运营与移交

8.1　BOT项目的建设、运营与移交

8.1.1　建设用地

BOT项目的征地和拆迁工作一般是由政府完成的。

对于大多数项目而言，政府应确保在项目开工前顺利完成征地和搬迁工作，最起码应已具备完成这些工作的法律条件，不会因土地而影响项目按时开工。只有这样，才能增加潜在投标人对项目的兴趣和信心，才可能实现项目的成功招商。

土地费用主要包括征地拆迁费和土地出让金两部分。

对于基础设施项目，根据2001年10月22日颁布并实施的国土资源部第9号令《划拨用地目录》，“城市基础设施用地”属于采用划拨方式供应土地的范畴。但随后几年中，国务院出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》等文件，对于原采用划拨方式供应的土地，也鼓励探索采用有偿使用的方式。实践中，鉴于土地成本最终将进入终端服务价格由政府买单，同时考虑到基础设施行业的公益性特征，一般由政府采用划拨土地使用权的方式向项目公司提供建设用地。

关于征地和拆迁费是否由项目公司承担，应视项目的财务可行性和政府的能力而定。这部分费用既可以由项目公司承担，也可以作为政府对项目的支持由政府承担。

根据特许权协议的进度安排，政府应按时向项目公司提供建设用地并完成相关的基础设施配套工作。项目公司可以在特许期内对建设用地不受妨碍地并且排它地享有使用权，但该建设用地只能用于项目建设，不能挪作他用。

8.1.2　设计

BOT项目的一个特点就是充分发挥所有投标人的创造性。投标人分别完成各自的初步设计后，由政府对这些不同的初步设计方案进行评估臻选，择其最优，从而实现提高项目建设质量，加快建设进度的目的，以保证项目建成后得到最好最有效的服务。因此，招标时政府通常在招标文件中对初步设计原则(反映了政府对项目的基本要求)和技术规范(一般选用国际上公认的规范和标准以及国内现行的国家标准和部颁标准)做出规定，由投标人根据各自的理解自行完成初步设计。

相应地，投标人提交标书中的一个重要内容就是技术方案。根据项目具体情况和政府招标文件的规定，不同项目技术方案的深度要求可能不同，但一般来说都需要达到初步设计的深度。

当然，有时为了加快项目进度，深度控制项目的设计，政府会在项目招标前完成初步设计，投标方需要在政府提供的初步设计方案框架下进行完善或优化。

在项目开工前，为了加快建设速度、降低建设成本或提高施工质量，需要对初步设计原则和技术规范进行改动的方案，应由项目公司书面向政府提出申请，经审查认为改动确有必要的，政府应批准改动，这对项目实施是有好处的。但未经政府批准，项目公司不能自行改动初步设计原则和技术规范。

8.1.3　施工

8.1.3.1　建筑承包商

项目公司有权选择对项目建设有丰富经验的合格承包商完成项目的建设工程。项目公司或其建筑承包商有时可能需要通过招标方式选择分包商，将项目施工的部分工作分包出去。有时，为了追求利润最大化，建筑承包商可能是项目公司的股东之一或几个股东，虽然如此，项目公司与建筑承包商签订的建设合同也必须经过政府批准。

项目公司应提供或确保建设承包商提供所有必要的、具有一定技能和规定证书的人员从事建设工程。在项目开工前，项目公司还应向政府提交项目公司和承包商主要人员名单和资格概要，申请政府批准。

《招标投标法实施条例》中规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。”

例如，在湖南省岳麓污水处理厂BOT项目中，广东联泰—桂林排水联合体参与投标，提交投标文件的同时一并提交了其下属企业拥有的市政工程施工一级资质相关证明。项目评标专家组在评标过程中对其施工资质一并评审并确认通过。该联合体中标后成立了长沙市联泰水质净化有限公司，负责投资、建设、运营、维护岳麓污水处理厂，其经过向政府申请并得到批准后委托广东省联泰集团有限公司旗下拥有市政工程施工一级资质的关联企业完成了该项目的施工，工程竣工后成功通过相关验收并获得各界一致好评。

8.1.3.2　政府提供的建设条件

BOT项目的建设需要政府提供一些建设条件，包括:

(1)按第8.1.1　条提供建设用地;

(2)协助项目公司完成开工所需的各种批准文件;

(3)完成应由政府负责的前期工程，如电力项目的进厂道路、冷却水排入渠或污水项目的污水收集配套管网等;

(4)提供项目建设所需的用电、用水、用气等建设条件。

政府提供的建设条件可以免费以作为对项目的支持，也可以将相应费用计入前期费中作为项目条件之一，考虑到政府所提供的条件在建设地点往往是垄断性的，因此其价格应该合理。

8.1.3.3　建设质量保证

建设质量关系到项目未来能否正常运行，政府在特许期末能否接收到完好的项目设施，因此建设质量为项目公司和政府所共同关注。项目建设质量的标准应符合设计原则和技术规范要求。政府在招标文件中一般会明确要求投标人在技术方案中写入与质量保证体系有关的内容。

在控制质量方面，政府应要求项目公司从开工日起，定期向政府提交完整的有关完成或正在进行中的建设工程质量控制结果文件。在不影响正常施工的情况下，政府还有权检查项目公司或建设承包商的质量控制过程和方法。政府应保留对建设工程监督的权力，在不干扰施工进展的情况下，政府代表可以对施工现场进行检查，若发现建设工程或所用材料有任何实质性缺陷，应立即要求项目公司拆除不合格的建设工程，重建合乎技术规范要求的工程，或更换有缺陷的材料。如果政府发现了施工质量问题，项目公司或承包商应自行改正缺陷并承担相关费用，若项目公司或承包商拒绝改正工程，政府可以自行更正缺陷，费用由项目公司支付。

8.1.3.4　建设进度

建设进度是项目的关键因素，只有按期完工项目才能正常进行，否则可能会造成严重后果。对于贷款人来说，建设进度决定了能否如期回收贷款，如果建设延期很多，很可能动摇贷款人的信心。对政府来说，其可能已根据项目进度作了整体规划，项目不能按期完工，将会影响到其他项目的实施。对于投资人来说，政府对项目公司的项目进度在特许权协议中有明确要求，项目公司要把这种风险传递给总承包商，在建设合同中应明确规定对建设进度提前与延误的奖励与惩罚措施。

为进一步控制进度，政府应要求项目公司定期向政府提交建设工程进度报告，说明已完成和进行中的建设工程情况及有关事项。如果项目公司合理预计建设工程不能达到计划进度，则应立即通知政府并详细说明延误原因、预计完成的日期、对整个项目的影响以及打算采取的措施等，提出工程延期申请。

如果政府认为项目公司的理由是正当的，则可批准建设进度相应顺延。如果政府认为项目公司的理由不当，则可以不批准其申请。如果项目公司实际已经延误了建设进度，则政府除要求其继续承担规定的义务之外，还可以逐日收取违约金作为惩罚。

8.1.4　调试验收

项目公司应根据进度要求组织工程验收，并通过省市有关部门就工程质量、消防、电力和规划等进行的验收。如工程由于存在某方面瑕疵导致未通过验收，项目公司应根据有关部门的验收意见予以整改或完善，直至工程全部通过验收并向政府提交验收报告。项目公司组织验收时应提前通知政府派代表参加。政府接到通知却没派代表参加的，不影响验收效力。

工程通过前述验收后，政府和项目公司应协商确定工程调试时间。调试方法和结果计算应按国际上认可的标准和国家规范进行。工程调试完成后，项目公司可向政府发出商业试运营通知，并提交相关书面材料，政府方视情况作出是否批准的决定。如果政府不同意申请，项目公司应按照政府意见纠正问题并重新申请。

项目试运营完成后的适当时间，项目公司应申请并通过环保验收和工程竣工验收。前述所有工作完成后，项目公司应向政府申请确认项目工程完工及开始商业运营。

8.1.5　运营与维护

运营维护阶段是项目投资者收回成本、归还贷款、分得红利和上缴税收的主要阶段。由于项目投产后有现金流入，项目的相关各方在这一阶段的风险都在逐渐减少。一般情况下，运营维护承包商都是项目公司的股东之一，签订运营维护合同后由运营维护承包商负责项目运营。对于有些BOT项目，发起人对项目开发建设有充分经验，但对项目运营维护没有经验，在这种情况下，项目公司可将项目运营承包给一家专业运营公司。

开始运营以后，项目公司应保证项目在整个特许权期内按时、按质、按量地提供服务或产品项目。如果不是由于不可抗力或政府违约而引起的项目生产(服务)能力降低或项目停运，项目公司应该向政府支付违约金。

项目公司或运营维护承包商应根据运营参数准备一份运营维护手册，包括定期和年度检查、日常维护、年度维护和大修维护的程序和计划，以及调整和改进检验及维护的安排程序。运营维护承包商应该严格执行维护计划，保证项目在整个特许期内和移交时处于良好状态。如果项目公司未对项目进行维护，政府将向项目公司发出违约通知。收到通知后，项目公司应该立即采取补救措施，否则政府将安排其雇员、代理人或承包商进入现场检查并完成维护工作，由此发生的费用全部由项目公司承担。

8.1.6　价格

BOT项目融资最重要的担保之一就是项目未来的收入。为了保证项目在财务上的可行性，政府需要对最低项目收入作出承诺。对于污水处理项目，政府一般要提供最低污水处理量(通称“基本水量”)承诺，来满足项目最低资金需求。相应地，当污水处理量高出一定水平后，政府可享有降低付费标准的好处。

在投标人提交的建议书中，投标人要明确提出整个特许期内的收费价格方案，收费价格是政府评标时最主要的考虑因素。

因为基础设施市场化项目的特许经营期年限较长，若在特许经营期内，运营服务价格保持不变，且不约定一个合理的价格调整机制，则投资人面临的风险很大。为提高项目招商的成功率，保证项目在整个特许经营期内顺利运营，投资人通常会将价格调整作为一项重要的商务条件进行约定。

价格调整主要包括两方面内容:一是如何调整，二是调整的频率。

由于物价水平的变化将对经营成本产生影响(如通货膨胀引起货币贬值)，因此价格调整应综合考虑成本费用、通货膨胀等因素。通常，在调价公式中可以根据全国工业品零售物价指数中对应的各成本项目(如人工、药剂等)的变化定期调整服务费价格中的成本费用部分，根据全国商品零售物价指数变化定期调整服务费价格中除成本费用以外的部分。

从价格调整的频率看，需要把握好调整次数的度。投资人一般希望调价间隔短一些，政府则希望调价间隔能尽可能地长，因而调价频率是政府与特许经营企业之间的博弈结果。实践中价格从一年一调到六年一调的案例都有。

在项目运营过程中，项目公司应该按国家统一的财务和商业标准及惯例处理财务问题，并应向政府提交全面反映项目经营状况各个方面的财务报表。包括:

按通行的国际会计惯例和《中华人民共和国公司法》编制的经审计的年度财务报告。

公司现金收支季度报表。

政府随时要求的其他财务资料。

8.1.7　产品或服务的数量

在整个运营期内，除暂停服务以外，项目公司应保证项目的可用性，即每日24小时连续提供项目合同约定数量的产品或服务。

项目设施须暂停运转及改造、更新的，项目公司必须报经政府及相关部门审查和批准。

如果不是由于不可抗力或政府违约而引起的项目可用性降低或项目停运，政府有权向项目公司发出整改通知，责令项目公司在限定期限内采取必要措施有效纠正未适当履行运营维护义务的行为。项目公司未在整改通知确定的期限内采取必要措施纠正违约行为或未能在合理时间内有效纠正违约行为的，政府可以但无义务自行采取必要的纠正措施，项目公司应对此予以配合，并承担因此而发生的全部费用。同时，项目公司应该向政府支付违约金。

8.1.8　产品或服务的质量

项目公司交付的产品或服务的质量应始终严格执行项目合同规定的标准，项目公司应在每一运营日对产品或服务的质量指标进行检测，政府或其指定机构有权指定代表在任何时候对项目公司的检测程序、结果、设备和仪器进行现场检查和检测。

若项目公司交付的产品或服务质量未达到项目合同规定的标准，则应在超标期间向政府缴纳违约金，并尽快采取整改措施予以修正。

因BOT项目的特许经营期通常较长，若在该期间遇到国家调整产品或服务的质量标准，则项目公司应和政府协商技术改造事宜并就改造期间项目公司的损失补偿达成一致意见。

8.1.9　人员管理

由于体制原因，政府自己运营的项目往往存在冗员，导致运行成本增加。在BOT项目中，由于投资人要严格控制运营成本，因此其对人员的配置是十分谨慎的。市场化项目将转变政府传统的管理方式，提高人员工作效率和管理水平，培养复合型人才，这样，人员规模会大大缩减，通常只是政府同等规模企业人员的40%～50%。

政府方通常会要求或鼓励项目公司使用当地员工、培训当地员工。

8.1.10　改扩建项目设施

特许经营期内，随着社会发展可能出现项目规模不能满足服务需求的情况。若政府方决定不通过新建项目解决新增需求，那么项目公司就会面临对项目设施进行改扩建的问题。

有些项目可能在前期设计时已考虑到服务需求增长的可能，只需对一些可能共用的项目设施进行改造，并新建一批小规模项目设施就能解决新增需求的问题。而有些项目在前期完全没考虑到服务需求的增长，此时就必须对可以共用的项目设施进行改造，并同时新建一批较大规模的项目设施。

改造期间，可能会引起项目一段时间的暂停使用或服务能力的降低，政府方和项目公司应共同成立改造小组，协商确定该期间的产品数量、质量和相关补偿等问题。

8.1.11　移交

一般来说，移交发生在特许期结束后，项目公司已经还清债务本息，回收了建设投资并赚取了合理利润。正常情况下的移交是无偿的。但移交也可能发生在一些特殊情况下，例如项目公司违约、发生不可抗力事件、政府违约或政府决定对项目条件进行实质性修改等，对于这些情况，政府需要向项目公司支付部分补偿(如果是项目公司违约则补偿的金额很少，带有惩罚的性质)。区别不同情况，政府的补偿可能包括项目还本付息资金需求，甚至可能包括回收成本和应获利润等。

8.1.11.1　移交委员会

通常，在特许经营期结束12个月前，项目公司和政府方会成立移交委员会，移交委员会由双方授权代表组成。移交委员会在双方同意的时间举行会谈并商定项目设施移交的详尽程序、最后恢复性大修计划和移交范围的详细清单。

8.1.11.2　移交范围

在移交时，项目公司应解除任何种类或性质的债务、留置权、动产和不动产抵押、担保物权及其他求偿权，将项目全部固定资产的所有权和利益以及所有场地的使用权无偿移交给政府。在项目移交的同时，项目公司还应向政府移交项目的运营手册、运营记录、移交记录、设计图纸等重要技术资料，以便政府或其指定机构能够顺利接管并运营项目。另外，在移交时，项目公司应将所有由承包商和供应商提供的、尚未到期的担保和保险以及其他合同等转让给政府。但是，如果政府不接受上述担保、保险以及其他合同，项目公司应取消其与各方签订的仍有效的合同，并自行承担所发生的损失和费用。

项目的流动资产归项目公司所有，不在移交范围之内。当然，任何债务都不在移交范围之内，在移交日之前，项目公司要对所有公司债务作出妥善处理，政府将不会对公司债务承担任何责任。

8.1.11.3　移交要求

在移交日，项目公司应向政府或其指定机构无偿、完好移交项目公司对项目设施的所有权和所有权益，相应资产或权益必须是无债务、不设定担保、状况良好的。

8.1.11.4　恢复性大修

项目设施经过特许期内的运营和正常损耗，很多技术经济指标已经达不到原设计标准，为确保能得到一个处于良好状态的项目，政府会对移交时的设施状态提出明确要求。

为了保证项目在移交时处于政府要求的状态，在移交前项目公司应对项目进行恢复性大修。在大修过程中，任何不符合要求的设备都必须进行修理。大修结束后，政府和项目公司应通过测试核定项目的技术参数，如果测试结果达不到要求，政府可要求增加一次技术测试。通过测试，任何主要设备的功能不足或任何技术经济指标低于移交标准，都能及时被发现，从最后的恢复性大修到移交日，项目公司还有时间纠正设备缺陷。

在移交时，项目公司和运营承包商、政府各自派出代表组成联合测试小组对即将移交的项目进行测试。如果项目未能通过测试，那么将构成项目公司违约事件，政府就可能从项目公司运营履约保证金中得到补偿。

8.1.11.5　非正常情况下的移交

如果项目公司违约，政府可以自行接管项目设施并按照合同约定方式向其支付少量的补偿(项目公司尚未偿还的贷款余额)。

如果发生政府违约事件，项目公司将要求政府予以纠正。若政府未在规定期限内纠正，则项目公司可以提前终止项目并要求政府给予合理补偿。在这种情况下，政府将对项目全部经济问题承担责任，包括偿还借款本息、偿还发起人建设投资和应得利润。

如果发生不可抗力事件导致项目公司将项目移交给政府，那么政府要根据不可抗力的不同类型向项目公司提供补偿。在这种情况下，项目公司得到的补偿还包括保险赔款。

并不是所有项目公司违约、政府违约和不可抗力事件都将引起项目非正常移交。非正常情况下的移交是项目有关各方所不希望的，这种移交的解决过程十分复杂。多数情况下，各方都应尽量采取补救措施，维持项目的继续进行。

8.1.11.6　缺陷责任期

移交后，项目公司应进一步保证未来几个月内，修复由材料、工艺或设计问题以及特许期内项目公司操作失误而造成的项目部分缺陷或损坏，保证期长度通常为12个月。在缺陷责任期内，政府发现缺陷后，应立即通知项目公司，项目公司收到通知后应自费修复缺陷。如果项目公司拒绝修复，政府有权请第三方修复，费用由项目公司承担。缺陷责任期的规定可以帮助政府解决移交当时没有发现的问题，但项目公司往往不愿意设置缺陷责任期，他们认为移交后发生的这类问题很难分清责任。

为了使上述保证具有可操作性，在解除运营履约保证金之前，政府应要求项目公司继续提交履约保证金。如果发生了由于项目公司责任需要修复的缺陷，在项目公司拒绝修复并支付费用的情况下，政府可以兑取保证金。

另外，为了保证移交后的正常运营，项目公司在移交时应向政府列出并提供未来几个月项目运营所需的零配件。政府接管项目后，再根据实际运营情况采购项目未来所需的零配件。

8.1.11.7　培训与技术转让

在移交时，项目公司应完成人员培训计划。作为移交工作的组成部分，项目公司和政府应联合对学员进行考试，以确定被指定人员己掌握了培训技能，有能力接管项目的运营与维护。

除培训之外，在移交时，为了保证移交后项目能正常运行，项目公司应将项目可移交或可转让的、政府未来运行和维护项目所需的所有技术和专利，移交或转让给政府，这种技术转让是项目移交的重要组成部分。在现代工业社会，技术对项目是很重要的，缺少必要的技术，政府接管的项目可能根本无法运营。