加强和改善宏观调控的对策建议

目前社会上对2003年以来的宏观调控成效有许多不同说法，有肯定的，也有否定的。对此，需要正确认识、客观评价和冷静反思。反思不是纠缠于过去，而是更好地面对未来。在未来复杂多变的国内外新形势下，加强和改善宏观调控，进一步增强今后宏观调控的有效性，必须在认真总结本轮宏观调控经验教训的基础上，深入贯彻落实科学发展观，统筹兼顾。协调发展，增强政策制定的科学性、前瞻性、针对性、配套性，坚持标本兼治，完善体制机制，着重提高执行力，形成有利于科学发展的宏观调控体系。

一、深入调查研究，提高调控政策的科学性和前瞻性

这是着力增强宏观调控有效性的前提和基础。

一是在制定重大的、全局性的宏观调控政策时，要成立跨部门的专题研究机构（为临时机构），组织有关部门人员和专家学者参加专题调研，进行政策的系统性设计；在制定部门或行业的专项调控政策时，也要成立专题研究小组，并请国家宏观调控的综合部门人员和有关专家学者参加。所有的政策制定都需要把问题研究透（包括行业的潜规则），提出初步方案后要广泛征求社会各界的意见（特别是利益相关者的正反意见）。这一过程不能急于求成，更不能走过场，否则欲速则不达，后面出现的问题会很多，需要打许多政策“补丁”。制定政策要慢、要细，执行政策要快、要果断。

二是研究宏观调控政策的决策和制定程序，并按程序进行。按程序办事就是按规律办事，就能提高政策的科学眭。

三是调控政策要注重从源头上抓起，发挥四两拨千斤的作用，主要是牵“牛鼻子”，而不是抬“牛腿”。比如，资源要素价格市场化改革就是当前我国改善经济结构失衡的“牛鼻子”；又如，有效抑制国际投机资本大量流入是缓解我国流动性过剩的“牛鼻子”。这就是要分析大势，抓主要矛盾和矛盾的主要方面。如首先要分析当前宏观经济的主要矛盾是总量问题还是结构问题，是国内问题还是国际问题，是实行供给管理还是需求管理，然后再提出具有针对性的政策措施；如果是两者兼而有之，就要进一步分析和确定其矛盾的主要方面是什么，然后要重点抓什么，或者说政策的着力点要调控什么。

四是设计宏观调控目标要科学合理、实事求是，既不能人为地提出一些不切实际的指标和要求（如年均节能减排目标），也不能有意压低一些指标（如经济增长率）。在拿不准的情况下，可以提出目标范围或实行动态调整。

五是制定政策时，要充分考虑中国国情的特殊（包括特殊的投资消费习惯、心理预期）、刚性经济结构的约束（包括二元城乡结构、区域结构、产业结构、收入分配格局）、转轨体制的阻力、经济全球化的背景、被调控对象的博弈（包括地方保护主义、部门利益及其个人利益的干扰）、政策作用的时滞等诸多因素的影响。既不能以传统体制下计划经济的思维方式制定政策和下达命令，也不能把发达国家在成熟的市场化体制机制和完善的基础性制度作用下制定政策的那一套方式照搬过来，必须从实际出发，因地制宜地制定好每一项政策。

六是宏观调控部门人员要加强学习和研究，总结国内外宏观调控的经验教训，把握事物发展规律，不断增强宏观调控的前瞻性。比如，在对经济形势跟踪分析时，既要看现状，又要看趋势；既要看总量，又要看结构；既要看总体，又要看局部。当趋势、结构、局部向不好方向发展时，就要及时提出对策，提前进行适时适度的调控。

二、狠抓政策落实，增强宏观调控的执行力

这是增强宏观调控有效性的关键。调控政策执行不力，既有干部考核体制、利益分配机制和政策的协调性、配套性和可操作性等客观原因，也有落实不到位的主观原因。提高政策执行力，需要双管齐下，缺一不可。

一是改变干部考核与选拔办法。不能唯GDP是论，而要把贯彻落实科学发展观、执行中央宏观调控政策、改善当地民生、加强社会事业发展和环境生态保护等情况作为重要的考核指标，以此发挥干部任用和选拔的导向作用。

二是形或中央与地方协同落实调控政策的体制机制。在具体落实宏观调控措施过程中，由于两者之间存在利益冲突，进而使一些宏观调控措施难以真正到位。比如，房价控而不下、节能减排成效有限、环境污染、投资扩张冲动难以遏制等现象的存在，都是由于利益分配机制不合理而导致“上有政策、下有对策”的结果。为此，要进一步理顺中央和地方事权与财权划分，改变目前存在的“事权下放、财权上收”的现状，进而充分调动中央和地方落实宏观调控政策的两个积极性，最大限度地避免“上头热、下头冷”的“一厢情愿”。

三是加强政策的协调配合。目前宏观调控部门往往各自为战，不同部门之间政策的协调性差，甚至有相互矛盾或掣肘的地方，使政策效果大打折扣。例如，现行土地政策与房地产发展、基础设施建设等政策协调配合不够，导致出现住房用地“过紧”和交通、水利等基础设施用地“趋松”的现象，大大地降低了土地调控政策的有效性。因此，需要有宏观调控综合部门牵头协调不同部门出台的政策情况，充分考虑某一方面调控政策措施对其他调控政策的影响，统筹研究和完善政策措施，加强政策之间的协同性，合理把握调控的方向、力度和节奏。同时，要提高政策的配套性和可操作性，有关政策的出台必须及时配之可操作的《实施细则》。目前一些政策的配套性不够，政策制定粗线条居多，有的甚至无法操作；有的政策自由裁量空间过大，既给调控者寻租的权力，又给被调控对象有较大空子可钻，大大降低了执行效果。

四是狠抓落实，建立健全宏观调控的监督考核机制及责任追究制度。对所有工作都要有部署、有责任、有检查、有考核，并加大多方面监督力度，对政策执行不力的部门和地方政府都要追究责任，加以惩处。特别是因地方保护主义、部门利益及其个人利益而影响宏观调控的，必须严惩不怠，以维护中央宏观调控的严肃性和权威性。

三、加大改革力度，完善社会主义市场经济体制机制

这是增强宏观调控有效性的治本之举。从根本上解决经济发展中的深层次矛盾和长期问题，要靠进一步解决思想，靠全面推进改革。

一是深化行政管理体制改革。关键是真正转变政府职能，实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，切实规范政府行为，减少政府对微观经济运行的干预。要进一步加大行政审批制度改革力度，再次大幅度地减少审批事项；进一步精简和优化组合政府机构，减少部门之间责职交叉、相互扯皮的现象。

二是深化财税体制改革。充分发挥财税政策在推动经济结构调整、促进政府职能和经济发展方式转变方面的重要作用，实行有利于科学发展的财税制度，必须加快向公共财政体制转型，合理划分各级政府的事权与支出责任，完善转移支付制度，加大对中西部和禁止、限制开发的主体功能区及粮食生产基地等的转移支付力度，推进基本公共服务均等化；加快增值税转型，及时开征物业税；提高资源税，研究开征环境税；完善出口退税和关税政策，坚决抑制“两高一资”产品出口。

三是深化资源和要素价格改革。理顺生产要素价格是转变经济发展方式的基础和关键。当前企业利润大幅增加，出口增速高居不下，很大部分原因在于我国能源资源价格低、劳动工资少、环境成本缺失，致使企业产品成本不完全，企业通过多耗生产要素即可获得高额投资回报，所以，国内外资金不断涌入，扩张性投资很难抑制。为此，要尽快提高劳动力、环境等要素价格，完善产品成本构成；健全矿产资源有偿使用制度，加快建立生态环境补偿机制。

四是深化收入分配体制改革。国民收入分配结构调整是宏观调控的“牛鼻子”，是解决投资和消费、内需和外需失调的关键。当前宏观调控受到国民收入分配结构的刚性制约，必须通过深化体制改革、调整收入分配结构来解决。要从初次分配和再分配调节两个方面人手，初次分配应更多地向劳动者倾斜，增加劳动收入的比重；再分配要加大对个人收入的调节力度和国民收入的再分配力度，提高个人所得税的起征点，加大对教育、医疗、廉租房与经济适用房等公共领域的投入和对低收入群体的转移支付，完善社会保障体系，从而增加中低收入者收入，改善消费预期，扩大消费支出。

五是深化金融体制改革。主要是稳步推进利率市场化改革和进一步提高人民币汇率弹性，以利于灵活运用利率工具加强宏观调控和充分发挥汇率在调节国收支与增强国内经济平衡增长能力方面的作用。

四、加强基础制度建设，建立健全统计、信用体系

当前，一些宏观调控政策的针对性不强，一些很好的政策措施没有得到有效落实，一个重要原因是，在市场经济条件下我国的基础制度不健全。例如，我国房地产统计指标设置不尽科学，指标体系不完善，特别是缺乏商品房价格的结构指标，十分不利于政策的制定，并使一些调控措施针对性不强。而对于抑制房地产投市几性需求起到重要作用的银行提高第二套房贷款首付比率的政策，因社会信用基础制度缺失和各商业银行的自身利益冲动而无法很好落实。又如，目前还没有建立健全节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系，这将极大地影响工作的深入推进。为此，必须加快建立适应社会主义市场经济、与国际通行规划相衔接的现代统计体系。进一步健全国民经济核算体系，强化经济结构、质量效益、技术创新、社会发展、资源环境等方面的统计；进一步改革统计方法制度，健全和完善统计指标、监测和评价体系，更好地发挥统计信息的评估、引导和监督作用。

同时，加快建设鼓励诚信、惩戒失信的社会信用体系。这是整顿和规范市场秩序、提高食品药品等产品质量的迫切要求，也是解决目前市场监管中存在的“管不过来、管不好”等难题的根本之策。在社会信用体系建设中，中央政府要发挥主导和服务的作用，充分利用现代科技手段，加大财政投入（据估计，前几年我国每年因信用缺失造成的经济损失高达5800多亿元），举全力做好这一基础性制度建设工作，从法律法规设计、信用信息共享系统建设、信用服务业发展等方面整体考虑，统筹规划，系统推进。

（此文系与国务院研究室工贸司、宏观司多位同志合作，发表于《中国科技投资》杂志，2007年第12期）