武汉市取缔“麻木”的政策输入过程分析

一、武汉市取缔“麻木”的政策输入过程分析

武汉市取缔“麻木”的公共政策并非政府主动将“麻木”问题纳入政策议程，而是在外力推动与政府内在需要共同作用下结出的果实。它经由媒介报道事故——人大代表和政协委员提出议案或提案——政府将“禁麻”问题纳入政策议程等环节，完成了社会问题进入政策议程的政策输入过程。

1.大众媒介反复报道“麻木”问题

“麻木”成为城市的交通工具，在很大程度上弥补了公共交通的不足，给市民出行带来了很大的方便。公交线路未通的路段，“麻木”可能畅通;狭窄的小巷，“麻木”灵活穿行;加上其比出租车的“起步价”便宜得多的价格优势，“麻木”成为一种有着广阔需求空间的交通工具。正是因为如此，“麻木”才出现了迅猛的增长势头。即使政府数次采取措施予以控制，仍无法控制其增长的步伐。

然而，自“麻木”成为武汉市区交通工具尤其是有了“电麻木”后，交通事故就增加了一种新的肇事工具。穿行于大街小巷的各式“麻木”，因为体积不大，调头转向灵活，常常不守交通规则，在拥挤的车流和人流中左奔右突，横冲直撞，成为武汉城市交通混乱状况的主要制造者之一。因为不守规矩，“麻木”常常被疾驶的车辆撞翻，造成“麻木”上的乘客受伤，严重的更是车毁人亡;“麻木”在人行道上飞驰，又主动扮演着“马路杀手”的角色，常有撞伤撞死行人的事故发生。

无论是对城市管理措施是否到位进行审视，还是提供人们关心的社会生活新闻，交通事故都是媒介报道的重要内容。由于它事关人的生命安全，出于对生命的尊重和敬畏，不管同类事故有多少，即使天天重复发生，媒介也会不遗余力地进行同类报道，而且同城各类媒介都会不约而同地予以报道。一张张血肉模糊的照片，一个个悲痛欲绝的家庭，一组组触目惊心的数据，不断地敲击社会的神经。媒介对“麻木”带来的交通事故反复和集中报道，把时间和地点都很分散的问题集中化，让散落于在大街小巷的司空见惯的“麻木”问题凸显为亟待解决的社会大问题。

大众媒介对“麻木”问题的报道，既有记者深入街头目击“麻木”乱窜带来的交通混乱、交通事故，有记者采访环境管理部门了解到的“麻木”排放大量尾气对城市空气污染严重的事实，也有倾听生活于这个城市的市民对“麻木”横行的抱怨和建议。无论是关于“麻木”问题事实的报道，还是对“麻木”问题意见的报道，都是大众媒介代表公众向政府部门提出制定政策解决这些问题的要求。对“麻木”带来的交通问题的事实的报道，本身就传递着记者及所在新闻单位对此问题的意见和要求，尤其是对造成这些问题的原因分析和治理问题的对策思考，更明确地表达了媒体对政府采取措施的希望和要求。公众表达对此问题的意见和要求可以分为不同的情况。一些“麻木”事故受害者家庭因为赔偿问题频频找政府部门反映情况，希望解决个人问题，其中也传达着他们对解决“麻木”问题的意见和要求。当他们的合理要求得不到很好解决的时候，他们也会打电话、写信或直接到新闻单位，通过大众媒介反映境况，表达意见和要求，媒介集中放大这种民众声音，向政府部门施压。同时，也有一些对此类问题很关注的普通公众通过给新闻单位写信，表达自己的声音。

大众媒介对“麻木”带来的城市交通和环境污染的事实和公众对此问题的意见信息的反复报道，虽然已明确地揭示出这一严重的社会问题，但并非经过媒介报道很快就直接进入政策议程，其间又经过了较长的时间和一些重要的压力助推环节。

2.人大代表和政协委员就此问题反复提出建议

公众对“麻木”问题的意见通过大众媒介的集中报道迅速成为人大代表和政协委员们关注的社会问题。从1993年开始，每年的湖北省及武汉市“两会”上都有人大代表和政协委员提出加强“麻木”管理的建议。

武汉地区的报纸在报道人大代表关于治理“麻木”的建议时都提到喻俊芳这个名字。喻俊芳是较早提出规范“麻木”管理建议案的武汉市人大代表。她是华中科技大学环境学院的教授，1988年起当选为武汉市人大代表。曾多次就武汉市关山地区几十万居民饮水问题^[1]、污染严重的武汉炭黑厂搬迁问题、违法填湖建房问题等提建议案。这位女人大代表以做学问的执著精神对待她提出的每一件议案，光是为解决关山地区居民饮水问题，她就提了12年，直到这个地区的居民最终饮上了长江水。18年来，她累计提出的议案多达100余件。

喻俊芳说，武汉市的“麻木”带来的问题除了污染环境，最突出的还是经常性地带来交通混乱和交通事故，造成人员伤亡。她对此问题相关信息的获得，一是通过自己的亲身体验，每次上街走路看到疾驶的“麻木”在人行道上穿行，与行人擦身而过，都提心吊胆，生怕被撞倒;二是坐在公交车上，也经常看到“麻木”与汽车抢道，尤其是到车辆集中的公交车站，“麻木”夹在汽车与汽车之间候客、穿行，非常危险;三是市民向她反映“麻木”问题;四是通过媒介的报道获得更广泛的相关信息。她说，报纸、电视是获得信息、形成议案问题的最主要渠道。个人体验和实地调查毕竟范围有限，了解的内容都是一些特殊的个案，大众媒介报道的范围、数量以及报道对象的普遍性，都远远超过个人的体验和调查。以前，她虽然也读报看电视，但只是当做消遣。自当上人大代表后，对媒介信息的关注更多的是城市管理需要解决的问题。她多年一直订阅武汉市委机关报《长江日报》，每天晚上看武汉电视台的《武汉新闻》，从中发现值得关注、亟待解决的社会问题。她把报纸上看到的相关问题报道分门别类进行剪报收集，为形成建议案提供依据。她说:“报纸、电视新闻报道的一些‘麻木’撞人或被撞造成人员伤亡的事例，激发了作为一个人大代表的责任感，促使我不能不为此做些事情，发挥一些作用。”人大代表发挥作用的渠道主要就是提出建议案。她和其他几位人大代表多次就解决武汉市的“麻木”问题向市人大提建议案。

1998年，喻俊芳、王汉蓉、黄德盈等人大代表提出了《关于对三轮载客机动车辆规范管理》的建议，其内容如下:

市政府多次提出要取缔机动载客三轮车，但始终没有如愿，据说政府对三轮车不取缔了，而是规范管理，既然规范管理，就要制定措施，严格管理，现在仍看到许多用塑料布(很破烂的布)做遮阳篷的载客三轮车在一些主干道上乱窜通行，实在影响市容市貌。建议:

1.建立管理载客机动三轮车的机构，负责对车况和服务情况的检查和管理;

2.统一做遮阳篷，对布的质量、颜色要有一定的要求;

3.指定停车站点，不要影响交通;

4.严禁在主干道上通行，否则影响交通、市容，又不安全。^[2]

喻俊芳的建议此时还只是要求对“麻木”通行进行规范管理，应统一规范车况和服务，严禁其在主干道上通行。

此后每年召开的武汉市人大会议上，都有代表就这一议题提出建议。

1999年，陈文锋代表提出《将“电麻木”纳入机动车管理范畴的意见》的建议:

多年来，我市对“电麻木”的态度几经变化。从去年开始，允许有照“电麻木”上路运营。以前是以保护残疾人的名义，现在是以保护下岗职工的名义。无论怎样对待，“电麻木”属机动车范畴，对它的管理应纳入机动车管理范畴。

无论是在武汉城区的哪个地方，几乎都有“电麻木”

在道路上行驶。它们横冲直撞，如入无人之境，令路人害怕。因此，建议市公安交管局:第一，对有照的“电麻木”车况每年年审;第二，对其驾驶员进行必要的培训，定期进行安全教育;第三，规范其运营线路、运营秩序(含有序停靠等);第四，给驾驶员发放驾驶证，坚决取缔无证、无照“电麻木”的运营。^[3]

这一年，人大代表李巧珍也提出了《对人力三轮车、电动“麻木”(加强)管理》的建议。^[4]

对于陈文锋代表的建议，承办单位武汉市公安局做了如下答复:

每年对有证“电麻木”进行安全技术检测，如尾气检测;每月定期对街辖有证“三车”驾驶员进行交通安全的学习和教育;在全市设立14条“三车”禁行线和220个“三车”停靠点，并聘请了336名协管员进行规范管理;全市共办理“三车”驾驶证34543本，今后不再发证，对无证“麻木”，我们组织了强硬有力的整顿专班，24小时不间断地对其进行收扣并销毁。

政府部门虽然对人大代表的建议作出答复，但武汉的“麻木”问题并非真正得到解决。无证“麻木”依然在运营，有证“麻木”也未遵守“三车”禁行线和停靠点的规定，其所带来了交通混乱依然如故。到了2000年，代表们提出的议案就开始要求彻底取缔所有“麻木”了。

2000年，徐阳佺、骆有亮等10名人大代表联名提出《关于解决载人机动三轮车污染扰民问题的建议》，其中明确提出彻底取缔所有载人机动三轮车的问题:

武汉街头载人机动三轮车污染扰民，群众怨声载道。载人机动三轮车(麻木)尾气污染大、噪音大，横冲直撞扰乱交通，很多来汉出差的内、外宾对武汉作为特大城市保留这种严重污染扰民的落后交通工具感到不可理解。武汉要改善城市面貌，改善交通环境，发展旅游，建设山水园林城，就应下决心解决这个老大难问题。最近报载河北承德市已取缔了载人机动三轮车，老百姓拍手称快。我们迫切希望武汉市政府领导以壮士断臂的勇气彻底解决载人机动三轮车污染扰民的问题!

建议:1.彻底取缔所有载人机动三轮车(麻木);2.在部分旅游区规范保留部分人力三轮车以方便游客。^[5]

同年，人大代表殷涛提出《关于取缔载客营运机动三轮车的建议》。这一建议不仅开宗明义地表明取缔“麻木”的态度，而且建议用立法的手段解决这一痼疾:

鉴于我市载客营运机动三轮车，容易造成交通、环境、安全的极大危害，严重妨害我市的城市健康有序发展和山水园林城市的建设。为此，建议市人大立法坚决取缔载客营运机动三轮车。^[6]

人大代表陈中疆提出《加强对非机动车辆(电麻木、三轮车)的管理》的建议，首次提出以保证下岗职工再就业机会促进“麻木”管理工作:

建议市政府有关职能部门强化街道办事处、居委会的社区服务功能，建立三轮车、电麻木服务站，由各街道、居委会、派出所联合管理，并指定和控制在一定的路段区域服务运行。

1.在市有关职能部门指导下，各区、街、居委会、派出所联合对三轮车、电麻木进行管理，并建立服务站，保证下岗职工再就业机会。

2.严禁电麻木、三轮车在主要干道行驶，并指定在一定街、巷和无公交车通行的区域通行。^[7]

从这一年的人大代表建议中可以看出，代表们对解决“麻木”问题的措施建议已逐步深入而科学。许多代表都在这一年提出要取缔“麻木”才能从根本上解决“麻木”问题;针对历次禁止“麻木”在城区主要路段运营的规定形同虚设的事实，代表们提出用立法的手段解决这一问题，提高政策的刚性;针对“麻木”车主绝大多数为下岗工人致使政府迟迟下不了取缔“麻木”的决心这一现实，代表们提出将解决“麻木”问题与保证下岗职工再就业机会结合起来等。这些对策的思考就是后来被证明行之有效的解决“麻木”问题的思路，有些就是政策的相关内容。

对于这些建议，武汉市公安局的答复是目前仍以控制“三车”蔓延为主，三年内逐步取消“麻木”:

1.严把有证“三车”的审核关，对因死亡、年龄偏大或转向不再从事营运的“三车”不予办理过户手续，

使“三车”数量逐年萎缩。

2.严格限制外来人员从事“三车”营运，一经发现即收扣车辆并配合有关部门将其遣返回原籍。

3.在原有56条“三车”禁行线的基础上，逐步扩大禁行范围，直到最后彻底消除“三车”，目前，仍以加大“三车”营运秩序检查为主，对违规行驶、证照不全、乱停乱靠的违章者加大处罚，以规范行车秩序。

4.经常对车辆的安全技术状况进行检查，对不合要求的车辆强制报废和更新，1999年共报废二冲程车900辆，更新四冲程车3200辆。

5.狠抓“三车”源头管理，指定4家“三车”专卖点，负责全市的“三车”更新，同时对其他非法销售点配合工商税务部门重点打击，控制“三车”无序蔓延。

6.市局拟提出三年内逐步取消“麻木”的措施和规划。如获市政府批准，将分阶段、分步骤予以实施，届时我市的交通环境必将大为改观。

从武汉市公安局对取缔“麻木”的建议的答复可以看出，当时主要是通过控制新的增长的方式使“麻木”数量逐年萎缩，通过扩大禁行范围缩小“麻木”生存空间，但与此同时，对不合要求的“麻木”继续实行定点更新，这表明市政府对解决“麻木”问题的态度还处于犹豫状态。

2001年，人大代表继续就“麻木”问题提建议。方道茂、范景柱、王莉代表提出《关于机动三轮车必须限量，做到严格管理，令其自行消亡的建议》，建议中反映的问题仍是此前其他代表的建议中反复提及的问题，但尖锐地指出了“发展到现在这个局面，有关部门难辞其咎”，对政府有关部门未能及时解决人大代表年年提的建议问题提出了批评:

目前由于管理混乱，(“麻木”)呈失控之势。就电三轮的排放尾气而言，对城市空气污染远超汽车，而且其乱停乱放，上下班高峰时更是占据交通要道乱行，使本够拥挤的街道更增混乱。稍有空当，它就挤上前，加剧了行路难，也增加了交通事故的发生，影响了武汉畅通工程的形成，破坏了武汉大城市的形象。其中不少驾驶员为外地农工，难免藏污纳垢。如阅马场、中南路口、小东门等处十分突出，已发展到非加大整治力度不可的地步了。无证经营者数量逐渐增多，恶性膨胀，利用时间差与交管人员打开了游击战。发展到现在这个局面，有关部门难辞其咎。

建议:

1.以街道为地段，重新登记营业牌照，严格控制数量，只能减少不许增加。采取积极疏导措施，规定集中停靠，坚决取缔无照经营。

2.向上海、南京等城市学习。随着城市的发展逐渐淘汰机动三轮车，先期可以人力三轮车替代，减少空气污染，最终要全面禁止和淘汰此类车辆的运行。

3.堵塞源头，防止新的“电麻木”三轮车投入运营，不下此决心，实难达到禁绝和淘汰的目的。^[8]

同年，武汉市人大代表王震宇也提出《关于逐步取缔“麻木的士”的建议》，针对武汉街头“麻木的士”呈现的“多、乱、黑、杂”状况，建议由责任单位停止“麻木的士”的审批，不允许继续增加合法车辆的营运;坚决杜绝外地有证“麻木”进城经营;选择一种安全性能好、无污染、轻便、美观的观光车逐步取代现行的残疾助动车，争取一至两年内推行，并逐步淘汰现行的“麻木的士”。^[9]

武汉市公安局在对这两件建议办理情况答复时明确透露市委、市政府逐步清除全市2万多辆有证“三车”的政策计划:

目前，市委、市府正积极借鉴兄弟城市的经验和做法，在妥善解决好“三车”从业人员车辆收购、就业安置、生活出路等问题的前提下，采取分阶段、分步骤进行的方式，力争逐步清除我市2万多辆有证“三车”，确保城市道路交通秩序的良性发展。

可以看出，经过人大代表多年反复地提建议，政府已改变以往与“麻木”车主打游击战的一阵风做法，采取综合配套措施从根本上清除“麻木”已纳入政府的城市管理计划。由于解决这一问题的政策尚未出台，代表们继续就此问题向政府提建议。

2002年，熊继彩、曹远平等60多位代表提出包括“关于在七城区取缔‘麻木’”在内的4件议案原案。代表们联名疾呼，要将行政措施与市场手段并举，力争在七城区取缔“麻木”。

2003年，程杰等十余位市人大代表再次提出“关于取缔‘麻木’的议案”。议案原案客观分析了街头“麻木”得以存在并久禁不止的原因，还提出了如建设轻轨、的士降价、增设小型巴士、完善社会化城市管理等疏导措施。^[10]

政协委员们也经常就“麻木”问题提交提案。湖北省政协委员孔可立先生从1997年起，已连续7年提出解决“麻木”问题的提案，“1994年，我姐姐从美国回来探亲，看到‘麻木’与公汽抢道，摇摇头说无法理解这座大都市。2002年，一位国外朋友来汉投资考察，有10年驾龄的他说满街跑的‘麻木’太可怕。”法国驻武汉前领事尚多礼先生离任时，对这座城市感受最深刻的是“‘麻木’太多，有损城市形象”。^[11]

……

人大代表、政协委员借助大众媒介对“麻木”问题的报道加深了对此问题的认识，促使他们迅速并反复就此问题提出议案和提案。代表、委员们的议案和提案又成为大众媒介进一步报道的内容。大众媒介对议案和提案的内容进行公开报道，并对相关议案和提案所指的问题进行进一步调查，使代表、委员关于规范管理和取缔“麻木”的声音得到进一步强化和放大。相对于普通公众而言，人大代表和政协委员属社会精英群体，他们离决策层更近，影响政策的能力更大。大众媒介公开并集中放大社会精英群体的意见，便对政府决策部门提出了加快制定相关政策的要求和压力，从而形成了促进政策构建的加速剂。

3.政府将“禁麻”问题纳入政策议程

2001年武汉市人大副主任单大年率队到北京、沈阳、大连、上海、杭州、南京及周边的南昌、长沙、宜昌、黄石等城市调研这些城市整治“三车”情况，就意味着此次武汉市政府开始有了彻底整治“麻木”的政策初想。过去历次整治“麻木”，都是把整治对象盯住无证“麻木”，同时又给无证的“麻木”办证，其结果不仅有证“麻木”越来越多，无证“麻木”也因侥幸心理越来越多。当武汉市政府到异地取经的目光盯住整治“三车”的经验时，意味着武汉市将把无证正三轮摩托车、有证正三轮摩托车和有证人力三轮车一起作为整治对象，纳入解决“麻木”难题的政策内容，通盘决策。

2002年底，武汉市委办公厅等8部门联手到南京、上海、昆明、贵州等地再次考察当地清理整治三轮车的情况，进一步表明政府解决困扰武汉城市发展的“麻木”难题的决心。

2003年初，武汉市市长李宪生在《政府工作报告》中明确提出要把妥善解决“麻木”即正三轮摩托车的问题作为当年政府工作一项必须完成的重要任务。此时，政府并未明确解决这一问题的具体办法，但已明确提出要在这一年内解决“麻木”问题，这就意味着“麻木”问题已正式进入政府的政策议程。

接着，政府便着手为此项公共政策的出台做具体的准备。2003年2月9日上午，武汉市人民政府召开第一次常务会议，会议听取并原则同意市法制办、市公安局关于《武汉市道路交通管理若干规定修正案》(草案)有关情况的汇报。此次会议强调，组织整治武汉市城市道路交通管理秩序，是全市广大人民群众的普遍呼声和强烈要求，是市人代会、政协会多次会议的讨论话题，为社会各界广泛关注，市委市政府对此十分重视，认真进行调查研究，提出了在全市上下形成共识的基础上下决心进行整治的方案措施。

2003年2月22日，武汉市委召开书记办公会议，专题研究解决正三轮摩托车(“麻木”)的问题。

经过广泛而深入的调研，2003年初，取缔“麻木”就正式进入武汉市政府的政策议程。围绕着制定取缔“麻木”的相关政策，专题研究的会议集中而频繁，预示着彻底解决武汉市“麻木”问题的时机已经成熟。这期间，每一次市委、市政府专题研究解决“麻木”问题的会上，都明确指出“麻木”问题是新闻媒介频繁报道的焦点、人代会、政协会年年讨论的话题。这无疑表明，新闻报道、人大代表和政协委员的建议推动“麻木”问题进入政策议程。

从“麻木”问题被关注到精英群体意见的形成和传达再到进入政策议程，其间的每一步都与大众媒介的功能发挥息息相关。因为大众媒介的报道，“麻木”问题由零星分散的个案成为集中而严重的社会问题，媒介对此类问题集中而重复的报道增强了作为社会精英群体的人大代表和政协委员的忧虑感，促使他们反复就此问题提出议案和提案，这些议案和提案经媒介再次报道放大了精英群体的声音，对作为政策决策部门的政府形成了压力，促使政策问题尽快进入政策议程。

并非人大代表和政协委员的建议都能迅速进入政府的政策议程，这其中存在着条件和时机是否成熟的问题。武汉市历次禁止无证“麻木”上街运营、规范有证“麻木”运营区域和线路等措施，都是对这些建议的反应和重视。由于其间决策者之间对解决“麻木”问题存在着意见分歧，加上对解决“麻木”问题并未与解决车主的再就业问题、车主购车成本补偿问题、残疾人及生活困难车主的生活保障问题等综合考虑，其措施总是局限于办证和限行，致使“麻木”车主与交管人员的“游击战”演变成了“持久战”。即使如此，人大代表和政协委员年复一年地就“麻木”问题提建议，加上大众媒介对这一问题的事实及意见的反复报道，对于促使这一问题进入政策议程形成的累积效应，则是不应被忽视的。

当然，并不能说这次“麻木”问题进入政策议程完全是因为媒介与人大代表、政协委员共同促成的。因为早在20世纪90年代，武汉市政府就企图通过强制的行政管理措施，上街收缴“麻木”，虽未成功，但也说明解决“麻木”问题一直是政府部门希望解决并切实采取了措施的。因此，可以说，是政府内外多方力量的共同作用促成“麻木”问题进入了此次政策议程。也就是说，媒介、人大代表、政协委员和政府部门都参与了解决“麻木”问题的公共政策的输入过程。