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中央企业建设规范董事会的初步实践

时间:2022-11-01 理论教育 版权反馈
【摘要】:纵观世界上国有企业的治理,绝大多数国家采取了以董事会为核心的公司治理结构。19户试点企业中,有14户企业的外部董事超过半数,其中中外运集团等公司还进行了外部董事担任董事长的探索。已实施试点的企业都设立了若干董事会专门委员会,确定了董事会秘书,成立了董事会办公室。

二、中央企业建设规范董事会的初步实践

国务院国资委成立后,依照《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规,陆续出台了国有资产监督管理的一系列措施,但这些管理措施具有起步性和过渡性。由于中央企业涉及石油、电信、化工、军工、能源、钢铁、矿产等多种产业领域,企业经营管理事项由国资委作决策,难以形成权责明确的责任体系。如何把国有资产保值增值的责任和压力层层有效地传递下去,需要从体制上寻求突破,突破的方向就是建立现代企业制度、规范公司法人治理结构,公司股东会、董事会、监事会和经营管理者形成权力机构、决策机构、监督机构和执行机构之间的制衡机制。

(一)试点的起步和准备

国务院国资委管理的100多家中央企业在法律形态上主要有两类:一类是按《企业法》注册的国有独资企业,实行总经理负责制,没有董事会,这类企业占大多数;一类是按照《公司法》注册的国有独资公司,设有董事会,但董事会成员和经理班子高度重合。这种决策机构和执行层合一或高度重合、内部具有上下级关系的体制,实质上是将庞大的国有资产完全维系在“一个人”的素质和状态上,在企业内部很难有制衡,容易产生决策风险和道德风险,因此给企业造成损失甚至是严重损失的案例在实践中并不少见。纵观世界上国有企业的治理,绝大多数国家采取了以董事会为核心的公司治理结构。尽管各个国家所采取的具体方式不一样,但基本的规律和原则是相同的。其中关键的一条就是,决策层和执行层要分开。重大决策要集中集体的智慧,强调制衡,不能搞个人负责制;执行性事务要提高效率,令行禁止,下级服从上级,强调个人权威。因此,建立董事会且大部分董事不在经理层兼职,董事会履行决策权与经理层履行执行权就能够分开,而保证实现这一目标的有效办法则是外部董事占董事会成员的绝大多数。以董事会制度建设为关键,国有企业建立现代企业制度、健全公司法人治理结构的一个难点就能够突破,国有企业持续、稳定、健康发展就会有体制保障。

国务院国资委成立不久就开始着手准备建立和完善董事会制度,经2004年2月国务院第38次常务会议同意后,拉开了中央企业建立和完善董事会试点的序幕。2004年6月,国务院国资委下发文件,明确了试点的主要思路和措施。它主要体现在以下四个方面:第一,出资人要进入企业,出资人机构通过培养或者选聘一批有决策能力的专业人员作为股东利益的代表进入所持股企业的董事会;第二,在中央企业建立和完善董事会,引入外部董事以改善董事会的构成,在外部董事进入的同时减少董事与经理层的交叉任职,实现决策层和执行层的分开,在企业内部分别形成有效制衡的决策体系和集中统一的执行体系;第三,适应董事会建设,逐步转变国资委职能。规范的董事会到位以后,国资委将把目前代行的董事会职权归位于董事会行使,并将出资人的部分职权授予规范的董事会,充分尊重和发挥董事会的作用;第四,继续发挥外部监事会的作用,改善和强化外部监事会对企业的监督工作,提高企业财务数据的准确性和运作的透明度,保证企业依法经营。

2005年,宝钢集团、神华集团、中国高新投资集团公司、中国诚通控股公司、中国医药集团总公司、中国国旅集团公司、中国铁通集团有限公司等7户企业被列为央企董事会第一批试点企业。这些企业大都在2005年开展了董事会试点工作。到2006年底,共有19户中央企业成为董事会试点企业。外部董事共65名。19户试点企业中,有14户企业的外部董事超过半数,其中中外运集团等公司还进行了外部董事担任董事长的探索。

(二)试点工作的主要经验

中央企业董事会试点工作是在党中央、国务院的直接关心下进行的,贯彻科学发展观的指导思想经历了4年多的实践,并取得了以下主要经验和成果。

1.健全董事会工作制度

试点企业根据《公司法》、国资委有关制度和《公司章程》,制定了董事会运作的各项制度,包括董事会议事规则、各专门委员会议事规则、对外部董事的信息提供制度、总经理工作规则、董事会秘书工作细则等,形成了比较完备的制度体系,为董事会规范运作打下了基础。

2.完善董事会组织机构

已实施试点的企业都设立了若干董事会专门委员会,确定了董事会秘书,成立了董事会办公室。其中薪酬和考核委员会、审计委员会一般都由外部董事担任召集人。一些企业针对自己的具体情况设立了一些专门委员会,如某建筑企业就设立了环保委员会。另外,有的企业比照新加坡淡马锡董事会的做法,在专门委员会中设立了可以进行一般性事项授权决策的常务委员会,形成了较好的决策规范和决策效率的协调机制。

3.努力发挥董事会的作用

试点企业董事会运作规范,如神华集团、宝钢集团等试点企业的董事会会议制度比较正常,每年分别召开了4—7次会议,有的还召开了若干次临时董事会会议,其专门委员会辅助董事会决策。董事会决策的内容主要涉及战略规划、预算决算、薪酬考核、重组改制、机构设置、投资担保、制度建设等方面,所作决议基本上都得到了较好的执行。董事会和专门委员会的会议议题,基本上涵盖了企业经营管理和改革的重大事项。监事会在试点工作中,通过列席会议、专项调查和有效监管,开展了对董事履职和董事会工作的监督评价,较好地把监事会年度报告和当期监督结合了起来。

4.建立健全外部董事制度

外部董事制度是试点的一项重要措施。一般情况下,外部董事除了在董事会上的表决权外,无其他权力,在个人利益和权力上比较超脱,有利于其更好地代表出资人的利益,客观、妥当地处理出资人、企业、经理层、职工等各方面的利益关系。外部董事制度有利于解决董事会成员与经理人员高度重合的问题,否则即使董事会采取了集体决策的形式,副总经理对总经理负责的体制要求,也会影响董事行使表决权的独立性。试点央企的外部董事敬业尽职,十分关注公司改革与发展,积极了解公司情况及相关行业、企业环境信息,会前认真阅研会议资料,会上充分、客观表达意见,独立、审慎表决,为董事会规范有效运作发挥了重要的作用。实践证明:建设一支素质高、结构合理、人员充足的外部董事队伍,是董事会试点工作的重要支点,外部董事制度则是科学决策不可缺少的体制基础,也是董事会有效运作的基础。

5.初步实现决策权与执行权的分离

建立以外部董事为主的董事会制度,避免了过去企业决策和执行是一批人或基本上是一批人,自己考核、奖惩自己的弊端,试点企业的领导体制正由过去实际上的“一套班子”即“一把手负责制”,向董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司治理结构转变。董事会在重大决策把关、促进企业改革与发展等方面的作用开始显现。同时,素质较高、经验丰富的外部董事的引入,优化了董事会的结构,对非外部董事和经营管理层都有很大促进,使决策质量大大提高。

6.在制度创新中理顺治理关系

国资委已将《公司法》规定的董事会的职权交给符合条件的试点企业董事会行使,董事会开始履行对经理层经营业绩的考核等有关职责,经理层贯彻执行董事会决议,责任、压力层层传递,委托—代理关系逐步规范。国资委除了试点初期的工作文件以外,已经陆续出台《董事会试点中央企业董事会规范运作暂行办法》、《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理本法》、《关于董事会试点中央企业董事会选聘高级管理人员工作的指导意见》、《中央企业领导人员管理暂行规定》、《中央企业董事会试点企业董事会、董事评价办法》和《中央企业董事会试点企业董事会选聘高级管理人员工作的指导意见》,初步建立适应现代企业制度要求的董事会相关制度。此外,按照现代企业制度要求和董事会试点工作需要,已制定下发《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》,进一步严格外部董事的任职资格和条件、选聘标准和程序。

(三)试点工作的深化和持续推进

中央企业董事会试点工作方向既符合党中央关于国有企业建立现代企业制度的精神,又符合《公司法》的立法要求,在建立和完善公司法人治理结构方面迈出了关键的一步,取得了初步成效。但试点的任务还很繁重,面临不少需要研究解决的问题。

1.从董事会治理来看

首先,外部董事制度是试点工作的关键性、支撑性的制度安排,那么,外部董事的来源和素质便是其中关键性的要素。由于目前缺乏专职董事队伍和完善的履职评价体系,选聘合格的外部董事是试点工作的关键内容之一。目前聘任的外部董事中大部分是中央企业原负责同志,无论是责任心、素质、经验、对国情的了解等,都是其他来源的外部董事不可比的。但是从顺利推进和董事会运作尽快走向规范化的要求来看,必须进一步拓宽选聘外部董事的渠道和范围,建立完善的外部董事人才选聘机制和市场评价机制。其次,如何规范董事长与总经理的关系,尤其是在绝大多数董事长都是坐班的、非外部董事的情况下,如何做到既强化董事会、董事长的职权,又能够充分发挥总经理以及经理层在执行性事务中的作用,这必须要有明确的制度性的安排。现行相关法律法规关于这方面的规定比较原则,需要在实践中要探索解决保证决策效果的执行力问题。目前正在试行的由外部董事担任董事长,探索试点企业现职董事长担任其他试点企业外部董事等办法,力图形成董事长与总经理既职责分明又协调配合的关系,并根据董事长的职责定位,制定不同于总经理的薪酬制度。第三,要真正落实董事会对经理人员的考核、薪酬以及经理人员的继任计划等职权和管理制度。这也涉及国企领导任命的问题。2008年12月,中共中央组织部和国务院国资委下发了一个文件,文件规定除53家大企业的正职由组织部任命外,其余国有企业的正副职高管都可以由董事会委任。这可以说是按照《公司法》的规范前进了一大步,因为只有按照《公司法》的规定完善董事会治理,公司才能正常地运转。另外,不同行业企业的董事会风格需要逐步确立,有的更加注重控制风险,有的需要更加注重效率,比较难把握的是在企业决策效率和风险之间如何平衡。

2.从公司治理来看

规范董事会的建立和完善,和国资委要转变管理方式紧密相关。建立规范的董事会后,目前由国资委行使对经理人员的选聘、考核、决定薪酬,以及重大投资决策等权力,就移转给董事会。国资委面临与董事会、董事有关的新职责、新任务,从这个意义上讲,也是国资委自身的改革,要按照《公司法》和《企业国有资产法》的规定,强化股东职能,规范与董事会之间的关系。这方面也需要进行大量探索性的工作。还有企业高层领导人的任命问题,党委的领导以及职工民主管理等,这些问题不仅牵涉到公司治理,也牵涉到出资人对公司的监管等,都需要在试点工作中有清晰的解决思路。比如说,党委在企业中的作用以及企业高管的任命方式问题,解决这些问题到底会不会影响党的执政地位呢?国有企业里党的领导,是不是一定要体现在党委任命经理人员呢?关于这个问题,邓小平早在1980年8月18日的讲话《党和国家领导制度的改革》中就明确认为,把党委领导下的厂长负责制改为公司董事会领导下的经理负责制,必须要解决党政不分、以党代政的问题,使党委摆脱日常事务,集中力量做好思想政治工作和组织监督工作;这不是削弱党的领导,而是更好地改善党的领导,加强党的领导。建立规范的董事会制度,如何与企业党组织发挥政治核心作用相结合,是一个新的、重大的课题。试点工作中已经采取的“双向进入、交叉任职”等办法,即试点企业党组织负责人进入董事会以及下设的专门委员会,为企业党组织参与重大决策提供了制度保障。但在企业党组织参与决策的内容、环节、形式等方面,还需要探索具体的、可操作的办法。所以,加强董事会建设与发挥企业党组织政治核心作用相结合方面需要在实践中创新。

对董事会试点工作存在的这些问题需要客观地看待、实事求是地分析,任何一个国家公司治理结构的完善都需要一个长期的过程。美国用了上百年的时间,还是出现了安然、世通事件,在影响波及全球的金融风暴中,也反映了美国公司治理机制中的“过度激励”、“内部人控制”等缺陷,这充分说明了公司治理制度是否能够充分地发挥作用,还受到如诸如商业习惯、传统文化等诸多因素的制约,需要有一个磨合、探索和完善的过程。建立和完善董事会试点工作,就是要解决公司治理实践中存在的问题和困难。从“靠能人”到“靠制度”,是一个巨大的转变。实现这一目标,必将为国有企业带来一个实质性的变化,而这个变化的过程就是建立中国特色的现代企业制度。诚如李荣融主任所说的,“探索形成中国特色的现代企业制度,这是前人没有做过的事,是世界性的难题,挑战前所未有,机遇前所未有,责任也前所未有,让我们共同去努力、去探索。”

思考题

1.我国国有企业改革和企业制度变革的主要经验是什么?

2.我国国有资产出资人制度的框架体系和目标方向是什么?

3.对于中国特色的现代企业制度的主要实践历程有何体会?

参考文献

赵志刚:《公司治理法律问题研究》,中国检察出版社2005年版。

陈庆、安林:《中国国有企业董事会治理指南》,机械工业出版社2007年版。

王凤彬:《集团公司与企业集团组织》,中国人民大学出版社2003年版。

杨浩:《现代企业理论与运行》,上海财经大学出版社2004年版。

曹均伟、李南山、赖文洪、王杰、陈禹志:《现代企业法律事务管理》,格致出版社、上海人民出版社2007年版。

曹均伟、李南山:《探索国资监管的创新之路》,上海财经大学出版社2005年版。

林金忠:《企业组织的经济学分析》,商务印书馆2005年版。

徐永前:《新公司法100问》,企业管理出版社2005年版。

【注释】

[1]李南山:《改善治理结构,强化监督机制》,《学习和创新》2006年第1期。

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