主要发达国家的“绿色新政”

全球“绿色新政”概念，是联合国环境规划署（UNEP）在2008年9月全球性金融危机爆发背景下推出的。面对国际金融危机，各国迅速集中巨额资金注入世界经济，力图克服危机，振兴经济。但过去50年中，在全球经济迅猛增长的同时，生态环境在恶化，气候变化也在加快。1981—2005年，世界国内生产总值翻了1倍多，而同一期间，世界60%的生态系统被以不可持续的方式利用乃至出现退化，导致气候变暖已逐步从“幽灵般的威胁”转变为现实挑战。因此，深受国际金融危机冲击的全球经济，迫切需要找到新一轮增长的突破口。然而，全球面临的新问题是：把这些投资注入旧有的依靠资源过度消耗、只注重短期效应的经济发展模式，还是注入新的绿色经济，即能够在应对资源环境和气候挑战的同时，创造多重经济机会的经济发展模式。UNEP给出了答案，即推行“绿色新政”。这既是应对和化解当前危机的必要举措，也将为全球经济的可持续发展奠定坚实的基础。

2008年10月，UNEP发出了旨在推动世界各国向绿色经济模式转变的倡议，吹响了全球经济向绿色新政进军的号角。UNEP将为各国政府提供更多的信息，使它们意识到旧的经济发展模式的缺陷和发展绿色经济模式的优点，进而做出正确的选择；UNEP还为各国政府向绿色经济过渡提供一套综合评估和技术指南。当前，世界主要国家制定和推进的一系列经济刺激计划，都带有明显的“绿色新政”印记。发展绿色经济已经成为国际社会的共识，正在成为新一轮国际经济的增长点和竞争焦点。绿色经济正在对发明和创新产生积极的推动作用，其规模之大，可能是自工业革命以来所罕见的。据统计，全球环保产品和服务的市场需求达1.3万亿美元。^[1]2009年2月，在肯尼亚首都内罗毕召开的UNEP第25届理事会会议暨全球部长级环境论坛上，与会代表就全球危机“迈向绿色经济”主题展开了磋商，重点讨论了全球金融、粮食等危机给生态环境带来的机遇与风险、如何寻求可持续发展之路。2009年3月，UNEP发表了《全球绿色新政政策纲要》。并在4月伦敦举行的20国集团峰会上，敦促二十国集团领导人抓住机会，促使世界经济向绿色经济转变。二十国集团峰会在解决当今经济危机的同时，应着眼于今后几十年世界所面临的资源、环境、气候变化等问题，推动全球经济向“绿色新政”的方向发展。

研究表明，各国力推“绿色新政”发展绿色经济，不仅是各国出于刺激经济走出衰退和转变发展模式维护气候安全的战略考量，更有占领国家经济竞争力在全球的制高点和抢占未来全球竞争主导权的战略动机。

一、美国：“绿色新政”

美国总统奥巴马在2009年4月的一次演讲中引述《圣经》中的比喻说，建在沙上的房子会倒掉，建在岩石上的房子则会屹立不倒。他解释说，美国经济就像着火的房子，要重振经济，除了尽快灭火之外，还需要重建经济基础，从而打造一个“岩上之屋”。也就是说，美国必须进行全面改革，其中一个重要方面就是要建立新的经济增长点，那就是绿色经济。

奥巴马上任后，将涵盖维护气候安全、能源新政策、增加就业等政策的“绿色新政”纳入到一揽子经济刺激计划中，在解决当前金融危机的同时，还要彻底扭转美国环保政策和低碳绿色技术的落后状态。他不但迅速取消了布什对加州严格限排的禁令，而且提出了宏伟的环保目标，在众议院通过的《美国清洁能源安全法案》，要求减少化石能源的使用，并规定美国2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%，到2050年减少83%。

2009年2月15日，总额达到7870亿美元的《2009年美国复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Actof 2009）由美国总统奥巴马签署生效，把发展新能源和可再生能源、提高能源使用效率并推动能源结构的调整作为促进美国经济复苏和创造就业的最重要的举措之一。新能源的开发则是奥巴马“绿色新政”的核心，重点包括发展高效电池、智能电网、碳储存和碳捕获、可再生能源（如风能、太阳能）等。在7870亿美元的一揽子经济刺激计划中，有800亿美元和减税将用于完成“绿色任务”，其中200亿用于可再生能源的开发，220亿用于节能和提高能效，170亿用于公共交通。专家们认为，这不啻是向在环保领先的欧洲、日本发出挑战，美国很可能不久后在环保政策和技术上超越德国，以“绿色领军国家”的新面貌亮相于世界。^[2]

2009年6月26日，美国众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》（TheAmerican Clean Energyand Security Actof 2009）提出了以发展新能源为核心，进一步推动节能和提高能效的能源战略框架。奥巴马政府希望减少石油消费，增加可再生能源，减少二氧化碳排放，这可被视为当前能源更新换代过程中最具雄心壮志的能源政策。奥巴马政府前所未有地重视新能源产业发展，并将之列入国家发展战略的高度。在遭遇金融危机的严峻形势下，新能源政策是其在经济领域变革的核心。奥巴马政府认为，短期内，新能源政策可以创造新的经济增长点；从长远来看，可以帮助美国降低甚至是摆脱对国外石油的依赖，并在清洁能源领域占领技术制高点，继续使美国在世界经济中占据主导地位。可见，奥巴马“能源新政”的核心理念是，实现美国的“能源独立”，确保美国的能源安全。

为了达到上述目标，美国先后出台了《2009年美国清洁能源与能源安全法案》及一系列配套政策措施。

一是清洁能源：促进可再生能源、二氧化碳捕获技术、清洁电动车和智能电网的发展。美国将清洁能源发展的长期目标放在关注气候变化上。奥巴马决定实施“总量控制和碳排放交易”计划，对所有污染额度进行拍卖，用市场机制刺激美国消费者和企业开发经济、有效的气候变化解决方案，美国每年从污染额度拍卖所得约150亿美元，将全部用于支持清洁能源的发展。经济刺激方案中用于清洁能源的直接投资及鼓励清洁能源发展的减税政策涉及金额高达1000亿美元。根据该方案，美国大幅减少对中东和委内瑞拉石油的依赖，到2012年美国电力总量的10%来自风能、太阳能等可再生能源，2025年这一比例将达到25%。新能源技术方面：奥巴马计划用3年时间将美国的风能、太阳能和地热发电能力提高一倍。政府将大量投资绿色能源，即风能、有着广阔前景的新型沙漠太阳能电池板和永远有效的绝缘材料及核能等。其他还包括混合动力汽车、动力电池、核能、风电和太阳能设备等。汽车方面：奥巴马表示，他将促使政府和私营企业大举投资混合动力汽车、电动车等新能源技术，减少美国的石油消费量。以7000美元的抵税额度鼓励消费者购买节能型汽车，动用40亿美元的联邦政府资金来支持汽车制造商，为混合动力车和新燃料电池的开发提供25亿美元的资金，力争2015年使美国混合动力汽车销量达到110万辆。^[3]建筑方面：奥巴马将大规模改造联邦政府办公楼，包括对白宫进行节能改造；将推动全国各地的学校设施升级，通过节能技术建设成21世纪的学校；要对全国公共建筑进行节能改造，更换原有的采暖系统，代之以节能和环保型新设备。

二是提高能效：在所有行业提高能效，其中包括建筑、家电、交通运输和制造业等。5年之内将所有建筑能效提高40%；对目前的联邦能效标准进行大幅修整；每年将汽车燃料经济标准提高4%，等等。

三是全球变暖：限制排放使气候变暖的污染物。支持强制性的“总量管制与排放交易”制度，在美国推行温室气体排放权交易机制，发电、炼油、炼钢等工业部门的温室气体排放配额将逐步减少，超额排放需要购买排放权，力争使美国温室气体排放量到2050年之前比1990年减少80%。奥巴马政府还把温室气体减排方案与绿色技术创新联系起来，并将技术迅速商业化。美国力图利用先进技术优势，向全球推广其技术、标准、产品，进而主导全球经济的制高点和掌握世界经济主导权。^[4]

四是在清洁能源经济的转型期保护美国消费者和产业的利益，促进“绿色就业”。奥巴马承诺，美国对清洁能源的投资将创造多达500万个绿色就业新岗位，最终为美国经济打造一个“岩上之屋。^[5]在资金投入方面，奥巴马将对充电式混合动力汽车、风能、太阳能、核能等进行资金支持，对于乡村的清洁能源产业也会有一定的信贷支持。而且，奥巴马政府也有可能建立一个联邦资金支持的全国清洁能源贷款机构，向可再生能源项目投放低利率贷款或进行贷款担保，以激励普通投资者在可再生能源领域的发展。

从2009年开始，美国东北部10个州联手建立了地区碳交易制度，旨在削减各州火力发电厂的碳排放量，到2020年减排10%。西部7个州和加拿大4个省联合建立了碳排放交易制度，并于2012年起开始实施。美国有24个州火电厂产电能力占全国之半，它们已确定在规定的期限内(加州最早为2010年)，可再生能源在电力供应中所占的最低水平要达到20%～25%。美国已有900座城市同意《京都议定书》的规定，各自制定了通过改造建筑物和以混合动力或其他先进汽车取代现有的公交车辆来降低排放量的计划。^[6]

从这一系列决策和行动中可以看出，美国“能源新政”的战略目标是：通过发展节能技术，提高能源利用效率，改变对能源浪费无度的生活方式，实现能耗的实质性减少；通过开发新的可再生能源，摆脱对不可再生化石能源的严重依赖，实现能源的可持续发展；通过互联网技术与超导技术的相互结合，实行输电网络的智能化调度，确保国家电网的安全运行，实现输电损耗的大幅减少；通过节能减排，发展低碳经济，减少温室气体排放，在应对气候变化领域恢复美国的道德形象，实现对应对气候变化全球领导权的掌控。奥巴马能源新政的真正战略意图在于改变国际资源的分配体制，造就一个达数十万亿美元的新型产业，加大国内就业需求，拉动美国经济再次崛起，实现美国从消费社会向生产社会的转型，彻底改造美国的生产方式和生活方式。

总之，美国能源新政策是一个以能源结构变革为先导的经济全面复兴计划，对世界经济、政治和社会各个层面都有广泛影响。美国“绿色新政”的长期目标就是要促进美国经济的战略转型，逐渐将当前高能耗、高排放的“黑色”传统经济发展模式，转变为低能耗、低排放的“绿色”可持续发展模式。奥巴马政府视新能源政策为美国继续引领世界的一项重要国家政策，期待通过这一方式，既能刺激经济增长、增加大批就业岗位，又能为美国的持久繁荣确立更雄厚的新技术优势。

二、欧盟国家力推“绿色经济战略”

欧盟及其主要成员英国、德国、法国等都提出了本地区和国家的“绿色经济战略”，不仅要使绿色经济成为欧盟未来经济的主力引擎，而且要占领新的国际市场竞争制高点，并期望能够借此在后工业革命时代引领世界经济。在力推“绿色经济战略”方面，欧盟不仅提出的口号最响，行动也走在了其他国家和地区之前。2008年年底，欧盟27国领导人通过了《欧盟2020年碳排放协议》，要求欧洲各国温室气体排放量到2020年比1990年减少20%，并通过27国各自不同的排放指标以及欧洲范围内的碳交易系统来实现协议目标。与此同时，欧盟各成员国一致同意，发起了《欧洲经济复苏计划》。与此同时，欧盟委员会宣布，在2013年之前投资1050亿欧元支持欧盟地区的“绿色经济”，促进就业和经济增长，保持欧盟在环保经济领域的世界领先地位。2009年10月，欧盟公布了《战略能源技术计划》，该计划可以说是欧盟应对气候变化的高科技解决方案，协助欧洲企业占据发展低碳能源的领先优势，计划涵盖了风力、太阳能、电力网、智慧城市、生物能源、洁净煤、核能、燃料电池和氢能源等领域。这些措施的落实不仅有助于生态环境的改善，而且将为欧盟走出经济衰退后的发展提供可持续增长的动力。

1.英国：“低碳转换”计划

2009年7月15日，英国发布了《低碳转型计划》的国家战略文件，这是继出台《气候变化法》之后，英国政府“绿色新政”的又一新动作，也是迄今为止发达国家中应对气候变化最为系统的政府白皮书。该计划涉及能源、工业、交通和住房等多个方面。与该计划同时公布的还有三个配套方案，包括《低碳工业战略》、《可再生能源战略》及《低碳交通战略》。

绿色战略的核心目标是把英国建成为更干净、更绿色、更繁荣的国家。为此，英国力争到2020年实现以下五个目标：一是创造120万个绿色就业岗位；二是整体改造700万户民宅，并支持150万户家庭生产自己的清洁能源；三是全国40%的电力来自可再生核能、清洁煤等能源；四是削减一半天然气进口量；五是小轿车平均碳排放量比现在降低40%。英国的《低碳工业战略》旨在扶持关键企业应对气候变化，这些关键企业来自英国有竞争力和比较优势的行业及地区，包括海上风力发电、水力发电、碳捕获及储存。通过“绿色新政”的实施，目前绿色经济产业已是英国衰退期几个为数不多的经济增长领域，预计从现在开始到2020年，每年的增长率将超过4%，而且从长远来看，绿色经济还能提升未来英国国家和企业的核心竞争力。

2.德国大力实施“绿色新政”

德国大力实施“绿色新政”也是以绿色能源技术革命为核心的。一方面以发展绿色经济作为新的增长引擎以摆脱目前的经济衰退，另一方面谋求确立一种长期稳定增长与资源消耗、气候保护“绿色”关系的新经济发展模式。为此，德国在其“高技术战略”框架下制定了气候保护高技术战略，确定了适应气候变化的方法和与气候保护措施相适应的政策研究机制。根据这项战略，德国科技界与经济界将在有机光伏材料、能源储存技术、新型电动汽车和二氧化碳分离与存储技术四个重点研究方向建立创新联盟。在发展绿色经济方面，德国制定了一些适合本国的政策和措施，包括征收生态税、鼓励企业实行现代化能源管理、大力发展可再生能源等。政府通过《可再生能源法》既保证了可再生能源的地位，又使可再生能源产业得到了快速发展，成为新的经济增长点。目前，该行业就业人数28万。2008年可再生能源在德国的销售额达到290亿欧元。2009年，德国可再生能源的发电比重为13%，可再生能源使用占初级能源使用的4.7%，这两项指标已经超过了德国制定的2010年目标水平。德国环境部长加布里尔指出，德国经济如果能完成生态变革，那么到2020年就可能增加100万个就业岗位。

3.法国的“绿色新政”

法国的“绿色新政”重点是发展核能和可再生能源。长期以来，法国一直优先发展核电，全国78%以上的电力供应来自核能发电，这使法国实现了国内能源的安全供应，也是法国绿色经济的一个重要支柱。为应对高油价和减少温室气体排放，法国政府已为核能发展定调，将继续努力保持在核电领域的领先地位。为了维护气候安全，促进可持续发展，法国于2008年12月公布了一揽子旨在发展可再生能源的计划。该计划有50项措施，涵盖了生物能源、太阳能、风能、地热能及水力发电等多个领域。除了大力发展可再生能源外，法国政府还投资4亿欧元，用于研发清洁能源汽车。为保证电动汽车等清洁能源汽车业的顺利发展，法国政府对每辆二氧化碳排放量在每公里60克以下的“超级清洁车”给予5000欧元的补贴，这项政策一直持续到2012年，并将扩展到更多的车型。法国政府预计，新的可再生能源计划的实施，能够在2020年之前为法国创造20～30万个就业岗位。

三、日本：“绿色经济与社会变革”计划

日本是一个资源匮乏的国家，在经济高速增长时期，日本曾出现严重的环境污染问题。自20世纪70年代以来，在环境污染和能源短缺的双重压力下，日本开始重视生产和生活中的环境保护和节能减排。进入21世纪以来，随着全球环境危机的日益加剧，发展低碳经济成为各国更为迫切的经济和政治的需要。为此，日本政府以发展低碳经济为切入点，接连出台了多项政策措施。例如，2008年7月日本内阁通过了《低碳社会行动计划》，2009年2月、4月和8月，日本政府又相继公布了《面向低碳社会的可再生能源普及对策》、《绿色经济与社会变革》和《2050年削减温室气体80%的规划》，表明日本政府极为重视经济增长与环境问题的和谐发展，正在加紧规划和推行低碳、绿色经济，并以此作为刺激经济复苏、克服金融危机的重要措施。日本在发展绿色经济方面已取得了一定的成果，如宇都模式、循环型社会模式，日本发展绿色经济的经验及其政策值得我们学习。

1.日本发展绿色经济的历程

日本自身资源匮乏，其资源主要依靠进口，国际资源的波动对日本经济影响很大。资源的匮乏迫使日本思考改变其经济发展模式。从近代看，日本经济由“高碳模式”向“低碳模式”（绿色经济）转变历经了以下阶段：

一是第二次世界大战中资源的匮乏迫使日本转变经济增长模式。资源的匮乏使日本寻找资源的替代品，并提倡材料、能源的节约，这种思想可以追寻到第二次世界大战期间。1941年，美国、英国、中国、荷兰四国一齐切断了对日本的石油、矿石、废铁、机械、粮食的出口供应，被控制住资源的日本，一下陷入了为夺取资源而战争的泥潭中。在日本国内，对资源的替代和节约远比第一次石油危机、第二次石油危机彻底得多。公共汽车和轿车使用木炭、劈柴代替汽油发动，卡车的车厢从铁制改为木制，坐席改为没有弹簧的木制椅，汽车灯从2个改为正中1个……深受资源约束的日本，在材料替代和节约方面的思想为后来日本经济模式的改变奠定了基础。

二是1950—1970年日本经济高速发展期绿色经济的兴起。二战后，日本致力于发展经济，到1968年，日本国民生产总值位居世界第二位。但是，以生产为主要导向下的发展模式，笃信生产的问题能够最终解决一切，以牺牲环境换取经济的快速增长，特别是环境污染、生态破坏和失衡等环境公害频繁发生，该时期日本成了举世闻名的“公害国”。鉴于此，日本政府制定了多项公害防治法，如《公害对策基本法》、《废弃物处理法》等，有效地刺激了日本绿色经济的发展。20世纪70年代中期，日本经济发展进入平稳阶段，节省资源的经济模式就此基本形成，这为建立绿色经济打下了基础。

三是20世纪90年代以来日本绿色经济的发展。从20世纪90年代以来，日本废弃物产生量剧增，成为世界发达国家中废弃物的生产大国，人均垃圾日产量在1公斤以上。大量废弃物的产生导致处理问题更加突出，废弃物处理的社会成本不断加大。此时，日本处理垃圾的方式主要以焚烧为主。然而，焚烧设施和最终处理场地不足的问题也在日益加剧。上世纪90年代后期，由于焚烧垃圾产生有害物质二恶英事件的出现，再一次引发了人们对废弃物处理的关注。为了解决废弃物问题，日本政府于1991年、1992年连续对《废弃物处理法》进行了修改，还出台了再生资源利用的法律，以减轻环境的负荷。为了减少环境污染，提高资源效率，日本明确了企业责任，如《容器和包装物循环利用法》与《家用电器循环利用法》。对环境污染的处理及相关法律的出台，有力地推动了日本绿色经济的发展，绿色经济开始慢慢被人们所接受。

四是次贷危机后日本绿色经济的深化。次贷危机对日本经济的影响，再次触动了日本对新经济模式的探索。受地理环境等自然条件制约，全球气候变暖对日本的影响远大于世界其他发达国家。日本各届政府一直在宣传推广节能减排计划，主导建设低碳社会。2009年4月，日本公布了名为《绿色经济与社会变革》的政策草案，目的是通过实行削减温室气体排放等措施，强化日本的“绿色经济”。重点则在于支持政府当前采取环境、能源措施刺激经济，对中长期则提出了实现低碳社会、实现与自然和谐共生的社会目标。2009年5月，日本正式启动支援节能家电的环保点数制度，通过日常的消费行为固定为社会主流意识，集中展示绿色经济的社会影响力。在对企业执行国家节能环保标准的监督管理方面，日本有一套完整的“四级管理”模式：首相→经济产业省→其下属的资源能源厅→各县的经济产业局。在政府的引导下，日本企业纷纷将节能视为企业核心竞争力的表现，重视节能技术的开发。日本政府还通过改革税制，鼓励企业节约能源，大力开发和使用节能新产品。同时，日本率先提出建设低碳社会，声称欲引领世界低碳经济革命，提出要把日本打造成全球第一个绿色低碳社会。

2.日本绿色经济的实践

日本绿色经济发展模式是由点到面的逐步递进过程。日本发展绿色经济的做法主要有两个方面：一是全社会参与和科技强有力支撑，实现经济与环保协调发展。二是强有力的法律保障，通过相关法律法规大力推进资源循环利用，构建循环型社会。日本在发展绿色经济的模式方面，有两种比较典型的模式^[7]：一种是“宇都模式”，另一种是循环型社会模式。

“宇都模式”。工业城市宇都重点发展的是煤炭业，但随着煤炭业的发展，煤炭污染成了很大的公害，严重影响了市民的身体健康和城市环境。针对这种状况，市政府从1949年起便开始污染治理工作，市议会设置了“宇都市降煤对策委员会”，开始对各工厂消耗的煤炭质量、数量、锅炉种类、除尘装置有无污染现状进行调查。与此同时，在市内10处设立测定煤炭沉降量，并及时将污染和危害情况公之于众。1951年，在全市率先设立了以条例为基础，由“产、官、学、民”组成的“宇都市煤尘对策委员会”。在相互信赖、相互协调、相互协商精神的指导下，全体市民一致行动，积极着手制定实施被称为“宇都模式”的独立的污染防治对策，并取得了非常良好的效果。此后，宇都模式在日本全面推广。1997年“宇都模式”受到国际社会的高度评价，被联合国环境规划署授予“全球500奖”。

宇都模式的成功，归纳起来有以下几点：首先，治理环境污染问题必须是一个全民参与的过程，群众既是监督者也是治理环境的主体。一方面，群众要树立环保意识，另一方面，群众还要监督企业是否有违规操作行为。在治理环境污染方面，不是靠一个人、一个组织就能治理得好。全民参与，人人为保护环境做贡献，环境治理才能达到长期的效果。其次，政府与企业的相关协调机制。对于不遵守法律法规的企业，政府一律采取舆论曝光和加大立法惩罚措施，使企业自己加入到维护环保事业当中去。再次，“宇都模式”有一个“精干”的队伍，其成员由“产、官、学、民”组成。应该说，这种组成模式代表了不同利益群体的意见，便于民主化和透明化。

“循环型社会模式”。日本发展循环型社会模式主要体现在消费者、企业及全社会方面。在消费者方面，提倡绿色消费，鼓励消费者购买和消费贴有环境标签的商品，以绿色消费促进绿色生产，从而带动绿色经济的发展。另外，日本政府加大了宣传力度，要求国民从根本上改变观念，不要鄙视垃圾，要把它视为有用资源。

在企业方面，由于日本国内资源稀缺性，企业家们早就意识到对能源节约的重要性。在大力发展生态工业的口号下，越来越多的企业以清洁生产为中心，按“循环社会构想”的要求设计企业生产过程，促进原料和能源的循环利用。日本政府督促企业开发高新技术，首先在设计产品的时候就要考虑资源再利用问题，如家电、汽车和大楼在拆毁时各部分怎样直接变为再生资源等。

在全社会方面，日本大力发展绿色消费市场，大力促进资源回收利用产业的发展。另外，日本推动循环型社会离不开法律强有力的支撑，日本政府构筑了多层次法律体系。2000年6月，日本政府公布了《循环型社会形成促进基本法》，这是一部基础法。随后又出台了《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进资源有效利用法》等第二层次的综合法。在涉及具体行业和产品的第三层次立法方面，2001年4月，日本实行《家电循环法》，规定废弃空调、冰箱、洗衣机和电视机由厂家负责回收。2002年4月，日本政府又提出了《汽车循环法案》，规定汽车厂商有义务回收废旧汽车，进行资源再利用。同年5月底，日本又实施了《建设循环法》，规定到2005年，建设工地的废弃水泥、沥青、污泥、木材的再利用率要达到100%。第三层次的立法还包括《促进容器与包装分类回收法》、《食品回收法》、《绿色采购法》等。

在政策支持方面，财政政策支持作用明显。为了节约资源，减轻环境的负担，大力发展绿色经济，日本政府制定了相关的财政预算。《推进循环型社会形成基本法》对政府在推进循环型社会中必要的财政措施做出了相应的规定。日本政府对环保经费分配的周全、细致，确保了环保事业的发展，也为绿色经济的发展提供了强有力的支持。

四、欧洲：流域综合治理的“莱茵河模式”

莱茵河发源于瑞士，干流流经瑞士、奥地利、法国、德国、卢森堡、荷兰6国，进入荷兰三角洲地区后分为几支进入北海流域，面积18.5万平方公里。莱茵河流域人口约5000万，约2000万人饮用莱茵河河水。城市化的推进使人口逐渐向城市区域聚集，聚集区基本上位于干流或干流与运河连接的地区，流域总人口的1/3集中在这些地区，最大的聚集区为靠近德国和荷兰边界的鲁尔工业区。从1840年起的一个多世纪中，莱茵河主要是作为一条航运的通道，不断渠化，进一步在阿尔萨斯平原开发水电，在下游逐渐变成供水水源。它是化工和一般工业的主要走廊，因而发生了许多污染事故。气候变化和人为因素的影响，给莱茵河的治理带来了很多的不确定性和风险。莱茵河的可持续性管理主要面临以下三大挑战^[8]，而且这些挑战将长期持续存在。

水污染防治。20世纪70年代莱茵河被称为“欧洲的下水道”。沿河绵延几百公里都是死气沉沉的，化肥和生活废水中排放的磷达到了警戒水平，含盐量也不断上升；饮用水散发出碳酸的气味，有较高的含盐量。突发水化学污染事件和发达的航运加剧了化学危险物品和船舶对水的污染。近几十年来，通过建立大量的污水处理厂、制定工业废水和垃圾排放法规、经济上从重工业向轻工业的转型，以及采取了造林等净水工程，有效地控制了点源污染，莱茵河的水质逐渐得到了改善与恢复。但水污染防治仍然面临严峻的挑战，如河道改造引发了巨大的水文变化，地下水中的氮和磷化合物在时空上发生了很大的变化、水中的氮磷等营养物质仍然较高、面源污染严重、河床底泥中的重金属含量和六氯苯等仍居高不下、地下水保护等。

洪水防御。洪水灾害一直是危及莱茵河社会和经济功能的一个大问题，是莱茵河保护与治理中的重要挑战之一。流域性洪水问题在历史上和最近几十年来都十分突出，先后发生了5次流域性大洪水，造成了巨大的社会经济损失。对河流自然特性的人为干预、流域内土地利用的急剧改变以及对沿河地区土地的侵占，使得洪水泛滥的危险进一步增加。河道改造和城市的扩张破坏了冲积平原区的结构，降低了防御洪灾的能力，下游地区洪灾风险增加。尽管目前莱茵河生态系统大部分河段和主要支流的生态结构与特性改变了很多，但仅有部分河段保留了原有的自然状态，其自然防洪特性远不如从前。而且，全球气候变暖会增加河流冬天的流量和降低夏天的流量，改变了洪水发生的时间和特性，洪灾和旱灾发生更频繁，强度更大。

生物多样性恢复。河道改造破坏了莱茵河自然的漫滩、河边植被等生物多样性保育的栖息地，洄游鱼类等水生生物种群因堤坝的建设和污染也急剧下降，甚至消失了。河道污染和不适当的人类活动也造成了生态环境的退化，降低了生物多样性，水污染事件的发生加速了生物的灭绝。由于长期以来莱茵河河岸生态系统的人工化管理，其河岸森林、漫滩和湿地等典型生态系统遭受了巨大的破坏，河岸结构发生了不可逆转的变化，其自然特性逐渐丧失，各种生物生长繁殖的栖息地如漫滩和黑森林等逐渐退化，加速了生物种群的消失。尽管近几年来采取了大量的措施恢复河流生态系统，生物多样性的恢复取得了一定的成效，但鲑鱼和其他鱼类等生物都没有达到很稳定的种群动态平衡状态。而且，生物多样性的恢复不仅仅要求水质的改善，更主要的是要求进行河流生态系统回归自然的改造。这毫无疑问将是一个需要几十年甚至更漫长的过程，需要长期不懈的努力。

五、莱茵河管理经验

一是建立有效的国际合作机制。莱茵河流域各国经济发展水平尽管不同，但实施莱茵河流域可持续管理的认识是相同的。沿岸各国在1950年成立了保护莱茵河国际委员会，委员会、部长会议、实施小组和秘书处的运行方式构建了沿岸各国在保护莱茵河中进行合作的工作框架。制定的许多协定都属于国际法范畴，各国在签署协定后就有共同遵守的责任和义务，这构成了各国在保护莱茵河上的合作基础。在此合作框架下，在遵守国际协定的约束与监督中，流域各成员国之间在过去的数十年中建立了良好的相互信任机制，虽然各国利益不同，但都能够本着从流域整体出发进行合作。而且，委员会以年度报告的形式，对各国消减污染、恢复生态环境的进展情况进行国际性评估，督促各国加强措施的实施，以维护和实现保护莱茵河的目标。莱茵河国际组织制定了多项实施计划，各项计划都要求跨国和跨部门间的密切合作，而且，各国范围内的计划措施大都由国家自己来完成，有的则要求国家创造良好的实施环境。早在20世纪末，莱茵河沿岸各国协调治理水污染，促进了莱茵河水质和水环境功能的恢复，成为了国际环境合作和跨国界流域污染治理的成功典范。流域2020可持续管理计划的目标为改善流域生态环境和可持续发展，是以地方、地区(州)、国家和国际间的紧密合作、共同规划和实施为前提的。防洪措施实施的受益者可能更多的是下游国家和地区，但防洪计划中扩大行洪河道、增加滞洪区等都由各国自己承担。最近的洪水管理计划和流域可持续发展计划阶段评估报告也显示，各国的合作实施有效地改善了莱茵河的生态环境，各项治理措施与工作正有序地进行。

二是完善环保基础设施、技术与法规建设。莱茵河沿岸各国在污染治理上经过了长期不懈的努力。1965—1985年，5个沿岸国家投资了约600亿美元改进和建设污水处理厂，降低工业和城市废水中有机和无机物浓度，并加强了管道自来水的建设。如今，自来水和污水处理设施分别惠及了莱茵河流域99%和96%的人口。委员会制定了严厉的法规强制工厂对排入河中的工业废水进行无害化处理，减少莱茵河的淤泥污染，严格控制工业、农业、交通、城市生活污染物排入莱茵河，并防止突发性污染。企业的污染防治设施必须按照法律规定经政府环境保护部门的严格审批。化学物质排放标准的制定和统一促进了沿岸国家对污染物质的管理，控制农业生产中化肥、植物防护剂和硝酸盐的使用量等。如瑞士、法国和卢森堡已减少了除草剂用量，德国和荷兰已禁止使用除草剂，莱茵河中只能检测到部分降解较慢的除草剂。

在污染治理技术方面，各国通过采取适用的最佳治污技术，且不断改进和升级，提高工业生产加工技术，使点污染源、农业和交通之类的扩散源得到了治理。如，造纸企业开展技改，减少污染物的排放，在造纸制浆工业中采用先进技术以氧取代氯作为漂白剂，降低了由氯化工带来的有机污染，水中的AOX大大下降。

三是由单一管理向综合管理模式转变。过去，莱茵河沿岸各国在河流管理过程中，采取了大量的工程措施，如筑坝、河道疏浚、裁弯取直、截断小支流等。这些工程措施在给人类带来发展的同时，也同样带来了许多意想不到的灾难——洪灾加剧、栖息地生物多样性丧失等。为缓解人口剧增与粮食产量不足的矛盾，莱茵河两岸的土地被大规模地开垦，在灌木林地中创造圩田、开垦湿地。为了保证通航，多处河道宽度被人为地控制在80米以内和进行了取直改造，河道水流的流速加快，河床冲蚀严重并伴随下切，水位下降使四周湿地的生态系统大受影响。修建水利工程进行蓄水发电，改变了河道天然的水流量过程，对野生动物和作物均造成很大威胁。过去由于发展航运而进行的河道改造使得十多年来发生了严重洪涝灾害，造成了巨大的经济损失，为此，荷兰、德国、法国和瑞士现在每年要花几十亿来恢复失地、毁坏堤坝、加宽河道。这表明，追求单方面发展是不明智的。

如今，莱茵河河流管理停止了在河滩地的开发，返还其应有的空间；尽力维护、恢复河流的自然特性，且更注重其生态恢复，如恢复河流的自然冲蚀、切变、淤积和蜿蜒等自然特性，为各种生物提供生存环境，使生物多样性成为可能，从而使得河流生态环境更加健康。与原来的治理方式不同的是通过制定综合管理规划，把监测、评价、反馈、调整作为规划的有机组成部分，从而可以根据以往措施实施中的结果和经验教训不断加以调整和提高。

采取“源头控制”，加强城市、农业区的蓄水能力，通过分散洪水、降低产流系数有效地降低洪峰，而不是把问题集中在下游加以解决；禁止河滩地内的所有建设项目，停止由于城市化的需求而侵占莱茵河的空间。此外，还采用各种途径如修建滞水圩田和河道以扩大莱茵河及支流的空间。

四是采用先进的监测与预警手段。莱茵河流域建立了完善的监测与预警系统，主要包括水质监测与预警系统、洪水监测与预警系统、水文监测系统和洄游鱼类生物监测系统等。监测系统不仅有利于增进各国的相互信任和推动合作评估，还可通过交流监测数据和工作经验，更好地制定政策和措施以削减污染和恢复生态环境。

水质监测与预警系统是旨在促进突发水污染事件发生时的信息传递，减少污染事故对水质的影响。建立国际性测量网络，制定了共同的分析方法，对水质可以进行客观评价。目前莱茵河主河段上有7个主要的国际监测与预警中心，分别位于瑞士的巴塞尔，法国的斯特拉斯堡，德国的曼海姆、威斯巴登、科布伦茨、杜塞尔多夫和荷兰的阿纳姆。各个站点随时密切监测莱茵河水质的变化情况，发现水质稍不符合规格，就会立即报告相关监测部门，及时采取处置措施。如果一旦有水污染事故发生，发生地所在的国际监测与预警中心负责发布并向其他各中心传递预警信息，各中心接收到信息后逐次向其他站点传递，并详细记录预警信息接收与传递过程，形成具体的报告，提交至保护莱茵河国际委员会秘书处。莱茵河流域内的洪水预报警报系统共有25个洪水预报警报中心，其中莱茵河段上有6个主要的国际预警中心，根据保护莱茵河国际委员会的协议，全部流域的预报警报中心密切合作，共享数据信息。莱茵河流域设置了9个国际水文站和20个国家水文站，实时监测干流和支流的水质。

预报警报中心与水文站及气象站均已实现互联网，定时向新闻界及公共事务单位发送预报信息，还及时通过广播、电视向市民公布。此外，为及时了解莱茵河的生物恢复状况，便于评估生物多样性恢复措施的有效性，在莱茵河水生生物重要生存河段上设立了生物监测器，实时反映水生生物的数量与种类。

五是公众和企业等社会各部门的参与。治理莱茵河不仅仅是政府的职能，也是沿河工厂、企业、农场主和居民共同的利益所在。在维护莱茵河良好水质和生态系统中，代表不同利益的各种组织、机构和民众在计划的实施过程中发挥了重要的作用。在“莱茵河洪水管理计划”和“莱茵河2020可持续发展计划”中，水利、规划、自然保护和农林部门负责实施在国土规划、自然保护、水利、农业和林业改善等方面的措施，共同服务于计划目标的实现。

生态灾难的发生增强了人们的环境意识，环境信息的公布和透明管理让人们开始关注莱茵河的环境发展状况，在莱茵河综合治理中，公众要求政府和工厂采取严厉的措施控制污染越来越发展成为自觉行为。企业的声誉、社会形象、产品和经济利益与企业的环保行为密切相关，而且，企业一旦开始认识到自己的行为所引发的灾难对企业的生存也有很大的不利影响时，他们就会自觉为企业发展制定很高的环境目标，实行清洁生产和废物再利用，发展污水处理技术。一些环保组织也积极参与到莱茵河的保护与实践中，一方面通过对政府和公司直接施加影响，呼吁关注环境保护，另一方面也会直接以新闻报道的形式引起公众的关注，通过公众的参与来推进环境保护。