政策性银行如何发挥其政策性职能

第一节　政策性银行

一、政策性银行的含义及特征

（一）政策性银行的含义

政策性银行是指那些由政府创立、参股或保证，不以盈利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内直接从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。最早成立的政策性银行是19世纪末的法国农业信贷银行，它是当时法国政府为了扭转农业落后的局面，支持农业发展，解决农业资金问题而建立的。

（二）政策性银行的特征

1.金融性

政策性银行作为银行性金融机构，它与商业银行和专业银行具有共同的属性，即经营的对象是货币，从事着货币资金从贷出者到借入者的融通，具有信用中介的功能，发放贷款是有偿的，在国家政策范围内对贷款对象和项目具有自主选择权，业务经营同样讲求经济效益。

2.政策性

政策性银行是一种特殊的金融机构，与政府联系密切，具有政策性。其资本金一般来源于政府，由政府创立、参股或保证，为贯彻、配合政府的社会经济政策或意图从事投融资服务。

3.非盈利性

政策性银行不以盈利为经营目标，它是政府为了本国经济和社会发展需要建立的，且由政府出资或保证，因此，在经营过程中不能与商业银行争利。

4.专业性

政策性银行有特定的融资对象、范围和明确的专业分工，需严格按照国家法规规定的业务范围和经营对象从事金融经营活动，如基础性建设项目、社会公共设施项目、环保项目和高新技术产业。这些领域大多期限长、成本高、风险大、收益低，商业银行一半不愿或不能涉足经营，因此，政府设立政策性银行来专门从事这些领域的业务。

二、政策性银行的职能

（一）补充性职能（亦称弥补性职能）

通过前述政策性银行存在根据和运行机制的分析可以看到，政策性银行的融资对象，一般限制在那些社会需要发展，而商业性金融机构又不愿意提供融资的事业上。对于那些能够获得商业性资金支持的事业，政策性银行就没有必要把有限的资金投入进去。因此，政策性银行具有在融资对象上为商业性融资拾遗补缺的功能。

需要注意的是，需要政策性银行提供资金支持的具体事业范围不是不变的，而是随着社会、经济、技术等的发展在不断变化的。同时，其具体范围和内容还与具体国情等有关。

（二）倡导性职能

所谓倡导性职能，亦即提倡引导的职能。政策性银行的倡导性职能主要是通过以下途径发挥的：（1）政策性银行通过自身的融资行为，给商业性金融机构指示了国家经济政策的导向和支持重心，从而消除商业性金融机构对前景模糊的疑虑，带动商业性资金参与；（2）政策性银行通过提供利息补贴，弥补投资利润低而无保证市场利息收入的不足，从而使商业性资金参与；（3）政策性银行通过向商业性融资提供利息和本金的偿还担保，促成商业性资金参与；（4）政策性银行通过为商业性金融机构提供再融资的方式，诱使和引导商业性资金参与特殊事业融资。

（三）经济调控职能（亦称选择性职能）

政策性银行的经济调控职能，是补充性职能和倡导性职能的必然结果。正是因为前两项职能，国家通过政策性银行业务可以实现区域经济、产业、行业、产品结构、生产力布局、因定资产投资规模和结构等合理化，实现经济的协调发展。

（四）特殊领域的金融服务职能

政策性银行以其服务对象的特殊性，决定了其所熟悉和专长的领域的特殊性，它在其服务的领域积累了丰富的实践经验和专业技能，聚集了一大批精通业务的业务技术人员，从而在这些特殊的领域方面，从投资论证到投资步骤、投资管理、投资风险防范等方面，政策性银行可以为经济发展在这些领域提供专业化的有效服务。而这些方面恰恰是商业银行所不熟悉或不擅长的业务领域，有效弥补了商业性金融机构在这些领域提供服务的不足。

三、我国的政策性银行

1994年，我国组建了3家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。在我国组建政策性银行，将政策性金融与商业性金融业务分开，有其必要性。

（一）国家开发银行

国家开发银行成立于1994年3月17日，资金来源主要靠向金融机构发行金融债。一直以来，国家开发银行（以下简称“开行”）以“增强国力，改善民生”为使命，认真贯彻落实国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节，致力于以融资推动市场建设和规划先行，支持国家基础设施、基础产业、支柱产业和高新技术等领域的发展和国家重点项目建设；向城镇化、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生和环境保护等社会发展瓶颈领域提供资金支持，促进科学发展与和谐社会建设；配合国家“走出去”战略，积极拓展国际合作业务。

（二）中国进出口银行

中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家政策性银行，资金来源以发行政策金融债券为主，还向国际金融市场筹措资金。中国进出口银行总部设在北京。目前，在国内设有10余家营业性分支机构和代表处；在境外设有东南非代表处、巴黎代表处和圣彼得堡代表处；与500多家银行建立了代理行关系。

中国进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口和对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道，外国政府贷款的主要转贷行和中国政府对外优惠贷款的承贷行，为促进我国开放型经济的发展发挥着越来越重要的作用。

中国进出口银行的主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作，提供政策性金融支持。

（三）中国农业发展银行

中国农业发展银行成立于1994年11月8日，资金来源以中国人民银行的再贷款为主，同时发行少量的政策性金融债券。中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行。主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。经过十多年的发展，到2007年末，全行总资产达10676.4亿元，各项贷款余额10224.4亿元，与1994年相比，分别增长162%和187%；实现经营利润148.8亿元，是1995年的86倍，人均利润达30.3万元；注册资本200亿元，全系统共有30个省级分行、330个二级分行和1811个县级支行，服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区。

［资料链接］

2008年11月12日，国家开发银行（以下简称“国开行”）党委书记、董事长陈元表示，要在年底前确保新增发放400亿元人民币贷款。

国开行400亿投向

陈元表示，国开行要把“扩大内需、促进经济增长”作为当前的中心工作，在年底前确保新增发放400亿元人民币贷款，重点支持保障性安居工程、农村基础设施、铁路公路和机场、医疗教育文化事业、生态环境等领域的发展，力争短期内见效。

国开行按照中央的要求，将新增信贷规模主要投向扩大内需的重点领域。一是继续大力支持国家重大基础设施建设，加快京石客运专线、贵广铁路等22个铁路项目评审工作；着重推进城市电网改造，西南地区水电送出通道、西北地区火电送出通道等重大电网项目，福建、广西等地的核电项目，以及金沙江、澜沧江等流域水电项目；积极支持国家高速公路网、国省干线项目建设。

二是加快推进民生业务。加大对保障性安居工程、廉租住房建设、棚户区改造的支持力度；加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度；加快建设基层医疗卫生服务体系，对中西部农村初中校舍进行改造；加快城镇垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治等；加强农村基础设施建设和农村电网改造；推动农民组织化生产和经营，推进城乡一体化建设；大力支持城乡中小企业发展。

三是大力推动国际业务，支持国内企业“走出去”。

四是加大产业结构调整和产业升级的支持力度，支持重点企业并购重组。积极支持装备制造业、钢铁、航空等产业发展。大力推进节能减排和循环经济发展，如滇池、太湖治理；加大对城市污水处理项目的支持力度。

目前国开行总行已将新增的400亿元信贷规模下达各分行，总行建立了贷款发放和供需平衡动态调控机制，对贷款发放加强协调，按日调度。为加快各环节的工作进度，国开行实行总分行、上中下游联动，协调推进开发、评审、承诺、项目核准、合同签订等各环节的工作，积极主动为客户服务，力争早日实现贷款发放。

同时，国开行加强与同业的合作，通过银团贷款等方式满足客户资金需求。国开行将统一简化变更审批手续，为组建银团提供“快通道”，加快合同签订和贷款发放进度。