展的目标来看，其人口规模是偏小的。上海作为我国最大的沿海城市和经济中心城市，应该把人口规模做大，把经济总量做大，为中国的现代化作出更大的贡献。扩大上海人口规模，也就意味着加速上海的城市化进程。城市化加快并不能单一地表现为人口的机械迁入，更要注重城市化扩张形态变化、合理的人口、城市空间布局和城市配套设施建设。首先，以居住证制度为突破口，结合居住年限、纳税情况等将更多的人纳入城市社会保障系统，进一步完善城市社会保障体系，实现各类基本社会保障制度全覆盖，稳步提高保障水平。释放在户口管制下被人为压制的需求和效率，充分发挥城市化对于拉动内需、推动上海经济增长的作用。其次，优化城市的空间结构，实现上海市域范围人口的合理布局。城市空间的扩大，不能简单地表现为摊饼式向外扩展，否则将形成中心城市区与周边郊区之间新的城乡二元结构。主要是在上海中心城区周围规划建设若干功能完善、产业结构合理、人口规模在80～100万的卫星城市，缓解中心城区人口高度集聚和密集的压力。依托轨道交通、高速公路将这些郊区新城同中心城市连接起来，形成哑铃型、组合式的城市发展格局。最后，尽快建立覆盖中低收入居住困难家庭的住房保障体系，扩大廉租住房制度享受范围，加快经济适用住房建设，并加强公共交通等配套基础设施建设，引导人口合理分布并增强其消费能力。

（七）发挥市场力量在资源配置中的作用

上海加快产业结构调整尤其是大力发展现代服务业，必须深化机构改革、释放生产力，充分发挥市场和社会力量在资源配置中的作用。政府要改变以前重经济建设、轻社会管理和公共服务职能的状况，从干预经济运行中逐步退出，由经济建设型政府向公共服务型政府转型。政府只应作为市场秩序和制度的维护者和基础设施的投资者，把指导市场运行的权力交还给市场本身，将工作重心转移到制度、环境等问题的改善和提升方面。进一步改善投资环境，培育和发展外资、股份制、私营等多元化的经营主体，提高上海经济发展的活力。首先，扩大各类型经济的市场准入范围，拓展其发展空间。根据上海经济发展特点，鼓励和允许民间资本参股金融、科技和服务性企业，以及进入建筑等一些非关键性领域。其次，加大政策优惠力度、扶持多种所有制经济发展。通过简化行政审批流程、税收优惠等政策扶持，鼓励各种类型企业落户上海。再次，拓宽民营企业的融资渠道。利用直接融资体系和信用担保体系，创新融资方式，缓解民间经济融资难的问题。最后，加强中介组织的服务力度，优化多种所有制企业发展环境。逐步发展和壮大企业和社会力量，用市场化的方式配置自然和社会资源，增强上海经济发展的活力。

【注释】

[1]本文为上海市发展与改革委员会“十二五”规划前期重大问题研究选题，完成于2009年11月。

[2]见世界银行的《2009全球金融发展：制定全球复苏路线图》。

[3]课题组成员为安体富等，课题为2007年度国家社会科学基金重大项目“贯彻落实科学发展观与深化财税体制改革研究”。

[4]见上海社科院2005年发布的《上海市经济增长方式转变》。

[5]上海六大重点发展工业：电子信息产品制造业、汽车制造业、石油化工及精细化工、精品钢材制造业、成套设备制造业、生物医药制造业。

[6]《关于加快推进上海市推进高新技术产业化的实施意见》明确的九大产业：新能源、民用航空制造业、先进重大装备业、生物医药、电子信息制造业、新能源汽车、海洋工程装备、新材料、软件和信息服务业。

[7]见2004年上海市人口计划与生育委员会与复旦大学人口研究所联合课题。该项目结合人口构成、常住与流动、消费结构、年龄结构、贫富分化程度等影响各种资源要素的消费需求和社会经济的要素，运用单边因素短边分析和多因素系统动力学进行仿真测算，从而测算出各项要素所能支撑的最大承载人口。