抗日战争胜利后南京国民政府之内外债

抗日战争胜利后的四年，国民党称之为“戡乱建国”时期，共产党称之为解放战争时期，学术界则称之为第三次国内革命战争时期。战争的烟火弥漫长城内外、长江南北，战争成为这四年的主题。由于战争，致使军费支出无法控制，国库耗尽，财政金融出现了严重危机。为解决财政危机，国民政府采取了一系列措施，出售部分敌伪资产、抛售黄金外汇、加征赋税、举借内外债、增发货币，等等，致使国民政府统治区的政治、经济和财政走向全面崩溃。本文就抗日战争胜利后四年中南京国民政府举借外债、罗掘内债的情状进行考察与评述。

一、赤字财政

日本侵华期间，通过掠夺战争攫取了中国的巨额财富，建立了庞大的在华资本。抗战胜利后，国民政府先后组织了陆军总部、行政院收复区全国性事业接收委员会、敌伪产业处理局三套接收机构，分别负责接收军事、经济、地方性敌伪产业。在金融方面，“四行二局”接收了大批敌伪银行，同时勒令敌伪时期设立的私营银行停业。1946年11月，国民政府成立中央合作金库，原来的“四行二局”金融垄断体系变成“四行二局一库”体系。资源委员会派出接收人员3000余人，在全国分7个区负责对钢铁、电力、采矿、石油、机械、电子、建筑材料、化工、制糖、造纸等产业的接收，其接收的敌伪总资产约为18亿元。抗战胜利后，由于接收巨额敌伪资产和收复区税源的失而复得，南京国民政府财政一度拥有相当可观的财力，中央银行拥有9亿美元和400多万两黄金的储备。如有一个良好的政治环境，用于战后的经济恢复，完全可以使国家走上经济建设的良性轨道。

国民党执政的政府却恃此财力，违背民心望治，坚持其内战政策，于1946年6月，以围攻以鄂豫边宣化店为中心的中原解放区为起点，悍然发动了全面内战，妄图用3~6个月的时间，解决中国共产党领导的武装力量。内战使人民陷于涂炭之苦，生产遭破坏之灾，社会沦动荡之艰。为支撑战争的需要，致军费支出无法控制，正常的财政收支已经无法应对战争的需要。1946年度、1947年度以及1948年上半年，国民政府都公布财政收支预算数字，但都失去控制指导实际收支的作用。

巨额的军费支出，造成严重财政危机。如何拯救财政危机，自然是税收搜刮、出售储备的黄金和外汇、滥发纸币，等等。此外，南京国民政府还把举借外债与罗掘内债也作为拯救财政危机的重要举措。

二、旧债的整理

抗战即将胜利时，国民政府就开始了举借外债的计划，其原因之一是“战后复兴事业，百端待举，需要经费至为巨大，必须利用外资，方能依照确定方案，应付裕如”；原因之二是国际债券持有人对中国原有外债提出偿还要求。这样，旧债的清偿被推上历史日程。

1944年，国民政府交通部财务司拟议《战后复兴交通事业筹集新资金办法概要》中就提出整理旧债的问题。“我国交通事业所负内外债务，为数綦极，情形原甚复杂。更以抗战及世界战局影响，均先后陷于停顿，致头绪愈为纷乱。现时默察，战事已濒决定阶段，联合国家胜利在望，此项债务，在战事终止以后，自须全部加以清理，以期解除束缚，减轻负担。”为准备将来行政有所遵循起见，拟具了清理交通事务债务草案，提出“统盘整理”与“个别整理”的办法。接着，交通部又拟议《整理交通事业债务办法大纲》，特就实际情形拟具整理大纲八条，如下：

一、整理交通债务应由中央统筹方案，经本部会同财政部商决进行，以资划一。

二、外债应分别国籍，内债应合而为一，化零为整，不以事业或债权者之各个单位为范围，取消旧合同，另订统一办法，由政府发行新债券，换回旧债券，按期由国库委托国内外银行支付。惟新债票不得以交通各个单位分别担保，其偿债基金在财力许可范围内，由交通机关按期拨解国库。

三、旧约规定由债权代表选派人员管理业务、监督财政等条件，应予解除。

四、旧约规定利息、用金率应减轻，其他购料包工等苛酷条件，应一律铲除。

五、新债券之偿债期限，当由债权债务人双方议订，统筹处理，视债额及筹集基金之数额而定。

六、战败国之债权，属于政府者应予没收，属于人民者应以抵偿一部分赔款，并会同其他各部、会一致办理。其他内外债债票之为战败国政府或人民所持有者亦同。

七、内债中债权行、号亦已倒闭，无合法清理机关及继承人者，暂时搁置，不予清理。将来清理时其利息之计算，应至该行、号倒闭之日止，不得延伸。

八、英、比等庚款名义不正，似应改称。该项借款之整理，似应由中枢依照行政职权统筹核定。

1945年6月15日，财政部公债司，邀请过去担任内外债整理委员会秘书长等人出席的座谈会，征求内外债整理问题的意见。公债司司长在会上提出：“本司现在正拟复员计划，并准备整理战后内外各债，唯以学识经验均感不足，而档案不全，调阅困难，因之设计空洞，内容肤浅。”在座谈会上就内外债整理达成了一些共识，而后由财政部办理债务整理事项。整理内外债委员会自抗战开始后就停止了运行，抗战胜利后，“整理内外债委员会因而继续工作之必要”，“采集材料，拟具方案，以供政府采择”，关系到财政部及其机关的外债整理，“经呈院核准恢复成立”。财政部国库署历经派员分赴有关单位节节抄对，并分电国外经理机关分别造报，以资证实。然人事变动频繁，国际通讯迟缓，进行颇受阻碍。截至1946年4月，就抗日战争时期举借的外债，整理结果如下：

1.中美第一次借款动支账及偿还账全部整理完竣，该债已偿清。

2.中美第二次借款动支账已登至卅三年底止，偿还账登至卅四年八月。

3.中美第三次借款动支账已登至卅三年二月，该债已偿清，偿还账亦登竣。

4.中美第四次借款动支账现金部分登至卅三年四月，贷款部分登至卅三年底止，偿还账已登至卅三年八月。

5.中美第五次借款动支账已登至卅五年三月。

6.中英第一次借款动支账已登至卅四年九月，偿还账已登至卅四年九月。

7.中英第二次借款动支账已登至卅四年十一月，偿还账已登至卅四年十月。

8.中英财政协助协定动支账已登至卅四年八月。

9.苏联第一次借款动支账已登竣。

10.苏联第二次借款动支账已登竣。

11.苏联第三次借款动支账已登至卅一年底。苏联三次借款偿还账，系综合登记未按借款分列，已登至卅四年底。

对抗日战争以前所举借的外债，国民政府根据国际公法来处理战前债券问题。抗日战争时“沪港猝遭沦陷，所有证券未及抢出，又马尼拉、澎南及新加坡之失陷，亦仓卒无机会搬移……无疑的多数中国证券落入敌手或沦在敌人势力管辖之下，是项证券包括继偿付之内债及停付摊存之外债均有”。欧洲战争中，“惟中国证券之在法、荷、比各国者，多沦入德人手中”。国民政府的整理方案是根据1919年的《凡尔赛条约》，“所有交战国之债务，无论其属于政府或私人团体者，一概取消”，因此规定“凡敌国债务，不论系债券或系借垫款，属于政府或属于人民，应一律没收，抵偿战事之损失”；“盟国或中立国发行之债券，辗转流入敌国人民手中者”，也一律没收，作为战争损失的赔偿。1946年4月20日，财政部拟具《战前各债恢复偿付办法》，将抗战期间停付的各项外债，“一律作为延付八年，并自民国卅五年七月一日起，开始补付，顺序递移，至偿清之日为止”，其中八年的延付利息不予计算。还对“关盐税担保各项外债延付办法”作出了八条具体规定。1946年8月30日，财政部公债司拟具恢复偿付外债办法，战时停付内外债，于1946年7月1日，普遍恢复偿付。但到同年12月24日，行政院院长宋子文下达《关于恢复偿付外债应从缓实施密令》称“查明年恢复偿还外债，尚嫌过早。该部(指财政部)前呈关、盐税担保八项外债恢复偿付办法，应从缓实施”。为消除外人对中国债信之疑虑，财政部于1947年7月17日拟具“恢复偿付外债对外声明中、英文稿”，《声明文稿》如下：

中国政府对于中日战争期中停付之各项外债，郑重表示其恢复偿付之决心。至近年先后所举各项新债，并不妨碍战前各债之担保品或损害各该持券人之权益，同时中国政府希望一本维持债信之政策，不久即可逐步整理旧债。

溯忆战前数年，中国政府曾经解决前北京政府所遗旧欠悬案甚多，就整理外债方面而言，曾有显著之进步。不幸此种艰苦之努力，尽为日敌侵略所摧毁。

此次战争初起之一年半中，虽供外债担保之关、盐各税深受战争之阻挠，然中国政府对其债务仍继续维持，如期如数偿付本息。当此民族之空前危机中，此种成就，似足表示中国竭力维持债信之诚意。

迨一九三九年春，中国之主要税收几乎全部为敌劫持，中国政府迫不得已，乃将各项债款暂行停付，各国债权人对此项措施均能同情谅解，中国政府实深感谢。

此次世界反侵略大战，中国抗战最久，损失最重。现在战争虽已结束，然中国经济与财政复员工作仅方开始，而战后建设需款迫切，构成当前财政上之艰巨负担，尤以外汇方面为然。另一方面，全国工商、交通各业，以及税务行政，又需相当时日方可恢复正常。今日之中国，正如战后其他多数国家，仍须依赖国际间之经济援助，发展工商业，以培植偿债能力。

虽如是，中国政府深具决心，尽其最大努力以履行其偿债义务，并诚心愿望财政状况能尽速改进，以便战前各债，得以早日恢复偿付。

从财政部的声明文稿中，可见国民政府内外债整理与偿还之艰辛，对外债的偿还，国民政府深具决心，但乏实力。

三、举借外债

中国在抗日战争胜利后百端待举，复兴事业需要钱，偿付内外债需要钱，打内战更需要钱。为解决巨额经费，不得不举借外债。战后南京国民政府共举借外债11项，总计债额为美金15923.14万元、加币7275万元，债权国则为美国和加拿大。在近代中国举借外债中，世界资本帝国主义列强几乎都成为中国的债权国。在晚清时期的债权国有英、美、法、俄、德、比、丹麦、日、意、奥等。北洋政府时期的债权国有美、比、俄、德、日、法、英、奥等。南京国民政府在抗战前和抗战中的债权国则为美、德、英、日、苏等。为什么战后国民政府的债权国只有美、加两国呢？前文《南京国民政府时期外债研究的几个问题》中作了分析，主要是两个方面的原因：一是战后国际经济形势发生巨大变化，世界资本帝国主义列强中，德国和日本成为战败国，英国、法国、苏联等欧洲国家在第二次世界大战中遭受巨大创伤，只有美国成为世界首富。二是美国对华政策所致。美国为了达到战后取代日本、英、法等国，独霸中国的目的，在战后与国民政府签订一系列协定，支持国民政府的统治。加拿大的借款“是与美国借款性质相同的，一方面是商承美国政府意旨，与美国侵华政策相辅并行，一方面是推销战后自己的剩余物资”。1946年2月7日签订的中加信用借款，款额为加币6000万元。合约与换函中规定，应以2500万加元，购买加方剩余的互助物资及工业设备，其余3500万加元购买中方所需的各种建设器材，及支付劳务费用。据查，此项借款截至1946年底止，由国民政府行政院核准饬购之物资，估计约值加币5000余万元。

战后外债数额有限，但各种类型的“美援”却是类别繁多、数额甚巨。“美援”的概念是当年对美国向国民政府提供的“救济”售让、赠予物资的一种称谓，当今世人、学界仍沿用，其实并不科学。美国在战后向国民政府提供的以军火及军需品为主的美国剩余物资，对国民政府打内战无疑可称为“美援”。

“美援”大致可分以下几类：即战后租借物资、联合国救济总署物资(美国部分)、剩余物资售卖、“中美合作”军事援助、美国援外物资，等等。这些“美援”中，有的属救济性质，如联合国救济总署物资，1945年10月至次年3月，联合国救济总署救济物资正式运抵中国，达16.8万吨，其中粮食即达14万吨，其他还有衣物、农业物资、工业物资和医药卫生器材。中国向联合国救济总署要求的善后救济援助额为94500万美元，但联合国救济总署只能援助67500万美元(其中11250万美元为运费)。据美国白皮书所言，联合国救济总署对中国的援助总数为65840万美元，美国承担了72％，即47400万美元。联合国救济总署的援助物资，虽有部分运到各地，人民得到了一部分，但是大部分由政府在市场出售，挪用于他项用途，作为财政赤字的补助。又如太平洋剩余物资售卖20500万美元，名为转售，实为给国民政府的赠予。

“美援”中的绝大部分是美国向国民政府提供的军火及军需品。如战后租借物资，抗战胜利后，美国借口协助中国政府收复各光复地区和解除日军武装，继续对中国执行“租借计划”。截至1948年6月30日，美国租让给国民政府的租借物资总价值达78104万余美元，其中3亿余美元的“劳务开支”，就是替国民政府运兵的费用，把国民党军队从后方运到东北与华北，则更可看出租借物资是些什么物资。

“美援”中的剩余物资售卖，也是第二次世界大战中美国存放在中国境内及西太平洋各岛之作战物资。大战结束，已无复需要，就作价售卖给国民政府，计太平洋剩余物资售卖20500万美元、华西区剩余物资售卖8450万美元、剩余军备售卖660万美元、印缅战场剩余物资50000万美元，悉数售予国民政府。这些剩余物资主要是军火、飞机、船坞、船只以及空军、海军的剩余器材。“中美合作”军事援助美金1770万元，主要是军火。

战后，美国向国民政府提供的“救济”、售让、赠予等物资援助，刘秉麟统计是448430万美元，杨荫溥的统计的数字是425550万美元，潘国旗的统计是305064万美元。1948年5月29日，上海《密勒氏评论报》的报道说，战后国民政府获得“美援”至少有30亿美元，由于统计的方法不一致，很难得出一个精确的统计。不管采用哪种方法统计，统一的一点都说明“美援”种类繁多，数额巨大。“美援”虽然无补国民政府的巨额财政赤字，亦无法挽救国民政府的覆亡，但在某种程度上起到了外债的作用。

四、罗掘内债

外债既难求，国民政府复着力罗掘国内公债。

前文《南京国民政府时期外债研究的几个问题》中，曾分析了战后南京国民政府罗掘内债的特点，现再作些补充与分析。

一是这一时期发行的国内公债数额特别大。战后4年中国民政府实际发行的内债超过了抗战8年发行的数额。抗战时期实际发行的内债总计法币3.4亿多元，美金1.17亿多元，而战后4年中发行内债总计法币3亿元、美金3.15亿多元、黄金近万市两。

二是抗战时期发行的内债以法币为主，战后发行的国内公债除1946年9月的第二期土地债券以法币为本位外，其余均采用黄金、美元、金圆券、银元或实物来计值，其原因是由于通货膨胀，法币贬值而不得不为之。

三是担保品的变化，抗战时期发行的国内公债以国库收入担保为主，战后则除国库收入担保外，主要是以外国贷款、“美援”、库存黄金和外汇基金担保为主。

四是采取较高利率来推销公债，一般均为年息4～6厘，短期库券利率高达年息2分、月息1分5厘。

五是国内公债发行定额与实发行额相差甚远，如1946年10月发行的同盟胜利美金公债，定额为4亿美元，实发行额为8000万美元。1947年4月1日、10月1日发行的短期库券定额为3亿美元，实发行额只有4248万美元。

以上特点反映了国民政府统治下债信低下、经济破产、人民贫困的情景。

五、结语

战后南京国民政府的财政可用八个字来概括，即“赤字财政、军事财政”。造成这种非正常财政状况的根源也可用八个字来回答，即国民党的“戡乱建国、内战政策”。如何拯救财政危机，自然是税收搜刮、出售储备、举借内外债、滥发纸币，等等，结果是使经历八年抗战原已千疮百孔的经济迅速走向崩溃，中国人民不仅饱受战乱之痛，更受贫穷困苦之煎熬。

国民政府在战后对国内公债的罗掘，发行了大量的黄金、美元和实物公债，终因债信丧失、经济残破、通货膨胀而使国内公债政策收效甚微。

战后国民政府举借的外债其实就是“美债”，这是战后中国所处的特殊国际环境和特殊的中美关系所决定的。“美援”的数额远远超过“美债”。战后，南京国民政府接受“美援”的总值达42.555亿美元，动用物资的净值达38.635亿美元。“美援”的物资来自四个方面：一是联合国救济总署运华的“救济”物资；二是战后租借物资；三是根据“中美合作”和1948年《军事援华法》拨交的军事援助物资；四是美国战时运储在太平洋各区尚未动用的物资，即习惯称的“剩余物资”。美国通过借款和物资给予南京国民政府“赤字财政、军事财政”的支援，其作用不容低估。南京国民政府如果没有“美债”和“美援”，赤字财政会更严重。但是“美债”和“美援”挽救不了南京国民政府的覆亡。