行政违法的表现形式和法律后果

第三节　行政违法的表现形式和法律后果

一、行政违法的表现形式

(一)行为主体违法

行为主体的违法主要体现在以下几种情况:第一，主体产生不合法，也就是行政主体不是依据法律、法规的规定设立的。第二，执法人员不合格，主要是指执法人员不懂法，执法人员不了解执法的程序和自己的职权范围，不知道如何正确行使职权、如何保障行政相对人的合法权益;执法人员不具备执法资格;执法人员的人数不符合法律规定。

(二)行政程序违法

行政程序违法是指行政主体没有按照法定的行政程序作出行政行为。行政主体实施行政行为，不仅要遵循实体法规定，还要遵循行政程序法规定。行政行为虽然符合行政法实体要件，但如果该行政行为没有按照法定的行政程序实施，即违反行政程序，通常也被视为违法行政行为并由此承担相应的法律后果。目前，我国尚无统一的行政程序法典，有关行政程序的规定散见于相关的行政法律法规中。行政程序违法的表现形态主要有:第一，步骤违法。步骤违法是指行政机关在实施行政行为过程中任意减少法定步骤或任意增加无法律依据的步骤。行政行为必须按照法定的步骤进行，否则就会构成步骤违法。第二，方式违法。方式违法指行政行为所采取的方法和形式不符合法律的规定。任何一种行政行为都必须采取一定的方式进行。为了保证行政行为的正确实施，在许多情况下，法律对行政行为的方式作了明确规定或要求。行政机关在实施行政行为过程中如果行为方式违反了法律的规定或要求，则构成方式违法。第三，期限违法。在许多情况下，法律对某种或某一类行政行为的具体期限作了明确规定。作为行政程序要素的期限是指法律所规定的行政机关作出或完成某一行政行为的时间限制。期限违法就是指行政行为违反了法定的期限。

(三)行政权限违法

行政权限违法是指行政机关及其公务人员超越法定的权力及其限度而作出了不属于自己行政职权范围的行政行为，或者非行政机关的组织及其人员在无法定授权或委托的情况下而越权行使行政(职)权的行为。行政超越职权可以分为以下两大类型:

一是超越管辖权。即行政主体在行使职权时超越法定职权范围而侵犯了其他国家机关(包括其他行政机关)的职权。具体包括以下情形:1.超越层级管辖权，亦称纵向超越职权，即行政主体行使了属于上级行政主体或下级行政主体的职权。2.超越公务管辖权，即行政主体行使了属于其他行政主体甚至其他国家机关的职权。具体也可分为两种情形:(1)行政主体行使了属于其他行政主体的职权。为了保证国家行政机关有效地实施行政管理，我国有关组织法将国家行政机关按职能平行划分为若干工作部门，并赋予不同的职能部门以相应的职权。这些职能部门只能在各自的主管范围内行使法定的职权，否则便侵犯了其他职能机关的行政职权，构成行政越权。(2)行政主体行使了属于其他国家机关的职权。例如，国家行政机关没有法律依据却行使了行政强制执行权。因为行政强制执行的范围是由具体法律、法规规定的，所以必须有直接的法律依据，否则就只能申请人民法院强制执行。3.超越地域管辖权。每一行政主体都有各自的地域管辖范围，超越了地域管辖范围，也构成行政越权。这种情形主要发生在行政区划变动期间或边界地区。

二是超越自由裁量权。自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。⁽⁷⁾任何权力都可能被滥用，行政自由裁量权的“自由”属性是其可能被滥用的基础。法律、法规对行政机关实施行政行为规定了一定的范围和幅度，这种范围和幅度是必需的。超越自由裁量权即行政主体在行使自由裁量时超越了法定的范围或幅度。

(四)滥用行政职权

我国现行立法对行政滥用职权的内涵没有作出明确的界定，学术界主要有两种观点:一是认为，行政滥用职权就是滥用自由裁量权，即行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力达到一定程度的违法行为，“必须是自由裁量的行政行为，羁束权限的行政行为不发生滥用职权的问题”。二是认为，滥用职权不限于滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权。“滥用职权是指行政机关及其公务员行使权力违背法律的目的，违反公共利益，并且往往为个人或少数人谋私利。滥用权力的范围比较广，包括滥用自由裁量权等行为”。⁽⁸⁾我们赞同后一种观点。

(五)行为内容违法

行政行为总包含了一定内容，如果没有一定内容的存在，则行政行为的作出对行政主体和行政相对人都不具有任何意义。行政行为在内容上必须合乎法律上的规定，或者不得与法律规定相抵触，否则即构成行政行为内容上的违法。行政行为的内容违法，主要是从客观方面来判断内容是否与法律的规定或要求相一致。⁽⁹⁾行政行为的内容违法，可以分为如下几种类型:

1.与法律依据不相符合。行政行为的内容必须要有相应的法律依据并且与法律依据相符合，如果无法律依据或者虽有法律依据却与法律规定相违背的，都属于内容违法。与法律依据不相符合的内容违法主要有三种表现:其一，无法律依据。行政机关无法律依据或法律的授权，既不得为自己设定行政职权，也不得为行政相对人设定权利或义务。因此，对于行政机关来说，在没有法律依据的情况下而行使权力或者作出行政行为的，即属违法，并且应当属于人民法院的司法审查范围。⁽¹⁰⁾其二，与法律、法规规定的要求不一致。此类违法表现为有法律依据或充分授权，但与法律的明文要求不相符合。其三，与法律规定相抵触。如规章和其他规范性文件规定的内容不得与法律或法规相抵触，如果与法律或法规的规定相抵触则属内容违法。

2.事实错误。行政行为的作出必须基于必要和适当的客观事实，即在作出行政行为前应明确地认定相关的事实。事实的存在及其正确认定，是行政行为能够成立的基本事实要件，是行政行为正确性和合法性的前提和基础。如果事实不清，或者认定事实错误，或者根本就不存在作出某种行政行为的事实，或者没有足够的证据证明事实，或者事实未经充分调查而确定，都应属于行政行为在事实方面的错误，从而影响到行政行为的合法性。事实错误的具体情形包括:第一，实际上不存在的事实或只是一种假想的事实;第二，未经调查取证或者未获取充足证据的;第三，事实认定错误的。认定事实的常见错误有对象认定错误、事实性质认定错误、事实真伪判断错误、事实的情节(如确定公民违法事实的程度)认定错误等。⁽¹¹⁾

(六)行政不作为

“以行为的方式和状态为标准，把行政违法分为作为行政违法和不作为行政违法。”⁽¹²⁾作为行政违法会对相对人的合法权益造成损害，不作为行政违法同样会对相对人的合法权益造成损害。行政不作为是指行政主体负有积极履行法定行政作为的义务(依职权的法定义务和依申请的法定义务)，并且在能够履行，即有条件、有能力履行的情况下而没有在程序上履行或者在法律对此行政行为的履行期限已作出了明确限定的情况下的不及时履行状态。行政不作为常表现为:(1)明确拒绝履行，如被申请机关否认自己对申请事项具有管辖权或处理权的;(2)无正当理由逾期仍不履行，即超过法定的期限仍不履行的;(3)拖延履行法定职责，即行政机关在合理的履行时限内不予答复或未明确答复，即持一种模棱两可的态度。

行政不作为的构成要件主要有:

(1)主体要件。行政不作为的主体必须是负有某种法定作为义务的行政主体和行政公务人员。

(2)主观要件。构成行政不作为的主观要件必须是有过错，包括故意与过失。如果行政主体和行政公务人员违反法定义务不作为是因为不可抗力等非主观上的原因，则即使造成了不作为的行政行为，也不能认为它是违法的行政不作为。

(3)客观要件。行政主体在行政不作为时的客观表现。表现为不履行法定义务或者对于有期限的法定义务不在规定的期限内及时履行。至于法定义务，是指法律、法规和规章所规定的义务。尤其应该指出的是法定义务不仅包括应相对人申请而产生的义务，更包括依职权所产生的法定义务。

(4)客体要件。行政不作为侵犯的客体应该是多种多样的，考虑到行政不作为既包括不履行应申请所产生的法定义务，又包括依职权所产生的法定义务，且形式可以是具体的行政不作为，也可以是抽象的行政不作为。因此，行政不作为侵犯的客体应当包含行政管理相对人的合法利益、国家的利益以及社会的公共利益。⁽¹³⁾

二、行政违法的法律后果

根据我国现行行政法律、法规，并参考国外典型行政程序法的规定，我们认为，行政违法的法律后果通常有三种情形:无效、可撤销、可补正。⁽¹⁴⁾

(一)行政违法行为无效

行政违法行为无效，是指行政行为因明显重大违反法律规范因而自始不发生法律效力。即当行政行为存在明显而且重大的瑕疵时，该行政行为自始不发生法律效力。明显而且重大违法是判断行政行为无效的标准。所谓明显，是指行政行为的瑕疵一目了然，容易分辨;所谓重大，是指行政行为严重违反行政法律、法规的规定。

对行政违法行为可宣告或确认“无效”。无效是对没有公定力的行政行为的效力的否定，被否定的行政行为自始至终就不具有效力。无效的行政行为对任何人和任何单位、组织都没有约束力，相对人可拒绝履行。同时，宣告行政行为无效不受时效限制，行政机关或法院可以随时宣告。

(二)行政违法行为可撤销

1.行政违法行为可撤销的含义

行政违法行为的撤销，是指对已经生效的行政行为因其存在违法事由而由有权机关依法消灭其法律效力。行政行为被撤销的，自始不发生法律效力。这里所称“程序违法事由”指瑕疵尚未达到“明显且重大的程度，但足以致使该行政行为不公正，根据法律规定不能继续维持其效力的”。也就是说，行政行为的程序瑕疵介于“明显且重大”与“轻微”之间。“有权机关”是指权力机关、原行政行为的作出机关及其上级机关和人民法院等。

2.行政违法行为可撤销与行政违法行为无效的区别

(1)无效的行政行为自始不发生法律效力;而被撤销的行政行为在撤销前具有法律效力，被撤销后自始不发生法律效力。(2)无效的行政行为任何相对人和利益关系人均可主张其无效;而行政行为的撤销只有有权的国家机关才能行使，相对人或利害关系人可提出申请。(3)无效的行政行为自始不发生效力且没有时效限制;而可以被撤销的行政行为如果超过法定时效没有被撤销，该行为将继续发生法律效力。

(三)行政违法行为可补正

行政违法行为的补正，主要是指行政机关对轻微违反行政程序的行政行为，进行事后补救和纠正，将其视为合法行政行为处理并维持其效力。可以补正的程序违法的行政行为必须具备以下条件:(1)必须是轻微违反行政程序，而且没有侵害行政相对人或其他人的合法权益。(2)行政行为经补正后不影响原行为的实体要素。(3)行政行为的补正，必须在行政复议终结前或相对人提起行政诉讼前。

违反程序的行政行为可补正的常见情形主要有:(1)须有当事人书面申请的行政行为，当事人事后补交书面申请的。(2)行政主体在作出行政处罚前没有告知当事人作出行政处罚的事实、理由和依据，已于事后告知的。(3)行政主体在作出行政处罚前没有听取当事人陈述意见，已于事后听取的。(4)应当回避事先没有回避，事后在相对人陈述意见之前或举行听证之前回避的。(5)执法人员事先没有出示执法身份证件，已于事后出示的。(6)行政处罚决定书欠缺非主要事项，已于事后补缺的。(7)应当由行政机关负责人集体讨论后作出的行政行为事先未经集体讨论，已于事后集体讨论的。(8)其他轻微违反程序可以补正的行政行为。