合肥王小郢污水处理厂项目融资招标项目

9.2　合肥王小郢污水处理厂TOT项目融资招标项目

9.2.1　项目概况

9.2.1.1　项目背景

合肥市王小郢污水处理厂分两期建设，一期、二期工程分别于1998年和2001年建成投产，日处理能力合计为30万吨，建设总投资约3.2亿元。王小郢污水处理厂是利用澳大利亚政府贷款、亚行贷款和国债资金建设的市政基础设施，是安徽省第一座大型城市污水处理厂，也是当时全国规模最大的氧化沟工艺污水处理厂，为巢湖污染综合治理发挥重要作用。

2002年9月，国家计委、建设部、国家环境保护总局等部门共同颁布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，以推进城市污水、垃圾处理产业化的工作; 2002年12月，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，以正式文件的形式确定了允许外资和民营资本进入市政公用设施项目。为推进合肥市城市公用事业发展，合肥市政府抓住这一机遇，作出了“市政公用事业必须走市场化之路、与国际接轨”的重大决策。

此前，对于王小郢污水处理厂的经营权，安徽当地某环保公司曾经也非常看重，几年来一直都在致力拿下这一项目。该环保公司曾经上书省政府以及合肥市政府，要求政府出于扶持本地企业发展的目的，将王小郢污水处理厂以高于评估价的一定价位直接出售给他，同时还许诺其将于未来几年内在合肥市投资兴建更多的污水处理厂。2001年6月，该环保公司曾与王小郢签订了经营权收购合同，当时政府开出的价位是3.5亿的转让价款，项目运营期间的污水处理费单价约1元/吨，该环保公司答应先期支付1.8亿。后来由于融资及其他方面的问题，该环保公司收购王小郢污水处理厂经营权未果。

在此期间，合肥市建委曾邀请北京大岳咨询有限公司的总经理金永祥到合肥市授课，讲解基础设施投融资活动如何规范运作，并介绍了广西来宾B电厂、成都自来水六厂和北京第十水厂等案例的成功经验。这些案例说明了规范运作给政府经营城市带来的正面效应，在扩大城市影响力，提高国有资产增值和理顺政企关系等方面可以起到积极作用。此次授课使得合肥市政府认可了规范运作的理念，并于2003年决定以TOT模式，通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益，实施特许经营。污水处理厂的特许经营期限共23年，转让资产评估值为2.68亿元。

9.2.1.2　项目的运作过程

王小郢项目运作时尚处于公用事业改革的初期阶段，无论政府、投资人还是中介机构均非常谨慎。合肥市政府为项目专门成立了由常务副市长担任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组，组建了由市国资委、建委、城建投资公司及相关专家组成的“合肥市王小郢污水处理厂TOT项目办公室”，负责具体工作。合肥市产权交易中心作为该项目的招标代理，北京大岳咨询有限责任公司作为招标顾问全面协助项目转让办公室和交易中心的工作。

项目转让办公室从项目策划到谈判签约始终按规定程序依法操作。根据国家法律法规，实施存量国有产权转让，需要提前完成如下前期工作:

(1)债务处置

关于项目的亚行贷款，合肥市政府按照规定征得财政部和国外贷款机构的同意，并与财政部就有关剩余债务的偿还安排达成了协议;关于项目使用的国债，合肥市政府就此问题与安徽省财政厅达成了解决方案。

(2)职工安置

资产转让前，就资产转让事项征求了职工代表大会意见，职工安置方案经职工代表大会通过。

(3)资产评估

委托专业机构开展资产评估，确定资产权益转让的底价。

(4)编制招标文件

为保证招标文件的质量，提高其科学合理性，项目转让办公室充分利用咨询机构的专业优势，就标书中关键条件进行反复探讨，尤其是在污水处理服务价格、运营管理监管、不可抗力事件、维修计划、风险分析和分配等方面进行了反复论证。

通过对项目结构和边界条件的深入分析，项目转让办公室最终确定了以《特许权协议》、《污水处理服务协议》和《资产权益转让协议》为整体的一套招标文件。

上述前期工作的开展过程中，项目转让办公室通过各种形式充分与政府各相关部门进行沟通，保障了前期工作按照计划落实。

9.2.2　项目的实施情况

2003年9月在合肥市产权交易中心网站和国内有影响力的专业媒体——中国产权交易所网站、中国水网网站、《中国建设报》、《人民日报》(海外版)等重要媒体同时发布招标公告。

2003年9月，合肥市产权交易中心发布了《资格预审公告》，公告发布后共有7家资格预审申请人提交了资格预审文件。经过专家评审，最终确定6家申请人通过资格预审，分别是安徽国祯—珠海排水(联合体)、法国通用水务—北京首创(联合体)、中国环保—上实—深圳水务—大通水务(联合体)、光大国际—长沙排水(联合体)、天津创业环保。合肥市产权交易中心于2003年12月向通过资格预审的投标商发出招标函。

随后，转让办公室组织召开了标前会议，统一回答投标人第一阶段提出的问题并以标前会议备忘录的形式发送给所有投标人。标前会议后，转让办公室又以补充通知的形式进一步对投标人的问题进行了多次解答。

2004年2月20日，项目在合肥市产权交易中心开标。开标结果中，对转让资产权益报价最高的是德国柏林水务—东华工程联合体，出价4.8亿元人民币，其次是天津创业环保股份有限公司出价4.5亿元人民币，中环保—上实基建联合体出价4.3亿元人民币名列第三。

招标人聘请了国内污水处理行业技术、财务和法律方面的资深专家组成评标委员会，对投标文件进行评审。为确保评标的公平和公正，合肥市纪检委全程监督评标过程。评标委员会根据综合评审得分由高到低的原则，向招标方推荐了三个中标候选人。招标人最终确定了德国柏林水务—东华工程联合体以4.8亿元人民币的报价中标。

经过3个多月的谈判，双方就谈判的所有内容达成一致，草签了项目协议。根据草签协议，项目转让办和柏林水务—东华工程联合体分别派出3名代表组成资产权益转让小组，正式进入资产清理和设备、设施检测，并编制工作报告，作为项目协议附件。

2004年11月，合肥市政府举行盛大的王小郢污水处理厂TOT项目签字仪式。2004年12月21日，王小郢污水处理厂顺利实现商业运营。

王小郢污水厂TOT项目的成功运作充分实现了项目的市场价值，实现了国有资产的最大增值，为合肥市城市建设筹措了建设资金，吸引了多种经济成分进入公用事业领域，实现了公用设施经营的投资主体多元化。

王小郢项目的中标方——柏林水务集团公司拥有130多年运营管理城市给排水系统的历史，是世界七大水务集团之一。柏林水务的引进可带来其先进的经营理念和管理模式，引入现代企业制度和市场经营理念，改变传统的事业单位运行处理模式，进一步提高王小郢污水处理厂运营质量，促进合肥市污水产业的发展。政府通过项目服务协议约定对进入公用事业的企业产品和服务质量、企业履约行为进行监管，也有利于推进政企分开、政资分开、政事分开，转变政府管理职能。

9.2.3　社会的关注

王小郢污水厂TOT项目的实施，吸引了政府部门、改制企业、行业专家和有关媒体的广泛关注。《建设报》、《安徽日报》、《江淮晨报》等报刊以及中国水网、新浪等网络媒体均密切关注项目进展，并对项目的规范运作和实施效果给予了高度评价。

2004年2月21日，《江淮晨报》发表题为《污水处理厂的一小步，合肥公用事业市场化的一大步》的文章，文中称王小郢污水厂TOT项目为“‘领先一步’吹响改革号角”。

2004年2月23日，《安徽日报》发表题为《王小郢污水处理厂行将“出嫁”》的文章，强调这次公开招标严格按照投标法和国际惯例进行，招标工作规范有序。为此合肥市政府引入国内知名的专业中介机构，并指派监督人员全程监督，保证项目能“公开、公平、公正”地运作。

2004年7月7日，《中国建设报》发表题为《柏林水务中标合肥王小郢污水处理厂》的文章，文章引用合肥市常务副市长王林建的话:“王小郢污水处理厂TOT项目是合肥市TOT项目运作的一项创新，为合肥市公用事业改革提供了成功的模式，积累了丰富的经验。”

9.2.4　项目实施效果

当王小郢污水处理厂TOT项目开标，合肥市常务副市长王林建报出王小郢污水处理厂资产权益转让底价为2.68亿元人民币时，全场为之惊愕，投标商的报价与合肥市政府的底价差别如此之大。这个结果也令该项目成为2004年轰动全国水行业的重大事件，显示出了市政公用行业的巨大市场潜力。

与前期准备转让给当地环保公司的条件相比，招标结果无论从资产转让价款总额、污水处理服务费单价还是引入投资人的实力和水平来看，均令合肥市政府非常满意。溢价的出现说明了公用事业企业的运营效率是存在很大提升空间的。

项目招标中确定的0.75元/吨的污水处理服务费单价，为随后实施的一系列污水处理市场化项目确立了价格标杆，降低了政府的财政负担。

同时，王小郢项目是当时国内规范招标的最大TOT污水处理项目，开创了国内污水处理TOT运作模式的先河，为我国公用事业改革提供了成功模式。可以说，王小郢项目从选择采用公开招标方式伊始，就在走一条规范运作的市场化道路。

项目的成功转变了合肥市政府的观念，坚定了其推进改革的信心和决心，为合肥市市场化项目培养了一批优秀人才。随后，合肥市公交集团、供水集团及燃气集团、热力公司等一批公用事业单位都先后对原独家经营的市政公用行业进行了改革。

柏林水务公司的进入，有力地促进了合肥市污水处理行业整体水平的提升。针对污水厂的实际情况，公司引进了其独家开发的一套先进系统管理软件，建立了实时监控和预警机制，按照现代企业制度和市场经营理念对污水处理厂进行管理。通过长效培训提高员工素质，公司运行效率大大提高，充分显示了国际水务巨头的品牌实力。

9.2.5　经验总结

9.2.5.1　政府规范决策

2002年国家三部委和原建设部分别出台了《关于推进垃圾、污水处理市场化进程的通知》(［2002］1591)和《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(［2002］272)，明确了公用事业改革的市场化方向，提出了规范运作的基本要求。合肥市政府顺应政策和行业发展需要，及时作出市场化改革的决策，并且要求王小郢污水厂TOT项目的运作必须严格遵循公开、公平、公正的原则，将王小郢污水厂TOT项目以国际招标的方式在市产权交易中心挂牌。

9.2.5.2　组织机构规范

合肥市政府专门成立了王小郢资产权益转让办公室，由市领导亲自挂帅。办公室内部职责和分工明确，市建委为转让工作牵头部门，负责全面工作的组织与协调;国资委、财政局负责项目相关政策的制定和审批;产权交易中心为项目招标代理;城投公司是资产的占有方;污水处理管理处为行业主管部门。转让办公室负责研究落实项目条件，与咨询机构讨论确定招标文件，及时解决项目存在的困难和问题。该机构的设立，大大加快了招标工作的进程，降低了招标工作的难度。

9.2.5.3　尊重市场规律，聘请专业的咨询机构为招标顾问

合肥市政府遵循市场规律，决定聘请专业的咨询机构，为政府提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务。政府聘请大岳公司为项目提供咨询服务，聘请北京君屹律师事务所和安徽亚泰君安律师事务所为法律顾问。专业机构可以弥补转让办公室成员在经验和专业知识上的不足，充分发挥在招投标、投融资方面的经验优势，协助政府设计出更加严谨和符合国际惯例的文件，易于获得政府和境内外投资人的认可。

9.2.5.4　项目文件规范，风险分配公平合理

招标文件的风险分配是否公平合理，是决定项目成败的关键。为此，转让办公室和咨询顾问对招标文件内容进行了深入讨论，招标文件几经修改。招标文件的编写采用了换位思考的方式，遵循国际惯例，参考国内外类似项目的经验并充分考虑到资本市场的要求和政府利益，主要的风险分配原则在招标文件中就予以确定，包括一般补偿、提前终止补偿、调价公式等，而有的条件则通过澄清谈判得以最后确定。项目结构的设计与风险分配符合国际惯例，是国内首创。本着公平合理原则形成的招标文件，对项目风险进行了恰当的分配，政府和投标人所面对的都是自己熟悉或可以控制的风险，这既充分保护了政府的利益，也大大增强了投标人的信心，可以说是本项目成功的基石。

本项目最终形成了一个规范的合同体系，将特许经营权、污水处理服务协议、资产转让协议作为三个独立的主体签署，形成一套完整的特许经营权体系。这个合同架构，将传统政府统一行使职能从合同上分离出行政职能、行业监管职能和出资人职能，并建立与其职能相对应的运行机制。该项目合同体系的构建，体现了各方利益主体的权利、义务、责任的均衡，是博弈的结果，也体现了知识和经验的价值。王小郢项目的招标文件在项目评标期间得到了各方专家的一致认可和高度评价，并成为污水处理行业市场化项目的标准性文件，在后续很多市场化项目协议中都能看到它的影子。