教育法的制定

第一节　教育法的制定

一、教育立法的含义

教育法的制定又称教育立法，有广义和狭义两种解释。广义的教育立法是指国家机关依据法定的权限和程序，创制、修改、补充和废止规范性教育法律文件的活动。狭义的教育立法是指最高国家权力机关及其常设机关依据法定的权限和程序，创制、修改、补充、和废止教育法律的活动。

二、教育立法权限的划分

根据《宪法》和《立法法》的规定，立法权限，包括教育立法权限，可以分为以下层次:

(一)最高国家权力机关及其常设机关制定教育法律的权限

中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会的立法权限包括:修改宪法;制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。全国人民代表大会常务委员会的立法权限包括:解释宪法、监督宪法的实施，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。据此，教育法律要由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会制定。

(二)最高国家行政机关制定教育行政法规的权限

中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院的立法权限包括:根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的决定和命令、指示和规章。国务院制定的行政法规的法律效力仅次于国家法律，除最高国家权力机关外，任何机关无权予以改变或者撤销。据此，教育行政法规要由国务院制定。

(三)地方国家权力机关制定地方性教育法规的权限

省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇、设立人民代表大会和人民政府。自治区、自治州、自治县设立自治机关人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规。较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。据此，地方性教育法规要由法律规定的有权制定地方性法规的地方国家权力机关及其常设机关制定。

(四)民族自治地方的自治机关制定教育自治条例和单行条例的权限

民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。据此，教育自治条例和单行条例要由有权制定自治条例和单行条例的地方自治机关制定。

(五)国务院所属机构及地方国家行政机关制定教育规章的权限

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

据此，教育规章要由有权制定规章的国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定。

三、教育立法程序

立法程序是指由宪法和法律规定的享有立法权限的国家机关制定、修改、补充和废止法律或规范性法律文件的步骤。教育立法也应依据相应的立法程序。最高国家权力机关及其常设机关的立法程序可分为以下四个步骤:

(一)法律议案的提出

法律议案的提出是指依法享有专门权限的国家机关或人员向立法机关提出制定、修改、补充和废止某项法律的有效建议，这是立法程序的第一阶段。提出法律议案是一种法定权力，通常叫做提案权或立法提案权。立法提案权是法律规定的有关国家机关、组织或人员的一项专门职权，未经法律或立法机关授权者不具有提案权。根据我国宪法和法律的规定，享有立法提案权的机关和人员如下:

有权向全国人民代表大会提出宪法修正案的机关和人员有:全国人大常委会; 1/5以上的全国人大代表。

有权向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的法律议案的机关和人员有:全国人大主席团;全国人大常委会;全国人大各专门委员会;一个代表团或30人以上全国人大代表;国务院;中央军委;最高人民法院;最高人民检察院。

有权向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会常务委员会职权范围内的法律议案的机关和人员有:委员长会议;全国人大各专门委员会;全国人大常委会组成人员10人以上;国务院;中央军委;最高人民法院;最高人民检察院。

法律议案形成后，经过审查、讨论，被通过的法律议案则作为拟定法律草案的依据，依此形成可以提交法律制定机关审议的正式法律草案。

(二)法律草案的审议

法律草案的审议是指法律制定机关对列入议程的法律草案正式进行讨论和审议的活动。这是立法程序中最关键的阶段，其结果不仅直接关系到法律草案的命运，而且直接关系到法律草案被通过后的社会效果。对法律草案审议的程序一般分为两步:其一，听取提案人关于法律草案的解释、说明。包括法律草案的立法理由、起草经过、指导思想和原则以及立法中的主要问题。其二，通过各种具体形式，审议法律草案。向全国人民代表大会提交的法律草案，一般要先经过全国人民代表大会常务委员会的审议再提交全国人民代表大会审议。向全国人民代表大会常务委员会提交的法律草案，一般采取初步审议和再次审议，然后由全国人民代表大会常务委员会会议决定是否通过。此外，全国人大各代表团全体会议、代表小组会议、主席团会议和大会全体会议也是审议法律草案的具体形式。

(三)法律草案的通过

法律草案的通过是指立法机关对于经过审议的法律草案正式表示同意与否的活动。这是具有决定性意义的阶段。《宪法》第六十四条第一款规定:“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会全体代表的三分之二以上多数通过。”又根据《宪法》第六十四条第二款和第六十七条第二项的规定，法律和其他议案由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会法定人数的过半数通过。法律议案的通过方式，一般采取无记名投票方式或举手表决方式或其他方式。目前我国在全国人民代表大会会议和全国人民代表大会常务委员会会议中，经常采取电子计算机的表决方式，不仅提高了效率，而且增加了准确性。

(四)法律的公布

法律的公布是指立法机关将通过的法律以法定形式公布出去，这是立法的最后阶段。根据《宪法》第八十条的规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。