教育法律的体系

三、教育法律的体系

国内外有关教育活动和教育关系的法律规范的确立和调整都不是将其放在其他相关的法律中，而是通过制定单独的教育法律来实现的。古代教育法律从属于国家的其他法律，近代教育法大多数是从属于行政法，现代教育法是以教育基本法为主，由各种单项的教育法律所组成，由此构成了比较庞大的教育法律体系。各国的具体情况不同，教育法的体系结构也呈现出不同的形态。日本在第二次世界大战以后建立了完整的教育法律体系。日本的宪法中的教育条款和日本的《教育基本法》组成教育的基本法，其他的教育法律分布在学校教育法、社会教育法、教育人员法、教育财政法和教育行政法中。美国是一个地方分权制国家，于是教育的管理权分属于各个州，每个州的教育法分别自成体系。随着我国教育法制的进一步发展，教育法律体系将会继续发展壮大。“教育法律体系指教育法律作为一个独立的法律部门，按照一定的原则组成一个相互联系、相互协调、完整统一的整体。”^[37]我国的教育法律体系可分为纵向结构和横向结构。

（一）教育法律体系的纵向结构

关于教育法律体系的纵向构成，在理论研究中，认识不尽一致。我们认为，教育法律体系的纵向构成其实就是教育法律的层次问题，它应该与教育法律的渊源有着密切的关系，应该在宪法的指导下，建立教育基本法、教育单行法、教育行政法规、教育行政规章、地方性教育法规和规章等七个层次。宪法是国家的根本大法，宪法规定的教育原则是教育立法的依据，也是教育法律体系建立的基础。宪法的内容虽然包括了一些教育的条文，但并不是以系统的教育法律形式表现出来的，因而不能把宪法这一根本大法，纳入教育法律体系这一亚元性法律体系之中。在我国，教育法律体系一般由以下七个层次构成：

（1）宪法中有关教育的条款。宪法是国家最高权力机关制定的国家的根本大法，在一国法律体系中居于主导地位，具有最高的法律效力，是其他法律立法的基础和依据。我国宪法作为教育法的渊源主要表现在两个方面：一是为教育法提供基本指导思想和立法依据，如《宪法》第一、二、三、四、五、十九、二十三、二十四条等；二是为教育活动确定基本法律规范，如《宪法》第三十六、四十二、四十五、四十六、四十七、四十九、八十九、一百零七、一百一十九、一百二十二条等。它们是我国教育法体系中的最根本的组成部分。

（2）教育基本法。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《教育法》，是国家全面调整各类教育关系，规范我国教育工作的基本法律。在我国教育法律体系中，处于“母法”的地位，具有最高的法律效力，教育法与教育子部门法之间不存在平行的关系，它是制定和指导教育子部门法的依据。在我国法律体系中，《教育法》是宪法之下的基本法律，与民法、刑法、农业法、劳动法等基本法律处于同等的法律地位。

（3）教育部门法。即义务教育法、职业教育法、成人教育法、高等教育法等部门性的法律，它是由全国人大常委会制定的，仅次于教育基本法而居于教育法律体系的第二层次，其法律效力也仅次于教育基本法。教育单行法有6部，即《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育法促进法》。它们是依法治教的重要法律依据。这里值得一提的是《中华人民共和国义务教育法》的法律地位问题。从立法机关的性质和立法权限看，好像应归属于国家的基本法律；但它是在我国特定历史时期制定的，从调整对象及其在教育法律体系中的地位看，它应该属于非基本法律。这是该法的特殊之处。

此外，我国已颁布的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《民法》、《婚姻法》、《兵役法》等虽不是教育法律，但其中有关教育的条款，也属教育法律的范畴，其法律效力仅次于《教育法》，也是制定从属法规的依据。

（4）教育行政法规。行政法规是由国家最高行政机关为实施教育法律、管理教育事业，根据宪法和法律制定的规范性文件。行政法规一般是由国务院发布，或由国务院批准、国务院主管部门发布，二者具有相同的效力。在名称上，行政法规常见的形式是“条例”、“规定”、“办法”、“实施细则”等。我国目前生效的教育行政法规主要有：《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（1981）、《普通高等学校设置暂行条例》（1986）、《扫除文盲工作条例》（1988）、《高等教育自学考试暂行条例》（1988）、《幼儿园管理条例》（1995）、《学校体育工作条例》（1990）、《学校卫生工作条例》（1990）、《中华人民共和国义务教育法实施细则》（1992）、《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国教师法〉若干问题的通知》（1993）、《教学成果奖励条例》（1994）、《教师资格条例》（1995）、《禁止使用童工规定》（2002）、《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003）、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2004）等。

（5）教育行政规章。是我国教育法律体系的第五层次。部门规章亦称部委规章，是指国务院各部、委依据法律和行政法规，在其职权范围内制定和发布的规范性文件。部门规章由国务院主管部门发布，或国务院主管部门与其他部、委联合发布，在全国范围内有效，其法律效力低于行政法规。部门规章常用的名称为：“规程”、“规定”、“办法”、“细则”、“大纲”、“纲要”、“计划”、“标准”、“定额”、“意见”、“要求”等。我国教育部门规章调整范围较广，数量较多，据统计，仅1997年至2004年，国务院各部、委制定的教育规章就有333项。例如，教育部发布的《教育督导暂行规定》、《中小学德育工作规程》（1998）、《普通高等学校学生管理规定》（2005）等。教育行政法规和部门规章在管理教育方面起着十分重要的作用，其效力虽低于教育行政法规，但在全国仍具有一体遵行的效力。除法律另有规定外，地方性教育法规和规章均不得与国务院主管部门的教育行政规章相抵触。

（6）地方性教育法规。是我国教育法律体系的第六层次。地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会依据法定权限，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定的规范性文件。地方性法规在名称上一般有“条例”、“规定”、“实施办法”、“补充规定”等，如福建省十届人大常委会第十八次会议审议通过的《福建省终身教育条例》（2005）就是一部地方性教育法规。

相关链接7-4：

我国第一部终身教育法律在福建出台

我国第一部终身教育法律——《福建省终身教育条例》，7月29日由福建省十届人大常委会第十八次会议审议通过。终身教育是指现代国民教育体系之外有组织的教育活动。目前，在亚洲仅有日本和中国台湾地区制定并实施终身教育法规。《福建省终身教育条例》规定，县级以上地方人民政府应当制定本行政区域终身教育发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展规划，统筹整合各种教育文化资源，促进终身教育事业发展。条例还鼓励社会力量捐助或者兴办终身教育事业，鼓励专家、学者以及其他有专业知识和特殊技能的人员志愿为终身教育服务，并规定每年9月28日为终身教育活动日。9月28日是中国古代最伟大的教育家孔子诞辰之日。孔子是儒家的创始人，中国文化的奠基者。他在教育上有三大创造：春秋时期首开私人讲学之风；打破教育上贵贱贫富的等级，提倡“有教无类”；主张尊师重道，“三人行，必有吾师”。福建省人大常委会有关人士认为，福建作为文化积淀深厚、经济快速发展、对外交往活跃的省份，发展终身教育，有助于提高公民综合素质，促进人的全面发展。《福建省终身教育条例》2005年9月28日起施行。

［资料来源］孙贤迅：《我国第一部终身教育法律在福建出台》，《教师报》，2005-08-07。

（7）地方性教育规章。是我国教育法律体系的第七层次。地方性规章亦称地方政府规章，是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府依据法定权限，根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件。地方性规章常用的名称是“规定”、“办法”等。

需要说明的是，地方性法规和规章只在本行政区内有效，其数量也很大，据统计，从1997年12月到2004年12月，我国地方立法机关制定的教育法规和教育规章已达145项。例如《贵州省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》、《上海市未成年人保护条例》、《福建省终身教育条例》、《北京市教育督导规定》等。它们是我国教育法律体系的一部分，但它们不能与国务院制定的教育行政法规和规章相抵触。

国际条约也是一个国家教育法律体系中的一部分。国际条约是国际法主体间就权利义务缔结的一种书面协议，它对缔约国具有法律约束力。国际条约的名称有条约、公约、协定、议定书、联合声明等。据中国法律资源网公布的数据，仅1997年1月至2004年2月，我国与有关国家签订的教育方面的国际条约就有70多项，如《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府教育交流合作协定》、《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于相互承认学历、学位证书的协定》、《中华人民共和国政府和德国政府高等教育等值协定》和《中华人民共和国政府和英国政府高等教育学位证书的互认协议》等。这些条约在其有效期内对有关机关、公职人员和公民具有法律约束力，也属于我国教育法律体系的一部分。

一个国家的教育法律体系的横向结构和纵向结构并不是彼此分隔的，它们是相互联系、相互协调、相互作用的统一整体。作为教育法律研究者，应加强教育法律的理论与实践研究，不断为丰富和发展教育法律体系的内部结构做出贡献。

（二）教育法律体系的横向结构

在教育立法中，各国的教育立法体系一般是根据教育类型和教育层次，划分出若干个并列的教育法律，同时，又可根据教育关系的构成要素（主体和客体）的不同，而形成若干个处于同一层次的交叉的教育法律。“如日本，日本的教育立法以学校教育和社会教育两种类型为主干，在教育基本法之下，分别制定了并列关系的学校教育法和社会教育法。同时根据教育关系中主体要素的不同，另制定了私立学校法、教育公务员特例法等重要的教育法规，从而形成了日本教育立法体系的基本横向构成。美国的教育法，则跳出学校教育和社会教育的传统模式，在1965年分别制定了具有并列关系的《初等及中等教育法》和《高等教育法》。同时，为适应迅猛发展的经济和社会生活对教育的需求，还根据所调整的教育关系中主体和客体等要素的不同，分别制定了成人教育法、盲人教育法、残疾人教育法、国际教育法、国防教育法、职业教育法、教育机会平等法和教育财政资助法等具有交叉性、综合性的法规。”^[38]我国的教育立法基本上是结合教育类型和教育层次，并兼顾教育关系的构成要素而形成的具有我国特色的教育立法体系。值得注意的是，立法体系虽然反映法律体系，在完善立法的过程中，它同法律体系愈来愈接近，但是立法体系还不等于法律体系，它们仍属于两个不同的研究范畴，这在理论研究中极易混淆。在教育法律的理论研究中，对教育法律体系的横向构成就有不同的主张。我们认为，教育子部门法的确立和划分，应该以教育类型为主要划分标准，同时要充分考虑现代教育的发展和教育事业的特殊性质。为此，教育子部门法应划分为基础教育法、高等教育法、职业教育法、成人教育法、教师法和教育投资法六个子部门法。这六个子部门法在教育法律体系中处于第一层次的并列关系，是教育法律体系的主干。在六个子部门法内部或者几个子部门法之间，又包括各种教育法规和教育规章，它们是由若干具有一定质的独特性的规范联结而成，因此，这部分教育法律具有交叉的关系，它们是以子部门法为原则，由一系列具体化的规范合成。例如，我国实行教师资格、职务、聘任制度，这一制度就是以教师法为原则，由《教师资格条例》、《教师职务条例》、《教师聘任办法》和《教师考核办法》等法规和规章组合而成的。下面我们就六个子部门法分述如下：

（1）基础教育法，即调整因实施基础教育而发生的教育法律关系的部门法。其调整范围包括幼儿教育、初等教育和普通中等教育。除学前教育和高级中等教育之外，普通初等教育和初级中等教育属于义务教育法调整的范畴。义务教育法是为发展基础教育而规定适龄儿童、少年接受一定年限学校教育的法律。国家、社会、学校和家庭必须依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，因此，基础教育法所包括的法律规范，在学校教育制度和义务教育制度方面发生交叉关系。

（2）高等教育法，即调整因实施高等教育而发生的教育法律关系的部门法。高等教育是指在完成高级中等教育基础上实施的教育。高等教育包括学历教育和非学历教育，高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育。高等教育由高等教育法规范，按高等教育法规定，国家采取多种形式积极发展高等教育事业，因此，高等教育法在高等教育制度方面，与职业教育和成人教育中涉及高等教育制度的部分关联。

（3）职业教育法，即调整因实施职业教育而发生的教育法律关系的部门法。它调整的范围包括各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。职业学校分为初等、中等、高等职业学校。职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训。一般情况下，职业教育法与基础教育法不发生交叉关系，而涉及高等职业教育部分，职业教育法与高等教育法在高等教育制度和职业教育制度方面存在着交叉关系。

（4）成人教育法，即调整因实施成人教育而发生的教育法律关系的部门法。成人教育主要是通过多种形式对成年公民进行的、适应成年公民多种不同需要的教育，是传统学校教育向终身教育发展的一种新型的教育制度。我国现行的成人教育，主要包括成人高等学历教育、岗位职务培训、继续教育、补习教育等类型，即采取多种形式的政治、经济、文化、科学和业务教育。因此，成人教育法与高等教育法、职业教育法和基础教育法都会发生部分交叉关系。

（5）教师法，即规范教师权利和义务关系的部门法。教师是指各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育工作的人员，教师承担着教书育人、提高民族素质的使命。保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，对促进教育事业的发展关系重大。因此，教师法主要就教师的权利和义务、资格和任用、培养和培训、考核、待遇、奖励等方面进行规范。

（6）教育投资法，是调整就教育经费的来源、分配、使用中所产生的各种社会关系的部门法。在我国，政府要建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源，同时，依靠社会力量举办各种各类学校，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。此外，国家财政性教育经费在国民生产总值中所占的比例大小，直接关系到教育事业的规模和质量。因此，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增加逐步提高。同时，要健全和完善教育经费管理制度，防止挤占、甚至挪用教育经费、铺张浪费等现象的发生。综上所述，很有必要制定一部教育投资法，从宏观上调整这些法律关系。

【本章小结】

法律有广义和狭义之分。教育法律也同样有广义和狭义之分。广义的教育法指国家制定或认可并由国家强制力保证实施的教育法律规范体系及其实施所形成的教育法律关系和法律秩序的总和。狭义的法律指拥有立法权的国家权力机关依照立法程序制定和颁布的规范性文件。教育法的渊源主要有宪法，有关教育的法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章和有关的司法解释以及我国政府与外国政府缔结的有关教育的国际公约和对我国具有约束力的国际条约等，这些教育法律的渊源都是对教育性的权利和义务的规定，并且受到国家强制力的保障实施。教育法制和教育法治既有区别又有联系，教育法治在一定程度上是实现教育法制的基础。教育法是相对独立的部门法，有自己的一套体系，但是它与宪法、刑法、行政法和民法也有密切的联系。教育法以宪法为指导，在某些特定情况下，要以刑法的条款为依据。

【思考题】

1.什么是法律?广义和狭义的教育法律各指什么?

2.如何理解“教育法实质上是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的调整和规定教育活动和教育关系的系统的行为规则”?

3.我国教育法的主要渊源有哪些?有什么特点?

4.结合法制与法治的关系，谈谈教育法制和教育法治的关系。

5.教育法律与其他法律的联系和区别?

【参考文献】

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25.李恩慈：《论中国教育法律体系》，中国教育法律在线，http：//www．chinaedulaw．com/detail．asp?id=259，2004-10-04．

【注释】

[1]《唐律疏义》，中华书局1983年版，第2页。

[2]《说文解字》，中华书局1963年版（影印本），第202页。

[3]词源编辑委员会：《词源》（第三册），商务印书馆1981年版，第1748页。

[4]沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第25页。

[5]［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第11页。

[6]关于“法律的作用”内容主要参照严峰：《论法律的作用》，《新疆教育学院学报》，2005年第3期。

[7]中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局编译：《列宁全集》（第36卷），人民出版社1985年版，第587页。

[8]［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第11页。

[9]中国大百科全书编辑委员会：《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社2004年版，第85页。

[10]吴大英、沈宗灵：《中国社会主义法律基本理论》，法律出版社1987年版，第247页。

[11]黄崴：《教育法学》，广东高等教育出版社2002年版，第34页。

[12]黄崴：《教育法学》，广东高等教育出版社2002年版，第34页。

[13]劳凯声，郑新蓉：《教育法学概论》，湖北教育出版社1996年版，第31页。

[14]黄崴：《教育法学》，广东高等教育出版社2002年版，第35页。

[15]黄崴：《教育法学》，广东高等教育出版社2002年版，第36页。

[16]黄崴：《教育法学》，广东高等教育出版社2002年版，第38页。

[17]黄崴：《教育法学》，广东高等教育出版社2002年版，第39页。

[18]《法理学》（第二讲：法的渊源），http：//sean80．blogchina．com/2471493．html．

[19]蒋晓伟：《法理学》，同济大学出版社1999年版，第333页。

[20]公丕祥：《教育法教程》，高等教育出版社2000年版，第49页。

[21]公丕祥：《教育法教程》，高等教育出版社2000年版，第50页。

[22]转引自公丕祥：《教育法教程》，高等教育出版社2000年版，第51页。

[23]引自公丕祥：《教育法教程》，高等教育出版社2000年版，第52页。

[24]公丕祥：《教育法教程》，高等教育出版社2000年版，第53页。

[25]郭学德：《法理学简明教程》，九州出版社2002年版，第156页。

[26]郭学德：《法理学简明教程》，九州出版社2002年版，第157页。

[27]杨凤英，王劲松：《关于教育法治化的若干思考》，《中国社会科学院研究生院学报》，2005年第3期。

[28]李连宁，孙葆森：《教育法制概论》，教育科学出版社1998年版，第1页。

[29]董淑花：《对我国教育法制和教育法治的思考》，《太原城市职业技术学院学报》，2005年第4期，第69页。

[30]董淑花：《对我国教育法制和教育法治的思考》，《太原城市职业技术学院学报》，2005年第4期，第69页。

[31]劳凯声，郑新蓉：《教育法学概论》，湖北教育出版社1996年版，第31页。

[32]黄崴，胡劲松：《教育法学概论》，广东高等教育出版社1994年版，第39页。

[33]黄崴，胡劲松：《教育法学概论》，广东高等教育出版社1994年版，第39～40页。

[34]《中华人民共和国民法通则》，http：//www．dffy．com/faguixiazai/msf/200311/20031110212803.htm，2003-11-10．

[35]沈宗灵：《法学基础理论》，北京大学出版社1988年版，第352～353页。

[36]黄崴，胡劲松：《教育法学概论》，广东高等教育出版社1994年版，第41页。

[37]黄崴，胡劲松：《教育法学概论》，广东高等教育出版社1994年版，第44页。

[38]“教育法律体系的结构”部分主要参照李恩慈：《论中国教育法律体系》，《首都师范大学学报》（社会科学版），2001年第1期。