煤炭行业资源税改革之我见

煤炭行业资源税改革之我见

陈　靖　闵成斌

目前我国开征的资源税是以部分自然资源为课税对象，对在我国境内开采应税矿产品及生产盐的单位和个人，就其应税产品销售数量或自用数量为计税依据而征收的一种税。改革开放以来，煤炭行业税收及煤炭及煤炭相关产业的发展，直接影响我县经济社会面貌的深刻变化，对于地方经济来说已经成为一个举足轻重的行业。而现行的资源税体制已大大制约着资源税的征收和管理。如何改革现行资源税费制度，以解决目前经济飞速发展和资源日益紧张的矛盾，是摆在我们面前的一个重要而紧迫的任务。下面我就煤炭行业的资源税改革，结合我分局征收实际情况提出一些建议和意见。

一、现行煤炭行业资源税制存在的主要问题

1.从量定额计税征收的办法造成应征税收与煤炭市场价格脱钩。现行资源税条例采用从量定额征收，没有制定出科学合理的税率确定机制，应纳税额与价格变化相脱离，国家并未由于资源价格上涨而多收到税，资源税收入增幅较小，占税收收入总量的比例呈逐年下降的趋势。

2.从量定额计税征收的办法造成资源浪费。另外现行资源税条例是根据开采和生产应税产品的销售或自用数量，而不是根据储量对纳税人征税，由于目前我县煤炭企业回采率普遍较低，许多企业在巨大利润的诱惑下，采取“掠夺式”开采，采富弃贫，采易弃难，大矿周边地方挖小矿，资源遭到严重破坏。另外企业对开采后未销售或自用而积压或浪费的资源不需要付出任何纳税代价，造成大量资源的积压与浪费。以我分局所管辖区举例来说，截止2009年底，全镇共有合法煤炭生产矿井9个，其中100万吨以上煤矿1个，10万吨以上煤矿2个（天祝县大滩煤矿设计能力50万吨），10万吨以下煤矿6个。近几年来原煤需求急剧增大，原煤价格上涨，各个煤矿不论大小产量大幅提高，企业销售收入增加明显，资源税税收收入占总收入比重却在降低，直接反映出现行资源税计税依据已经与当前形势不相协调。税率确定机制改善迫在眉睫。

3.当前煤炭业资源税征收不规范，造成各煤炭资源企业之间不公平竞争的市场环境。企业由于开采环境、开采规模、开采方式、煤层煤质等原因往往造成开采量相同，销售收入却差距悬殊，拿我辖区来说，煤质好按现在的均价为450元每吨左右，而煤质较差的均价为200元左右。如果两个企业开采量相同，那煤质好的企业收入是差的两倍左右，而税负却是相同的。同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收，尤其是在收费上，各地管理不相一致，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。

4.现行煤炭业资源税税负低，税收负担过轻。现有征税范围的税额标准普遍比较低，资源税的实际税负在不断下降，过低的税负导致财政职能发挥不足、税收调节幅度和深度不够，资源利用率较低。

5.煤炭业作为资源税税收的一个重要行业，占总税收比例过小，侧面反映出整个资源税在我国税收收入中所占比例过小。由于我国资源税征收的范围小，税率低，使得资源税至今在我国税制体系中只占据很小一部分，尤其是在资源战略地位日益显现的今天，资源税保护资源和环境的重要作用未能充分发挥。从全球资源的紧缺、资源价格的不断上扬来看，我国扩大资源税征税范围、不断调整资源税征收比例非常必要。

6.资源税的收入分配体制有待改善。现行的资源税体制将资源税划为地方享有，意味着地方政府可以通过开采资源获得收入，刺激地方政府对本地区资源的过度开采，造成资源的极大浪费，不利于国民经济的可持续发展。由于我国资源分布的不均衡性，资源税划为独享税，对那些资源缺乏的地区不公平，也不利于资源丰富地区改变靠自然资源获得财政收入的观念。一些地方政府会为了眼前的利益乱开发资源项目，默许小煤窑乱采乱挖，导致资源的重大浪费和恶性安全事故的接连发生，给地方和人民的生命财产造成了重大损失。

二、改革和完善煤炭业资源税制的设想

1.采用从价计征的比例税率

建议煤炭资源税从价计征，以3%—5%的比例税率为宜。此法可直接提高现行资源税的实际税率，改变目前资源税税负过低的现状。我县类似的还有如石膏、石灰石、萤石等其他非金属原矿都存在税负过低的问题。

2.以煤炭资源储量为主要计税基数

首先，改革资源税的计税基数，将过去以产量或销售量作为资源税计税依据的税收政策，调整为以储量作为主要计税依据。这就意味着纳税人在占用了一定数量的矿产资源储量后，必须先根据储量缴纳资源税，而不是像现在这样等开采出矿产品后再缴纳资源税。如果开采企业在按储量缴纳了资源税后不足量开采，就意味着存在一部分税款损失。这就促使开采企业尽量提高开采利用效率，减少浪费，从而使资源税政策真正体现出保护资源、建设节约型社会的理念。其次，资源税的税率和回采率、资源利用率等效率指标等紧密联系，采用浮动制。一方面起到区别对待，奖优罚劣，加大调节作用；另一方面，促使开采企业提高矿产资源的开采利用效率，有效遏制目前矿产资源开采浪费和环境破坏严重的现象。

3.坚持普遍征收、公平税负的原则

改革后的煤炭资源税应取消原来的按地区和不同经济性质规定不同税额的办法，采用各类煤炭企业统一按销售额或资源储量为税基，按比例计税。因经济性质而产生的税负差异不能体现公平税负原则，更不利于企业的公平竞争。

4.强化煤炭开采企业资源税税源监控机制

首先是加大税务登记的源头掌控，从登记这一源头切实加强纳税人的户籍管理，严格登记管理制度，建立以工商、矿产、安监、公安注册登记为源头的信息网络体系，建立健全煤炭资源税重点税源监控和税收源泉控制机制，防止漏征漏管。其次是完善属地征收管理，强化纳税评估，保证应收尽收，应免尽免，提高税收征管效率。三是做好煤炭资源税税源变化情况的调研分析工作，与地质矿产部门配合，定期进行重点资源普查工作，安装煤炭产量监控系统计算机网络和数据库，保证及时、准确、科学地掌握应税资源的变化情况及规律，确保煤炭资源税税收负担公平合理。

5.税费并存，发挥各自不同的调节作用

税、费本质上是不同的，其作用也是不同的。一是通过征税，为政府筹集必要资金，维护代际公平。二是通过煤炭资源补偿费、土地补偿费等专门的调节手段，为保障和促进煤炭资源的勘察、保护与合理开发，提高对煤炭资源的有效利用，控制煤炭资源开采过程中的“采富弃贫”现象。三是探索收取安全管理等行政性收费，主要作用是促进煤炭业主管部门的管理和监督，加强对煤炭业企业勘察、开发的科学指导，大力提高煤炭资源利用率。

6.完善税收优惠政策

总的指导思想为前期优惠、鼓励技术革新、鼓励寻找替代能源、鼓励产业集中。在前期勘查及开发阶段应适当鼓励，对勘查和开发支出的税收实行优惠处理（如：加速折旧、扣减、资本化、当期摊销等）；对可以提高生产技术的设备引进等也实行上述优惠以鼓励技术革新；实行耗竭补贴，在每个纳税年度中从净利润中扣除一部分给衰老煤矿，用于寻找新矿体，减轻煤炭结构调整和衰老矿区转产的负担；采取措施整顿行业，提高产业集中度，通过税收减免等措施扶持那些表现优秀的大型企业。

作者单位：天祝县地税局

写作时间：2011.9