北洋时期的财政与外债

北洋时期是指中华民国北京政府时期，时间从1912到1928年。由于辛亥革命后，袁世凯继孙中山任大总统职位，北京政府由袁世凯任北洋大臣时所建立的北洋军阀集团所控制，故称北京政府为北洋军阀政府。

北洋时期是“仰于外债以度岁月”的时期。在北洋时期，据初步统计，共举借外债项633项(不包括南京临时政府举借的12项)，年均近40项，债务总额达15.56亿银元。北洋时期举借外债债项多、数额大、内容杂，其根本原因是吏治腐败，财政恶化。本章就北洋时期的财政与外债作专门的探讨，以求教方家。

一、财政奇窘

一个美国人曾说过：“近代以前的多种文明中，没有哪一种比中国文明更先进，更优越。”17世纪后期到18世纪中叶，经过清代统治者几代人的励精图治，出现康乾盛世，不仅足以傲视汉唐，即便把它放在当时世界上看，也是领先超群的。就以财政而言，清政府在农业生产发展和商业繁荣的基础上，财政收支年年有余，国库存储丰厚。

岁余下降，库存银减少，使中国元气大伤的催化剂是鸦片贸易。鸦片大量输入中国，白银大量流出中国，改变了中国的国际收支状况。鸦片战争更给予中国致命打击，1840年6月到1842年8月打打停停持续两年多的战争，花费战费4000万两以上，这相当于当时政府一年的财政收入。中英《南京条约》规定中国向英国赔款2100万元，按当时时价约合白银1470万两。清政府想尽一切办法筹付了赔款。战争费用与赔款，加剧了清政府的财政危机，迫使清政府加紧对人民的搜括。民众负担加重，社会危机加深，各地反抗斗争此落彼起，最后爆发了太平天国起义。清政府为镇压农民起义，购买洋枪洋炮，于是开始举借外债。清政府举借外债208笔，债务额为1305251297两，赔款借款或赔款转化为外债的债务额为793883340两，约占债务总额的61％。

辛亥革命推翻了清朝的统治，建立了中华民国南京临时政府，南京临时政府的财政状况亦相当窘迫。时任秘书长的胡汉民回忆说：“一日，安徽都督孙毓筠以专使来，言需饷奇急，求济于政府。先生(孙中山)即批给二十万。余奉令到财政部，则金库仅存十洋。”造成如此困难的原因是两个方面：一是帝国主义公使团掠取中国海关税款后，1912年1月开始执行《管理税收联合委员会办法》八条，把原来可以动用的“关余”卡住了；二是临时政府管辖下省区的各省都督对临时政府不予支持。孙中山哀告各省都督“将应解部款，从速完缴”，但效果甚微，其中张謇最为典型。孙中山想借助他的财势帮助解决财政困难，拟请他任财政总长，他不肯就任，而后勉强出任实业总长兼任两淮盐政总理。他三番五次致电孙中山，要求“无论军饷若何紧急，不可于盐价商本内有丝毫挪移”，并说：“所收盐税已经指抵洋债者……千万不可擅行挪用，以免引起外交困难问题。”在这种情况下，临时政府只好举借内债与外债，来应付财政危机。

举借外债，是孙中山一贯的主张。1911年12月，他归国途经新加坡时向人表露：“此次直返上海，解释借洋债之有万利，而无一害。中国今日非五万万不能建设裕如。”在过香港谈及筑路主张时，强调必依借外债，但同时又指出，应该“一不失主权，二不用抵押，三利息甚轻”。孙中山解大总统职后，1912年4月17日在上海中华实业联合欢迎会上发表演说。关于外债，他说：“论资本一层，外债非不可借，但合办则流弊甚大。仆之意最好行开放主义，将条约修正，将治外法权收回。中国有主权，则无论何国之债皆可借。即外人之投资亦所不禁。”《民立报》，1912年4月18日。孙中山借外债的主张，是无可厚非的。

但是，时值政局动荡，举借相当困难。据查南京临时政府只借到过几次数额不大的外债，即：1911年11月30日，南京军政府军火欠款，向日商大仓洋行上海支商借到543420两京平银，折合银元815130元；1912年1月24日，沪军都督借款，向日商三中洋行借300000日元，折合银元299401元；1912年1月27日，江苏铁路公司借款，向日商大仓洋行借3000000日元，折合银元2994012元。杯水车薪，无济于事。

南京临时政府北迁后，据《东方杂志》记载：“民元之财政混乱，至今未有准确凭据，9-12月预算，中央政府总收入2719万余元，总支出7009万余元，不敷之数实有4289万元之巨。”当时的财政专家杨树梅也说：“民国元二两年，中央绝无收入，何能维持，彼时维持之道，全恃外债。”据财政部报告，1913年全国岁入预算“总额为646358109元，然而未编之先，原报岁入之数较此尚少大半，于本部将田赋厘金正杂各税等项比较前清宣统四年预算数酌加数成，数目仍仅有30800万余元，较之岁出相差甚远。势不获己，添列印花税、所得税、验契税等896万余元复于列入，五国借款奥国借款19900万元外，添列内债1298万元以补预增不足之额，形成上虽符收支适合之原则，实际上出入相抵差负甚多。”《政府公报》，1913年10月。

然而预算中的多项收入根本不能完成。为各省解款，原定本年度为32418530元。据黎元洪在《政府公报》上所说：“各省在前清时协解中央之款年有定额，国体改革，解款暂停，虽经本部累次电催两协解之金终属寥寥，总计由民国元年以迄于今(1913年10月)所收齐豫湖粤等省解款不过260万余元”，该年内债“虽列12000万余元，而因前清昭信股票之影响，至今民信未孚，将来能否为额售出，实一疑问”。《政府公报》，1913年10月。新开征的印花税，1913年收入不足50万元。爱国华侨捐献几十万元。国民捐，中央政府直接征收的常关税、盐税，交通部路航邮电收入，国内银行垫款等多项收入，至1919年底，不过才2000万元。与当年预算收入相差30多倍。

1915年下半年起，袁世凯酝酿称帝，有关帝制费用的多项开支即达6000万元之巨，财政困境更为突出。1916年护国战争爆发，使得各省纷纷离心背异，不仅解款不能兑现，中央专款也多被各省截留，从而使财政危机加深。

袁世凯死后，中央政府权威衰落，政令不出都门，各地军阀拥兵自重，互相征伐，割据混战，互相配合，对抗中央。军阀混战，破坏社会安宁，给社会生产力带来了灾难性破坏，彻底动摇了财政基础。军阀的命根子除地盘外主要是军队，因此各派军阀千方百计地扩充军队。军队的增加和频繁的混战，使军费的开支与日俱增。

天文数学般的军费支出，时时处处在耗费大量社会财富，如1925年，军费支出占北京政府财政支出的45.9％，占地方政府财政支出的比重则均在80％以上。

此外中央财政与地方财政的矛盾更为尖锐。“中央以‘统一’之名，东讨西伐；地方藉‘自治’之口，拥兵相抗，合纵连横，究其实，不过大小军阀之祸国殃民耳。”“中央不异以补助等办法，拉拢地方，而竭力限制地方财政，藉以防止地方政权势力之膨胀。地方为挟制中央政权，自亦坚持其因有财源，毫不放松，甚至截留国税，擅发纸币，无所不为，盖所谓财政，早已变成大小军阀穷兵黩武之经济基础。”所以北洋时期的财政并非政府财政，而是各派军阀的“家”财政，是有财无政。

二、仰于外债以度岁月

整个北洋时期，由于财政的恶化，外债成为其主要依靠，正如曾多次任财政、交通总长的曹汝霖在解释其经办外债的理由时说：“其时财政困难已达极点，各省应解之款，都为督军扣留；发行国内公债，则旧公债尚未整理，续募为难。”据初步统计，北京政府时期(包括南京临时政府时期)的外债633项，年均37笔，债务总额15.56亿银元。其中数额最大的是北京政府的军政借款，数额一般在数千万至数亿元之间。

从时间上，北洋外债可根据北京政权权力更迭来划分为四个阶段，即袁世凯当权四年；而后是皖系段祺瑞当权四年；段祺瑞垮台，直系曹锟、吴佩孚当权四年；到了奉系张作霖当权也是四年。但大的可以划分为两个阶段。第一阶段：从1912年到1920年，即袁世凯和段祺瑞统治时期，这一时期是北洋政府举借外债最多最频繁的时期，而且这一期间外债数额大，危害重。其中主要的丧权辱国外债，有袁世凯为换取帝国主义支持和镇压资产阶级革命势力，以盐税作抵押向五国银行团举借的“善后大借款”2.5亿银元，段祺瑞为了打击亲英美的直系军阀，扩充军队，以参加第一次世界大战为名向日本大肆借款，仅“西原借款”就在1.8亿银元。这一阶段，北洋政府共举借外债10.48亿银元，占其债务总额的67.3％。第二阶段：从1920年到1928年，即直系和奉系军阀统治时期，是北洋政府发生严重的债信危机和走向衰败的时期。虽然在1922年鉴于财政的极度困难，外债“无抵押者，屡有不能如期还本付息之事”，组织全国财政讨论委员会，成立财政整理会负责内外债清理，却成效不大。这期间，北洋政府更多地依靠内债，除去部分铁路外债基本上对外借不到债，期间外债共5.08亿银元，占债务总额的32.7％。

从外债的实际用途看，北洋外债大致可以划分为军政借款、实业借款、教育借款和借新债还旧债。其中军政借款6.7亿银元，占债务总额的43％；实业借款4.49亿银元，占债务总额的28.9％；教育借款500万银元，占债务总额的0.4％；借新债还旧债共4.31亿银元，占债务总额的27.7％。实业借款中，铁路借款3.24亿银元，占债务总额的20.6％，占实业借款的72.1％；电讯借款0.26亿银元，占实业借款总额的5.79％；航空借款0.18亿银元，占实业借款总额的4.1％；其他实业借款0.63亿银元，占实业借款总额的14.0％。

从借款国别看，北洋时期，日本开始成为北洋政府最大的债权国。这期间，包括南京临时政府在内，外国对华贷款共646笔，债务总额为15.7亿银元，其中日本贷款6.96亿银元，占总额的44.2％；其次是英国和法国，债务额分别为2.03亿银元和1.88亿银元，各占总额的12.9％和11.9％。日本成为对华最大贷款国，主要得益于第一次世界大战，此外其长期对华国策，力求控制中国政府。攫取东北进而侵略整个中国，也使其超出经济因素之外进行贷款。

在1912-1914年，日本对华贷款的排名为第四；1914年上升为第三；1915-1918年间，由于第一次世界大战的逐步扩大，西方列强无暇东顾，日本成为中国第一大债权国，进一步加强了对华的经济侵略，并将这种优势保持在整个北洋时期。

三、结论

（一）从现有的材料上看，北洋时期是中国近代历史上举借外债次数最多、最滥的时期。清代举借了208笔外债，南京国民政府举借了108笔外债，而北洋时期，在短短的16年当中，不包括南京临时政府举借的外债就有633笔，平均每年近40笔，债务总额达到15.56亿银元，其特点之一是短期外债居多，且大部分无确实担保。一年期短期外债无论数量上还是金额上，均占到北洋外债总额的50％以上。由于日常开支依赖借债维持，在关税、盐税、田赋、厘金抵押殆尽的情况下，北京政府只能举借无担保的短期外债，聊以度日。

（二）借新债还旧债是北洋外债的一个突出特点。从近年整理外债的材料中看，北洋时期大部分借款不能如期归还，拖欠是正常的事，展期、再展期也是北京政府惯用的手法。在这些手段失灵之后，只有借新债还旧债这唯一的出路了。

整个北洋时期，借新债还旧债有78笔，债额累计4.31亿银元，占北洋时期外债总额的27.7％。也就是说，每借款3.7元，就有1元还不起，需要靠借新债来偿还，其中还不包括拖欠和展期的债务在内。

从具体的年度分析，1912年至1920年，北洋政府借新债还旧债的规模还不大，除1913年因“善后大借款”扣除了大量清代债务，一般均在17％以下。1921年后，情况发展了很大变化，即北洋政府前期所借的外债纷纷到期，借新还旧成为常有的事。1922年所举借的外债中属于借新债还旧债的达到83.48％。

（三）北洋时期大量借新债还旧债的原因是由于外债被用于非生产性的军政开支。货币作为资本进行的现实的循环运动，就是借入者必须把借入的资本投入到生产部门创造出效益来，才能顺利地还本付息。外债不能创造价值，偿还必然成了问题。北洋时期，外债被大量用于内战的军费上和军阀政府的行政费用上。据初步统计，1912年至1928年，用于军政费支出的外债就达6.7亿银元，占北洋时期外债总额的43％。

（四）外债问题，是一个与国家财政密切相关的问题。举借外债是为解决财政困难，而大量的超负荷的外债，更使财政奇窘，不但出现债信危机，而且会爆发债务危机。北洋时期借新债还旧债，使中国蒙受巨大的财政损失。

北京政府依赖外债过日子，因此借债成本特别高。从借款利息上来说，国际市场上利息率一般年息5厘到6厘，而北洋时期举借的外债年利息率一般要1分左右，有时还需预先扣息。由于近代以来银价下跌，黄金价格上升，而中国采用银本位货币，这个汇价损失均归中国承担。在此情景下，债权方会要求提高利率、增加手续费、更大的折扣、更多更切实的抵押，外债成为债权国粗暴干涉债务国内政及主权、控制债务国财政经济命脉的把柄。

外债与抗日战争的胜利

抗日战争爆发后，中国社会经济纳入了战时轨道，外债与外援都为坚持持久抗战、打败日本侵略者、争取抗日战争的胜利服务。当时，中国对外方针是最大限度争取外国特别是美国、英国和苏联的支持与援助，尽力保持与外界的通道。为支持中国抗战，苏联、美国、英国在经济上以极为优惠的条件给中国大量的贷款。在反法西斯同盟建立后，美国又根据租界法案给了中国大量的租界物质。就外债而言，除抗战前夕达成的一些借款特别是铁路借款仍然继续加紧进行外，抗战时期的外债共27笔，总额达12.6亿美元之多，贷款国家是苏联、美国、英国。抗日战争时期中国举借外债的情况、外债的特点，以及外债在中国抗日战争中的作用，都值得进一步地探讨。本章试就上述问题进行研究与分析，求教于方家。