印度减贫经验及启示

一、印度农村的贫困现状

同样作为发展中人口大国，印度虽然走着与中国截然不同的发展道路，但是面对贫困问题，两国之间有太多的相似之处：贫困人口众多、贫困问题难以消除、贫富差距问题等等。世界银行发表的一份报告显示（The State of the Poor：Where are the Poor and Where are the Poorest?），目前全球1/3的贫困人口居住在印度，这些人每天的生活花费支出不足1.25美元（约合65卢比）。报告指出，过去30年，印度极贫人口比例从30年前的60%降至33%。全球12亿极贫人口中，逾3/4住在农村，印度是世界上贫困人口最多的国家，2010年印度极贫人口占全球极贫人口的比重高达33%，高于30年前的22%。

经济发展获得一定成效，但只有少部分人因此获益。印度政府在独立之后经历了多次社会经济改革，这些改革让印度的经济得到了巨大的发展，但是印度改革主要让中产阶级以上的人群获益了，城市以及农村中随处可见的贫民窟充分说明了经济发展并没有惠及到大部分普通老百姓。绝大多数普通百姓生活依然十分窘迫，根据印度政府2014年制定的贫困线标准，农村地区一天的生活费为32卢比（约合0.53美元），城市地区为47卢比。即如果你住在印度农村地区，每月收入少于972卢比；或者你住在印度城区，但每月收入少于1407卢比，那么你就是穷人，印度贫则有30%的人口处于贫困线以下，也就是12亿人口中有超过3.6亿人是贫困人口。

二、印度贫困原因分析

1.教育机会不均等，穷人没有公平的受教育机会

印度于1947年摆脱英国殖民获得独立，自那时开始英国的教育发展取得了较大的成绩，文盲率从1971年的70%下降到了近年来的35%以内，女性的文盲率更是从91%下降到了50%以内[1]。

虽然教育发展取得了一些成绩，但是仍然没有从本质上改变印度落后的教育制度。

印度迄今为止都没有实行免费义务教育，包括本应由邦政府承担费用的特殊教育都需要收费，普通民众想要上学都要付出高昂的费用，特别是来自社会底层的贫苦百姓要承受巨大的教育费用。在印度青少年的观念里，受教育就不是一件谁都可以享受的事情，特别是家庭贫困的低种姓人，想要接受教育基本是不太可能的。印度政府虽然多年来出台了许多推进教育发展的法律法规，但是由于特殊的邦派制政权以及根深蒂固的种姓歧视，让这些法律始终只能停留在协调不同地方教育部门的层面，始终无法撼动教育体制的权贵化。由于大量人口生活在贫困线以下，根本无力支付高昂的教育费用，印度普通民众连基本的义务教育都无法享受，也正是由于义务教育帮扶的大面积缺失，导致印度儿童辍学率居高不下，进而导致印度成为世界上童工现象最为严重的国家之一[2]。

2.经济快速向前，但经济结构严重限制了农村的发展

印度虽然是一个发展中国家，但是其经济增长模式比较特别，印度每年GDP总量有一半以上是高附加值的服务业所带来的，而实物投资与自然资源并没有为经济发展做出足够的贡献，也就是说印度并没有太多需要大量劳工的工厂。而这部分高附加值的服务业主要是依靠印度大量优秀的高精尖人才创造的，而这一部分高端人才所占印度总劳动力比例却不到10%，这就导致了大量青壮年劳动力并没有创造足够的社会财富，相应的，大部分青壮年劳动力收入是非常低的。这样的发展模式其实与欧美发达国家十分相似，但不同的是，欧美发达国家劳动力数量非常少，而印度的青壮年劳动力相当充足，这就导致了大量劳动力不得不去务农，农业劳动力过多但产值规模却十分有限，畸形的经济结构导致了印度农村经济发展举步维艰。特别是碰到收成不好的年份，印度农村就会有很多劳动力挨饿，不合理的经济结构导致印度农村的进一步贫穷与落后。

3.诸多社会矛盾叠加，导致印度进一步贫穷

人口快速增长让印度的贫穷状况进一步加深。近20年以来，印度的人口增长速度非常快，截至目前全国人口已经超过13亿，按照联合国的估算，印度人口将在2025年左右超过中国，成为世界人口第一大国。种姓制度成为农村扶贫工作的又一大障碍，流传多年的种姓制度让印度人民从一出生就形成不可变更的社会地位，姓氏不好的百姓甚至在印度被称为“贱民”，贱民在学习工作生活等诸多方面都会遭到社会的歧视。民族与宗教问题是阻碍印度农村发展的根源[3]。印度地方政权经常向中央争取自治权，社会政治十分不稳定，宗教文化的日益昌盛也成为制约印度农村发展的一个因素。

三、印度政府的农村扶贫措施

1.增加农村就业岗位，重点解决农村剩余劳动力问题

乡村自我就业计划。该计划的初衷是政府希望乡村可以通过自身市场发展提高经济收入，政府希望农村可以自己成立大量的小微企业，通过手工加工业等劳动力密集型产业来带动就业量，增加农村就业岗位，从而让更多的农村剩余劳动力摆脱贫困。该计划主要探索的途径是引导贫困人口自发成立自我帮扶小组，而政府也只负责协调，主要的组织工作依靠当地非政府组织完成，印度建立的自我帮扶小组已经超过120万个[4]，并且有相当一部分都发生了真实有效的经济行为，他们与村自治委员会一同确立优势经济活动帮助村民进行发展。自我帮扶小组同时发挥着农村小额借贷的经济作用，因为自我帮扶小组的成员大部分是农村妇女，这些家庭主妇会把平常节省下来的钱放在同一个账户形成集体资产，然后将钱借给有不时之需的村民，而主要受助村民由妇女儿童、残障人士、低阶级种姓人士等，为穷苦人士提供了一定的帮助。

以工代赈工程。该工程主要是政府通过推进农村基础设施建设，来提升农村就业形势。以工代赈工程始于2001年，是一项规模较大的扶贫计划，涉及印度所有的邦和地区，通过各种形式增加农村就业机会。政府试图通过在农村地区修建高标准的社会基础设施，加强中央政府对地方的资金投入，一方面可以改善印度长期以来落后的农村环境，一方面可以给农村地区带去大量的就业岗位。印度中央政府明确规定地方基础工程只能是劳动密集型工程，重点建设高标准的长期性基础设施，比如水土保持、小流域开发治理、水源保护、造林、村庄道路、校舍、卫生站、市场、文娱设施等。该工程为贫困种姓人士、妇女、部族提供了大量的就业岗位。

农村扶贫计划。从1970年开始，由于农村地区贫困问题越来越严峻，印度政府逐渐加大了对农村地区的扶贫力度，先后实施了一系列农村扶贫措施：农村综合发展计划、全国农村就业计划，农村无地少地者就业保证计划，农村青年自营职业培训计划，农村妇女和儿童发展计划以及干旱地区发展计划。这些农村扶贫计划的相继实施，让印度农村贫困问题得到了一定程度的缓解。20世纪70年代，印度开始实施“缓解农村贫困计划”，印度政府开始在贫困农村地区实施公营分配制度的反贫困模式，政府对特别贫困的农村地区进行物价调控，保证以低廉的价格满足农村贫困人口的基本生活需要，并向特困农村家庭供应豆类、茶叶等基本生活物资。20世纪90年代开始，印度开始在每个农村执行“贾瓦哈尔就业计划”，目的就在于为农村地区提供就业机会，并且特别强调要保留至少30%以上的就业岗位给妇女等弱势群体。并且根据农村弱势群体的不同情况，补充发布了“英迪拉·赫瓦伊计划”和“百万水井计划”，专门用于贫困农村危房改造和安全饮水项目。在一定程度上改善贫困农村的生活状况。

2.建立完善的农村社会保障体系，解决最底层人民的生存问题

不断完善公共分配系统。公共分配系统是印度社会保障体系的重要组成部分，与我国的社会体系不同，印度的社保系统主要为农村贫困百姓提供了最基本的生活物资。这个分配体系由近50万个平价商店组成，这些商店接受政府的统一资助，商店主要集中在普通百姓生活集中的区域，以及偏远贫困地区。政府向贫困群众发放购物卡，贫困人群拿着购物卡到这些商店购买基本生活物资，主要有小麦、大米、白糖、食用油、布料、煤炭、煤油等一些基本生活物品。印度政府每年都会拨出一定款项支持这些小商店的正常运转，这种与市场结合的社会保障分配体系在印度存在多年，充分说明了其受欢迎程度，确实为贫困百姓的生活带去了实惠。

3.非政府扶贫组织发展良好，为扶贫工作起到了很好的辅助作用

非政府组织在印度十分常见，根据网络数据显示，保守估计有200万个非政府组织在印度运作，这其中大部分都从事扶贫事业，这些组织既有本地慈善机构及爱心人士，也有联合国组织以及国外扶贫组织的进驻，印度政府长期以来的扶贫工作能够取得良好的成绩，少不了这些国内外民间扶贫组织的帮助。

国家发展投资及咨询服务公司（BASIX）是印度典型的扶贫组织，该公司总公司设立在海德拉巴，在德里注册成立。该公司的核心业务特点就是给穷人贷款，贷款主要发放对象是农民以及小微企业主，贷款目的主要是促进产业技术发展，力求让普通百姓的事业发展可以得到维持。该组织面向贷款对象提供的技术支持主要涵盖：设计经营项目、提供中介服务、激励穷人摆脱贫困、树立信心、改进技术、提供商业援助，该组织对贷款对象提供长期培训、检查和管理，尽量确保贷款对象可以提高产业收益，同时确保贷款的回收。该组织还通过向社会上普通企业提供利率较低的贷款，来为穷人提供更多的工作机会，如果是非穷人的收益较好企业想在该组织贷款，可以获得较低的贷款利率，但是该组织会以带动贫困人口就业作为贷款条件。

国外扶贫组织在印度国内也十分活跃，为印度的政府扶贫工作带去了更丰富的经验。世界银行、ADB、DFID等都是印度扶贫工作中重要的合作伙伴，这些国外组织通过分享本国和国际先进的扶贫做法和经验，为印度政府做出扶贫决策提供了十分有益的建议与支持。

四、印度在农村扶贫工作中经历的教训

自独立以来，印度政府在农村扶贫工作上下了很大的气力，虽然取得了一定的成效，也确实推进了农村经济的发展，但是面对农村依然破败的景象和随处可见的贫困人口，很难说印度的扶贫工作是成功的。

1.结构性发展问题一直存在，扶贫政策始终浮在表面

印度是一个典型的发展中国家，但是印度政府似乎一直都不太承认这个现实，开挂的发展政策就如同印度电影一样充满了蒙太奇。印度的经济发展没有足够的实体产业支撑，主要资源和人力没有得到有效利用，连最让印度政府引以为傲的软件行业也只是为印度带来了每年不足10%的GDP，提供了不到1%的就业岗位，主要经济收入依靠服务外包行业的发展模式放在发达国家尚可，但放在经济较为落后的印度，失败就是有据可循的。没有充分发展的实体经济作支撑，就无法提供足够的劳动岗位，印度农村27%的农民根本就没有土地，50%的人耕地不到1英亩，只有少数较为富裕的人拥有土地，这种先天性的土地政策性问题，就导致了许多农村扶贫政策无法真正贯彻落实。农村教育的落后，文化水平普遍较低，进一步导致劳动力素质的低下，劳动密集型产业的不足，让这些剩余劳动力长期找不到合适的工作岗位，进而贫困问题进一步加深。

2.扶“富”不扶“穷”现象大量存在，不平等现象加剧

虽然印度进行了多次的土地革命，可私有化问题一直无法得到良好的解决，但很多农村扶贫政策又要涉及土地。如果不实行这些政策，那么落后的情况无法得到缓解，如果实行这些政策，农村的富人也就是土地主也会跟着沾光，其结果可能就是，实行了很多农村扶贫政策，但穷人生活并没有太大改善，富人反而更有钱了。再加上印度存在许多权势集团，包括乡绅地主、宗族邦派、地方政权等等，导致印度中央政府每每想要实行相关政策来调整社会财富的时候，就会被这些利益既得集团所干扰、破坏，最终导致扶贫政策无法得到有效实施。举个例子，印度政府曾一度大张旗鼓地执行“绿色革命”，就是通过对农业加大资金投入来获取更高的农业收入，但是印度的普通农民根本没有钱来进行这项投资，而且农民普遍文化程度很低，对技术投入更是一窍不通，这反而为有文化有资金的富人提供了机会，富人出更多的钱投入到这项计划中来，从而获得了更多的收益，真正贫穷农民的问题并没有得到解决。

3.城乡差别持续加大，贫富差距愈发悬殊

不仅是在农村存在严重的贫富差距，印度的城乡贫富差距同样严重。无论是在工资还是GDP情况来看，印度的城市经济都比农村强大很多，城市人口的工资收入明显高于农村人口。地区之间也存在与我国相类似的情况，印度北方经济十分落后，发展水平远远低于全国整体水平，可以说是贫困的重灾区。印度的发展不均衡问题严重阻碍了国家的扶贫进程，也让各个邦之间的关系存在很大的不稳定因素，社会经济发展受到了很大程度的负面影响。

五、印度扶贫措施对我国的启示

1.重点完善农村金融货后帮扶，激发农民自主发展动力

印度的农村金融体系比较完善，不管是国家部门还是民间组织，都有一套较为适用的农村借贷业务系统，为印度农村发展提供了很多资金支持。但是这种资金支持在印度的覆盖范围似乎还很不够，很多贫困地区的穷苦百姓并没有享受到这些政策，资金支持更多惠及的是传统表列部落，加上贫困地区资金的利用率非常低，很多资金由于受限制而找不到合适的项目支撑[4]。

另一方面，印度农村金融为农民提供了很多借贷途径，让农民有更多的机会来发展自己的事业，但却养成了印度农民好逸恶劳的习性，很多农民对金融借贷的依赖性很强，只想空手套白狼，获取资金以后就不懂得珍惜，没有很好地将资金用在创业发展上，导致农村金融信贷没能充分激活农村经济发展。我国在发展农村金融系统时候也要注意贷后这一块儿，要形成一套完善的贷后帮扶系统，增加定期培训、监督、考核等帮扶措施，一定要让借出去的钱在刀刃上发挥作用，培养农民自力更生的发展理念。

2.教育问题刻不容缓，农民整体素质必须提高

农村教育质量如果一直上不去，造成的结构就是穷人永远是穷人，穷人的子女还是穷人。印度在发展教育事业上不遗余力，但是限于国家财政实力，教育始终不能降低费用，再加上一些体制机制的长期性问题，导致印度农村穷苦百姓无法接受良好的教育，只能长期出卖廉价劳动力，很多印度农村儿童沦为童工。我国教育事业发展相较于印度要更加人性化，国家免费推行九年义务教育彰显了我国教育改革的魄力，从而也大大提高了我国农村贫困地区的入学率，更多的穷人孩子得到了受教育的机会。但是根据目前的农村情况，义务教育的学费减免似乎还远远不足以提振农村教育士气，农村贫困地区的孩子很多都是初中没有毕业就外出打工，乡村老师更是严重流失，教育环境无论是软件还是硬件都与城市有着巨大的差别。农村教育问题上我国一定要汲取印度的教训，一定要阻断贫困代际传递的发生，一定要让农村孩子接受更好的教育。

3.乡村社会治理问题不可轻视，村情稳定才能共同致富

印度在执行农村扶贫措施的时候遇到了很多地方势力的阻碍，这些既得利益团体在农村长期横行，十分害怕现有利益被打破，因此十分不配合甚至损害扶贫果实，对印度的脱贫进程造成了很大的伤害。纵观我国的农村现状，地方乡绅势力，愚昧落后思潮等问题同样不可小觑，这些问题对农村的社会安定造成了威胁，也阻碍了正能量思潮在农村的传播，十分不利于扶贫政策的贯彻落实。我国应该进一步加强在农村的思想宣传工作，活跃农村的文化气氛、文娱生活，这些东西看似在城市司空见惯，但是在无人问津的乡村却十分缺乏，政府要让更多的农村百姓感受到祖国的发展与动态，能像城市人口那样与国家发展紧密相连，随时可以获取新的信息，发表自己的声音与诉求。

4.更加关注区域发展不平衡问题，加大对中西部落后地区的资源配置

地区发展不均衡问题让印度很为苦恼，印度北部贫穷落后，南方相较发达，所以北方人民十分不满，对南方人十分敌视，社会安定受到威胁，政府想方设法加大对北方的政策帮扶，结果却引起南方人的不满。我国中西部地区同样面临相类似的问题，就我国目前的东西部发展差异而言，同样的收入放在浙江是贫困人口，但放在宁夏可能就要脱贫了，虽然全国有一个统一的贫困线，但是这个贫困线却难以将全国各地的情况都包容进来。中西部很多地区经济较为落后，就业岗位有限，收入低下，很多青壮年劳力向东部沿海发达省份迁移，有的甚至举家迁移不再回来，这样的状况使中西部落后地区更加落后，东部省份更加发达，进入了穷者恒穷，富者恒富的怪圈。

为了防止区域发展不平衡问题的进一步恶化，我国应该进一步优化中西部资源配置，加大对中西部地区的扶持。中西部地区可以借鉴印度发展服务外包的成功经验，比如孟买、班加罗尔、加尔各答、新德里等市，这些城市虽然同样发展外包服务业，但是却各具特色并不雷同。如班加罗尔主要集中发展IT软件的服务外包，孟买则着重于商业流程业务的服务，这样的定位是与各个城市的特点结合起来的。我国中西部地区在发展服务外包方面也应从本地区的产业特色、人才结构等实际情况出发，注重突出本地区的特定优势、以期避免与东部城市之间正面竞争，同时也可以使中西部各城市和园区之间形成差异化发展战略[5]。

5.治标更要治本，改变农村经济结构提供更多工作岗位

印度的经济结构一直都不符合本国的发展阶段，实体经济的分散、薄弱直接导致了农村劳动力无处就业，我国农村经济发展同样存在结构性障碍，单纯依靠农业发展难以支撑农民的现实需要。我国农村贫困地区可以借助供给侧结构性改革的机会，改变农村单一的经济结构，发展更多的农业相关配套产业，例如农产品加工、旅游休闲、节能环保产业等等，将大量的外流劳动力吸引回来，只有将外出务工人员拉回来安置好，才能让农村经济循环发展，才能解决诸如留守儿童、空心村等农村社会问题，才能让农村扶贫有的放矢。

我国农村贫困地区主要以基本农业生产为主，经济收益极低，虽然国家有各种农业补贴，但是辛苦一年下来几亩地的收成也只够口粮，因此很多农民选择将土地流转或是干脆荒废，然后外出打工。在这样的大背景下，不管政府提供什么样的扶贫政策都很难让农村发展有大的起色，因为农村没有人，没有人政策就没有抓手。我国应该避免印度农村发展中的结构性问题，致力于改变农村经济发展结构，一味依靠政策支撑不是长久之计，必须要改变经济结构，根据各地不同情况大力发展农业加工业、旅游休闲等三产服务业，将市场带动起来，才能让贫困村的经济发展充满持久动力。

参考文献

[1] 许建美.论影响印度基础教育政策的因素[J].比较教育研究，2005年（10).

[2] 王晓丹.印度社会观察[M].北京:世界知识出版社，2007:32.

[3][4] 宋志辉.印度农村反贫困研究[M].四川:巴蜀书社，2011.

[5] 李旭冉.承接国际服务外包与贫困缓解—印度经验对中国西部的启示[D].贵州财经大学.