美国钢铁保障措施案

案例6.1　美国钢铁保障措施案⁽³⁾

美国钢铁保障措施案是WTO争端解决案例中参与方最多的案例之一，也是中国加入WTO后作为起诉方之一的第一个案例。

一、美国实施保障措施

美国是一个钢铁生产和出口大国，其钢产量在1953年就已经超过1亿吨，成为世界第一产钢大国。但是在20世纪60年代到80年代间美国的钢铁产业没有进行大规模的技术改造，装备落后，竞争能力逐年下降。在钢铁工业技术迅速发展的欧洲和日本同类产品的冲击下，美国的钢铁产量不断下降，钢材产量从最高时的1.36亿吨下降到1984年的6 000万吨，当时美国许多竞争力差的企业被迫关闭，关闭企业总产钢量约7 000多万吨。从2001年3月开始，美国经济整体进入萧条时期，大多数企业生产与销售都处于不景气状态，对于钢铁产业来说更是如此。到2002年第一季度，美国30余家大型钢铁企业已经倒闭和申请倒闭，近7万钢铁工人失业。在这种情况下，2002年3月美国以振兴国内衰落的钢铁部门为由，对从欧盟以及一些拉美和亚洲国家进口的多种钢铁产品征收保障关税。

(一)调查的发起

美国国际贸易委员会(ITC)是保障措施调查的主管机关。ITC对钢铁的调查，是依据2001年6月22日美国贸易代表致ITC主席的一封信而发起的。在这封信中，贸易代表称，布什总统已经宣布了一项应对美国钢铁行业所面临挑战的全面计划，其中之一就是指示贸易代表要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”，就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查。此外，还包括与其他钢铁生产国就全球钢铁限产进行谈判，并制定纪律约束补贴和其他扰乱市场的做法。

ITC于2001年7月3日在“联邦公报”上发布公告，宣布开始调查。7月26日，ITC又收到美国参议院财政委员会的一份决定，要求进行同样的调查。ITC依职权决定，将两项调查合并。

调查的产品分四大类。为了数据收集的需要，ITC将这四大类产品又细分为33种。ITC调查报告中使用的大部分数据，都是从调查问卷中获得的。此外，也使用了一些其他来源的信息，例如对于美国进口的官方统计。

发放、分析问卷，只是ITC调查的一部分。ITC就损害进行了八次听证会，就救济举行了三次听证会，在ITC委员就损害和救济分别进行表决后，最终于2001年12月19日将决定和建议的报告提交美国总统。

(二)法律依据

在进行保障措施调查时，ITC依据的是美国1974年贸易法“201条款”。ITC传统上将该法所规定的标准分为三个方面，即如果要做出肯定的决定，ITC必须认定:有关产品进口的数量增加(不管是实际数量，还是相对于美国国内生产的数量);美国国内生产相似或直接竞争产品的产业正在受到严重损害或者严重损害的威胁;进口是国内产业受严重损害或严重损害威胁的实质性原因(Substantial Cause)。ITC从以下五个方面对有关产品进行调查:

第一，生产与进口产品相似或直接竞争产品的国内产业。

ITC首先对“生产与进口产品相似或直接竞争产品的国内产业”(the domestic industry producing an article that is like or directly competitivewith the imported article)予以限定。法律对“国内产业”的定义是相似或直接竞争产品的全体生产商，或者相似或直接竞争产品的总产量占这种产品国内全部产量主要比重的生产商。ITC对每一种相似或直接竞争产品的国内产业进行限定，并评估相关进口对生产每种产品的设备和工人的影响。

“相似”(Like)是指在固有或内在特性方面(即制作原料、外观、质量、质地等)实质上相同(Substantially Identical in Inherent or Intrinsic Characteristics)。在确定哪些是相似产品时，ITC一般考虑的因素有:产品的物理特性、在海关的处理、制造过程、用途、产品销售的营销渠道等。没有哪个因素是决定性的。ITC一般是注重产品的明确分界线，而不考虑细小的差异。

“直接竞争”是指在商业用途上实质上相同，即适用于相同的用途并基本上可以互换。在确定何谓生产相似或直接竞争产品的国内产业的问题上，ITC有广泛的自由决定权，一般坚持的原则是:产业的界定方式应根据“201条款”的立法历史，对法定的标准进行有意义的分析。反倾销和反补贴所针对的是进口可能从不公平贸易中获得的具体利益，而保障措施的目的是为了防止或者补救所有进口对国内生产性资源(Productive Resources)的严重损害。ITC既考虑生产性设备和过程，也考虑市场。

第二，进口增加。

做出肯定决定的三个法定要件中的第一个，就是进口数量必须增加。按照美国法律的规定，实际增加和相对于国内生产增加，都属于增加。ITC一般考虑最近五年的进口趋势，但也可以在适当时考虑更长或更短的时间，以及最近的时间。

第三，严重损害或威胁。

做出肯定决定的三个法定要件中的第二个要件是国内产业是否正在受到严重损害，或者正在受到严重损害的威胁。美国法律将“严重损害”定义为“国内产业重大全面减损”(Significant Overall Impairment in the Position of a Domestic Industry)，而“严重损害威胁”则为明显迫近的严重损害。在确定严重损害或者威胁是否存在时ITC考虑它认为相关的所有经济因素。

第四，实质性原因。

做出肯定决定的三个法定要件中的第三个要件是正在增加的进口是否为严重损害或者威胁的实质性原因。美国法律对“实质性原因”的定义是重要并且不比其他原因次要的原因(A Cause Which is Important and Not Less Than Any Other Cause)。在这方面，美国法律规定，ITC应考虑其认为有关的所有经济因素，包括但不限于进口增长和国内生产商所占国内市场的份额的下降。

第五，有关来自北美自由贸易协定(NAFTA)国家进口的调查结果。

《北美自由贸易协定实施法》规定，如果ITC做出了肯定的决定或者委员会表决正反票数相当，则ITC应查明:单独考虑来自NAFTA国家的进口是否占整个进口的实质性份额;单独考虑或者在例外情况下一起考虑来自NAFTA国家的进口，是否对进口所造成的损害起到了重要的作用。根据该法的规定，如果一个NAFTA国家最近三年的进口份额在被调查的产品中没有列入前五位，则一般不应认为占整个进口的实质性份额。来自NAFTA国家的进口只要是重要原因，而不一定是最重要原因，就应认定为对进口所造成的损害起到了重要的作用。在确定这些进口是否起到了重要作用时，ITC应考虑从NAFTA国家进口份额的变化、从这些国家进口水平及其变化。如果在损害性进口增长期内，进口的增长率比同期整个进口的增长率更低，则一般不应认为对严重损害起到了重要的作用。

(三) ITC的调查报告

ITC调查报告于2001年12月作出。ITC六名委员全部参加了调查。调查报告共1 150页，分三卷。

第一卷是“决定和委员的观点”(Determinations and Views of Commissioners)。首先是委员会就调查结果所作的共同决定，以及对国内产业进行救济所提出的建议。这个部分的附件对有关产品的物理特点做了描述，列出了其相应的海关税号。随后，就损害和建议，分产品进行了分析，即具体说明是否存在损害，以及应当采取什么相应的措施。这是整个报告的核心部分。但值得提及的是，根据ITC的惯例，对是否存在损害和应当采取何种救济的不同观点也列在报告的相应部分。

在调查的基础上，ITC确定:某些钢铁产品进口的增加是生产相似或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或者严重损害威胁的实质性原因。根据《北美自由贸易协定实施法》的规定，认定来自加拿大的普通碳素和合金热轧棒材、冷轧棒材、焊管类产品、管接头、不锈钢棒材和管接头，在整个进口中占有实质性份额，在进口所造成的严重损害或者威胁中比重大。认定来自墨西哥的普通碳素和合金板材(板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀钢)、普通碳素和合金管接头，以及不锈钢管接头在整个进口中占有实质性份额，在进口所造成的严重损害或者威胁中比重很大。建议对某些产品实施为期四年的关税和配额计划。

第二、三卷是以图表表示的调查中获得的大量信息。主要有三个部分:①总体情况(Overview)，包括背景信息，例如过去有关钢铁保障措施的调查;有关产品的生产工序和用途的描述;全球钢铁产业状况，例如产量、生产能力和就业趋势，进出口状况，亚洲金融危机，苏联解体后的情况，技术发展，外国政府的计划等;美国钢铁产业的情况，例如生产能力、库存、原材料成本，就业和相关成本，金融和投资趋势，销售趋势，定价，汇率等。②有关产品的情况，包括产品的描述和用途，美国生产商情况，对实施救济的立场，以及进口增加情况等。③其他信息，包括“联邦公报”(Federal Register)上有关开始调查的通知，听证会情况(时间、地点、参加人员及其在有关问题上的立场等)，以及所有图表概览。

美国贸易代表办公室(USTR)收到ITC报告后，于2001年1月3日致函ITC，要求提供下列信息:未预见发展、救济措施的经济分析、加拿大和墨西哥之外进口所造成的损害。ITC于1月9日提交了有关救济措施经济分析的补充情况，另外两个方面的情况于2月4日提交给USTR。比如，USTR要求提供未预见发展的说明，即“引起有关产品进口增加，从而导致成为严重损害实质性原因的未预见发展”的说明。ITC答复，未预见发展是指东南亚危机、前苏联解体、美国的钢铁需求持续强劲。

(四)美国总统采取措施

ITC提交总统的报告由USTR审查，就是否及如何采取措施向总统提出建议，由总统决定并对外宣布。总统采取的措施可以与ITC的建议不同，为此，USTR也进行了独立的调查。2001年10月26日，在ITC完成其调查前，USTR就可能采取的保障措施征求公众意见，包括国内产业对调整措施的书面意见、排除产品的请求以及总统应当采取的措施。2002年1月，USTR与有关当事方举行了一系列会谈，征求他们的意见。

美国总统于2002年3月5日发布命令，宣布对钢铁产品采取保障措施。该命令有五个部分组成:总统声明(Statement by The President);总统令(President Proclamation);总统令附件(Annex to President Proclamation)，即对美国协调关税税则的修改(Modifications to Harmonized Tariff Schedule(HTS) of the United States);具体救济清单(Section 201 Steel Remedy List);发展中国家排除及不排除的产品(Developing Countries Exclude/Not Exclude from Remedy)。

二、争端解决过程

2002年3月5日，美国总统宣布，对10种进口钢材采取保障措施，在为期3年的时间里，加征最高达30%的关税，这10种产品是:板材，包括板坯﹑中厚板﹑热轧钢﹑冷轧钢和涂锡板;热轧棒材;冷扎棒材;螺纹钢;焊管类产品;普通碳素和合金管接头;不锈钢棒材;不锈钢杆材;镀锡类产品;不锈钢线材。欧共体﹑日本﹑韩国﹑中国﹑瑞士﹑挪威﹑新西兰和巴西等成员将美国限制钢铁进口的措施提交WTO争端解决机制。在WTO中共同起诉美国的国家多达八个，是WTO争端解决中起诉方最多的案件之一。本案还有七个第三方:加拿大、中国台湾、古巴、墨西哥、泰国、土耳其、委内瑞拉。另外，马来西亚撤出了第三方。

(一)起诉与裁决

3月14日，中国要求与美国进行《保障措施协议》项下的磋商。3月22日，中美《保障措施协议》项下的磋商在华盛顿举行。欧共体、日本、韩国、中国、瑞士和挪威六方与美国的磋商于4月11—12日在WTO举行，新西兰和巴西与美国的磋商于6月13日举行。由于磋商没有解决争议，DSB同意设立专家组审理此案，并且于7月25日确定了专家组人员。7月29日，专家组与当事方召开组织会议(Organizational Meeting)，确定了本案的时间表和和工作程序。9月6日，起诉方提交第一次书面陈述的摘要。10月4日，美国提交第一次书面陈述。10月11日，美国提交第一次书面陈述的摘要。10月18日，本案的第三方提交书面陈述。10月23日，马来西亚通知专家组不再作为本案的第三方。10月24日，本案的第三方提交书面陈述摘要。10月29、30日，专家组第一次实质性会议在日内瓦召开。11月12日，对专家组提出的问题提交回复。2002年12月10—12日，专家组第二次实质性会议在日内瓦召开。2003年1月6日，对专家组提出的新问题提交回复。1月28日，美国要求专家组根据《争端解决谅解》DSU第9条第2款散发单独的报告，起诉方于1月30日提出反对。2月6日，专家组向当事方散发专家组报告的描述部分。2月19日，当事方对专家组报告描述部分提交意见。3月26日，专家组向当事方散发中期报告。4月9日和4月16日，当事方就专家组中期报告提交意见。5月2日，专家组向当事方散发了专家组报告(英文版)，认定美国的措施违反了WTO规则。7月11日，专家组向WTO所有成员散发了专家组报告，认定美国的措施违反了WTO规则。2003年7月11日，八个起诉方就专家组的裁决发表联合声明，敦促美国撤销措施。2003年7月31日，八个起诉方要求DSB召开特别会通过专家组报告。

根据《争端解决谅解》(DSU)第9条第1款的规定，由于本案涉及多个起诉方，应由单一专家组审理。但各方磋商请求的时间不一样，最早的是欧共体(2002年3月7日)，最晚的是巴西(5月21日)，这就涉及如何将前后相差两个多月的争议合并到一个专家组的问题。DSB分别在其五次会议上(2002年6月3日、6月14日、6月24日、7月8日和7月29日)设立了专家组，统一由同一专家组审理本案主要是当事方协调的结果。当事方在设立单一专家组问题上，起着主导作用。在该案中，八方为了使案件审理顺利进行，多次开会协调立场和观点，使得各自书面陈述(Written Submission)的内容避免冲突，并且统一用语，共用附件。在专家组开庭审理时，八方也对众多的法律点作了分配，分工陈述，相互补充。因此，在多个起诉方的案件中，起诉方之间的协调是一项非常重要的工作。

(二)上诉与执行

经过上诉过程，美国赢得了继续保护国内钢铁产业的时间; WTO争端解决机构对于美国败诉的裁决，使得美国必须终止该保障措施。依据ITC的中期评审报告，美国总统认为，保障措施已经实现了目的，可以终止了，于是2003年12月4日宣布终止保障措施。

1.上诉和裁决过程

2003年8月11日，美国通知DSB对专家组报告提出上诉。8月12日，上诉机构组成审理此案的分庭。8月21日，美国提交了上诉方的陈述。8月26日，八个起诉方也提起“附条件上诉”。9月5日，作为第三方参加上诉的成员方(加拿大、古巴、墨西哥、中国台湾、泰国、土耳其、委内瑞拉)要求作为第三方参加上诉程序，但未提交书面陈述。9月29—30日，上诉机构听证会在日内瓦召开。专家组报告于2003年11月10日作出，全面维持了之前专家组的裁决。2003年12月1日，专家组和上诉机构报告在DSB会议上通过。

2003年11月10日，八个起诉方发表联合声明，对上诉机构的报告表示欢迎，敦促美国撤销措施。2003年12月4日，美国总统宣布终止保障措施。

2. ITC中期评审报告与美国总统宣布终止保障措施

耐人寻味的是，在美国总统宣布终止保障措施时，并不是依据WTO的要求，而是依据ITC的中期评审报告。

ITC提交的中期评审报告包括两个部分:“监督国内产业的发展”(Monitoring Developments In the Domestic Industry)和“钢铁消费产业竞争状况”(Steel-consuming Industries: Competitive Conditions with Respect to Steel Safeguard Measures)。该报告分三卷，约1 000页。在“监督国内产业的发展”部分，ITC调查发现，采取保障措施后钢铁产业进行了重大的重组和合并，一些破产公司的财产已经由其他公司获得。钢铁业工人与公司达成了新的协议，以降低固定成本、提高生产力和保护退休人员福利。很多寻求破产保护的生产商停止或调整了雇员养老金福利计划，一些州政府也采取了比较新的计划帮助钢铁生产商。在“钢铁消费产业竞争状况”部分，ITC调查发现:多数钢铁产业的钢铁价格上升了;对于继续或终止保障措施的可能影响，多数钢铁消费公司认为，继续或终止都不会改变就业、国际竞争力或资本投资状况。

美国贸易代表指出，ITC报告是总统作出决定的重要依据。他把ITC的调查结果总结为三个方面。第一，保障措施起到了作用。第二，采取保障措施后的经济情况发生了变化。进口不再压低美国价格，进口处于十年来最低水平;亚洲和俄罗斯的需求恢复:中国的钢铁消费每年上升22%;相对价格的变化减少了进口压力，增加了出口机会。第三，保障措施不可避免地对消费者产生了一些压力，但这对美国经济的成本是有限的。因此，美国总统认为，保障措施已经实现了目的，现在可以终止了。

三、美国实施钢铁保障措施的影响

美国实施对钢铁产品的保障措施，不仅对国内经济有影响，还引起了世界钢铁市场的变化，引起其他国家对钢铁业的保护。

(一)提高美国国内价格

第一，美国国内钢铁价格上升，使钢铁企业获得利润。

美国对钢铁产品实施保障措施限制了国外钢铁产品的进入，使美国国内的钢铁价格大幅度上升，美国钢铁业集团因此改变了过去经济效益长期不景气的状况，变得利润丰厚。比如，美国钢板的价格由实施保障措施前的每吨396美元上涨到实施保障措施后的428美元，每吨上涨34美元。2002年第三季度美国最大的钢铁集团US Steel获得1.06亿美元的利润，而2001年该集团同期是亏损2 300万美元，这一季度的销售额也由2001年的17亿美元增长到2002年的19亿美元。

第二，以钢铁为投入品的产业受到损害。

美国的钢铁保障措施既保护了国内生产企业，也伤害了国内消费者及以钢铁为投入品的产业。美国的市场是一个高度依赖进口的市场，其中也包括汽车行业所需要的钢铁产品，因此美国钢铁保障措施势必对以钢铁产品为中间投入品的行业产生不利影响。美国汽车业和建筑业是钢铁的两大需求来源，其需求大规模转向美国国内钢铁生产企业，长期萧条的各个美国大型钢铁企业正开足马力满负荷生产，美国政府启动保障措施以恢复国内钢铁产业的目的已经基本达到了;但是汽车业、建筑业等行业在购买钢铁时必须支付更多的美元。从2002年3月20日保障措施实施到2003年3月为期一年的时间里，美国的汽车生产商深受其害。他们以前有约95%的钢铁是从国内购买，实行钢铁保障措施后，与国内钢铁相关的原材料成本上升了20%到50%，他们不得不解雇工人或关闭工厂。与按照国际价格购买钢铁原料的外国竞争者相比，美国的供应商丧失了大量业务。

钢铁保护导致使用钢铁作为中间产品的行业出现大量失业，一些小的企业将会倒闭。在一些厂商缩减生产规模、解雇工人的同时，另外的工厂则可能决定以低于以前的速度扩张。这些关联行业出现的负面现象都是钢铁保障措施带来的后果。美国消费行业贸易行动联合会(CITAC)的研究表明，钢铁保障措施的实施将通过钢铁本身的关税和其他因素，造成国内钢铁价格的上涨以及相关行业5万至20万个工人失去职位。2002年6月美国钢桶制造商表示，由于钢铁保障措施他们面临着钢铁价格的急剧上涨和供应短缺。几家美国钢桶公司的代表在消费行业贸易行动联合会(CITAC)举行的会议商称，自从实行保障关税以来，冷轧平板的价格上涨了40%到50%，而这种价格的上涨又难以转嫁，使一些钢桶制造商不得不减产。他们已对所需产品提出豁免申请，这是他们唯一的指望。

美国表示实施保障措施也考虑了小企业的利益，为减小钢铁保障措施对小企业的冲击，在考虑豁免产品名单时已对其加以照顾。2002年所豁免的727项产品中许多是小企业提出的，如北卡罗来纳州一家雇用38人的小公司，该公司所提请的锯用冷轧卷豁免得到批准。赫德斯姆公司位于宾夕法尼亚州，雇用500多人，生产秋千架、蹦床，该公司所提请的用于其最终产品的鍍锌钢板也得到豁免。斯达姆克公司是俄亥俄州一家为汽车工业提供配件的小公司，该公司对热轧卷的豁免请求得到批准。最终确认产品名单在2003年3月公布。

(二)引起其他国家对钢铁业的保护

美国对钢铁产业的保护，伤害了国外钢铁产品的生产商和出口商的利益。美国钢铁保障措施的最大受害者是向美国大量出口钢铁产品的国家，主要是欧共体、日本、韩国、俄罗斯和中国等国家和地区。

美国限制钢铁进口的措施，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，一些国家对这种“贸易转移”可能产生的对本国钢铁行业的影响进行了调查，并采取了限制进口的措施。钢铁保护之风盛行有可能引起国际钢铁贸易格局的动荡，减少钢铁市场和价格的可预见性。

为了防止“贸易转移”的负面效应，一些国家和地区也实施了对钢铁产品的保障措施。欧盟于2002年3月对进口钢铁产品采取临时保障措施。另外，中国自2002年5月21日开始对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，采取临时保障措施:对9种钢铁进口产品(普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯)实施关税配额;关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7%～26%的特别关税。2002年11月19日，原中国外经贸部发布公告:第一，自2002年11月20日起，对五类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额，先来先办”的方式，在规定数量内，进口产品仍执行现行试用关税税率，规定数量外的进口产品在执行现行试用关税税率的基础上加征关税(10.3%～23.2%)。最终保障措施在实施期限将逐步放宽。第二，最终保障措施的实施期限为3年(包括临时保障措施的实施期限)，自2002年5月24日至2005年5月23日。第三，不适用最终保障措施的临时保障措施涉案产品在临时保障措施实施期间加征的关税将予以退还，有关办法另行公布。第四，进口份额不超过该类产品进口总量3%的、原产于发展中国家(地区)的产品不适用最终保障措施，但进口商须提供来自不适用最终保障措施国家(地区)的产品原产地证明。第五，最终保障措施实施期间，原中国外经贸部可以根据有关情况的变化，审查最终保障措施的形式和水平。此次对钢铁产业的保护，是中国正式采取的第一个保障措施。2003年12月4日，美国总统宣布终止美国的钢铁保障措施。2003年12月26日，已经取代外经贸部的中国商务部发布公告，称鉴于当前钢铁贸易形式的发展，经国务院关税税则委员会批准，决定自2003年12月26日起，终止上述钢铁保障措施的实施，不再对该措施项下的进口钢铁产品加征关税。

如果一项保护措施带来全球范围内的连锁反应，带动其他国家和地区纷纷采取贸易保护措施，那么这种连锁反应有可能不仅仅对全球钢铁贸易带来负面影响，还有可能在更大的范围内对世界贸易产生影响，不利于贸易自由化目标的实现。

复习思考题

1.贸易救济、反倾销、反补贴、保障措施、中国入世特保条款各指什么?

2.在进行反倾销调查时，倾销、损害是如何确定的?国内产业是如何认定的?

3.中国的反倾销调查程序是怎样的?

4.在反补贴过程中，补贴行为是如何界定的?损害是怎样确定的?

5. WTO反补贴调查程序规则与通过WTO争端解决机制的反补贴救济程序进行救济有何异同?

6.保障措施的实施条件有哪些?

7.保障措施的调查和实施程序是怎样的?

8.中国入世特保条款是指哪些内容?

9.特保措施的实施条件有哪些?

【注释】

(1)即:出口价格在进口产品首次转售给一独立购买者的价格基础上推定，或者如果该产品未转售给一独立购买者或未按进口时的状态转售，在主管机关确定的合理基础上推定，这两种情况。

(2)经查询世贸组织网站，《补贴与反补贴措施协议》中有关“不可申诉补贴”条款已于1999年12月31日终止执行，未予延长适用期限，也没有新的替代条款产生。这意味着“不可申诉补贴”的措施已不可运用。但是，从《补贴与反补贴措施协议》的法律关系和逻辑关系来看，事实上可以将“不可申诉补贴”措施合为“可申诉补贴”措施并用。从现实来看，目前我国只能运用《补贴与反补贴措施协议》中的“可申诉补贴”条款来对相关产业和企业实施有理有节的补贴措施。

(3)本章内容参考了WTO相关文件，我国原对外贸易经济合作部、原国家经济贸易委员会、商务部的各次公告，特别是:杨国华.中国入世第一案:美国钢铁保障措施案研究.北京:中信出版社，2004．