城乡结合部是我国统筹城乡、加快城乡一体化进程和城乡和谐社会建设的关键点与突破口。然而处于现代化进程中的转型中国，城乡结合部的发展与治理始终面临着一系列的问题与风险，并成为当代中国社会矛盾最集中的区域之一，直接关系城乡经济发展与社会的和谐稳定。因此，对城乡结合部进行风险研究，启动风险预警，对维护城乡发展、稳定城乡和谐社会建设具有重要的现实意义。
一 、城乡结合部的社会风险分析
与其它区域相比，城乡结合部由于是中国城市化进程的前沿阵地与桥头堡，利益冲突与社会矛盾更加尖锐集中，社会稳定风险更大，引发群体性事件的概率更高。在广泛调查研究的基础上，我们认为，目前我国城乡结合部总体上面临着固有的制度性风险、利益冲突风险、管理失效风险、公共服务短缺风险等。
（一）社会制度性风险
城乡结合部作为我国城乡社会的一个特殊缩影，其所隐伏的社会风险在很大程度上表现为由不完善的政府制度供给带来的一系列制度性风险。制度性风险是指制度自身被预期的功能缺失或发生偏差而导致社会不稳定的可能性，它具体表现为制度的不公正、缺乏新的制度应对风险、制度规则运转失灵所带来的社会风险等等。现阶段城乡结合部面临的诸多风险，究其根源，很大程度上源于社会制度结构层面的问题。如城乡结合部土地权属交错、现有征地补偿标准欠合理、社会保障滞后等方面。
1.相关法律不健全，土地权属交错
“被城市化”一般是城乡结合部的最后归宿。按照经济学的一般观点，政府的首要任务是确定产权。国家规定，城市土地属于国有土地，农村土地为集体所有。就土地所有权变化而言，城乡结合部城市化的过程，也是集体土地被转变为国有土地的过程。城乡结合部的许多社会风险大都在这个过程中集中凸显。我国现行的相关法律、法规规定，农村土地属于乡、村、组集体经济组织所有。但现实中，乡集体经济组织几乎不存在，村集体经济组织严重缺位，村委会、村民小组又是农村群众自治组织，三者都很难有对农村土地的处置权，从而造成农民集体土地所有权主体严重模糊。实际上，农村土地的最终处置权在更大程度上还是集中在地方政府手里。此外，农村土地虽然在表面上归集体所有，但依据改革开放以来的农村土地联产承包责任制，农村土地的长期使用权一直掌握在农民手里。那么，村集体所有，究竟是大家“共同共有”还是“按份共有”？如果是共同共有，事实上地方政府垄断着农村土地的最终处置权；如果是按份共有，村集体成员迁移时土地不能分割，所谓成员权只能放弃。这说明，我国相关法律既未赋予农民完整的“共同共有”的权利，也未赋予农民完整的“按份共有”的权利。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法和《土地管理法》都没有对“公共利益”作出明确的阐述和界定。由于“公共利益”很难界定，一些地方政府、企事业单位，乃至强势个人都打着“公共利益”的需要，纷纷搭乘“公共利益”的便车。国家在农村土地所有权归属问题上空洞模糊，农民土地产权界定不清，加剧了博弈各方，尤其是地方政府和开发商集团，在追求各自利益最大化的动机驱动下，对农村土地财富强取豪夺。这些制度性漏洞为地方政府侵占、多占农村土地，不断侵犯农民权益打开了半遮半掩的方便之门。
2.城乡结合部社会保障滞后
在现代社会，市场经济会天然地摧毁平等，不断制造不平等，而作为政治人的政府就应从社会稳定风险考虑，善于运用法律、制度、政策的手段，通过构建完善的社会保障体系来维护平等价值，以缩小不平等。社会保障作为现代社会中的一个重要制度安排，是一个社会的稳定器与减振器。比较完善的社会保障体系应保障公民大众在“国家基本经济与政治权利上的平等分配”，从而保障每个公民最基本的平等生存权，消除或缓解现代社会每个社会成员所面临的各种风险，达到维护社会稳定与和谐发展的目标。然而长期以来，我国农民基本上是依赖土地以实现“自我保障”的。即使到今天，绝大多数城乡结合部农民还是无法像城镇职工那样享受养老保险、医疗保险、失业保险等。即使是失地农民也只不过是从政府和开发商手里获取少得可怜的补偿费和享受所谓的“以土地换取的低保”。因此，在这种情况下，大量失地农民，由于文化素质和非农劳动技能较低等原因，在激烈的劳动力市场竞争中处于弱势地位，难以在城市劳动力市场找到属于自己的工作。即使有极少的失地农民因拆迁安置而一夜暴富，但有限的征地补偿费花完后，他们中的不少人会再次陷入“返贫困”的深渊。此外，由于农村传统观念和农民家庭对男劳动力的“超依赖”，一些超生人口和其他无法分田的农村新增人口由于缺乏土地的天然保障，从而成为城乡结合部的不稳定人群。当城乡结合部大量失地、无地农民由于失去“土地保障”而没有稳定的生活来源时，必然会激发出或者说是逼迫出他们的劳动积极性，这种劳动力供给意愿增强的过激表现就是失地农民到市政府或区政府上访，他们通常要求政府直接安置工作、参与集体资产分红，或者有的干脆就抵制政府的城市化政策，要求重新回到靠土地天然保障生活的状态。
（二）利益冲突风险
在城乡结合部以官民冲突为基本内容的所有利益冲突中，其背后说到底都是利益冲突。利益冲突风险是我国社会风险的基本内容和具体表现。城乡结合部利益冲突风险主要包括城乡结合部土地价格混乱、土地征收标准过低、失地农民就业难等引发的社会风险。
1.城乡结合部土地价格混乱、土地征收标准偏低
由于城乡结合部土地属性的多样化、特殊的地理位置及价格形成机制的多样性，使得该区域土地价格复杂多变。城乡结合部的土地价格包括出租价格、交易价格、出让价格、转让价格、土地承包价格和转包价格等。在诸多的价格中既有国有土地的价格和租金，也有集体土地的价格和租金；有公开市场价格，也有地下市场价格；是一个土地交易频繁、市场活跃、土地价格表现形式多样化的特殊地带。[29] 由于土地是政府掌握的最大资产之一，在城市化进程中，政府通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化，解决经济快速发展过程中的资金瓶颈障碍。借助公共权力的强制性，地方政府一般以很小的代价就可以征用到农村集体土地，再以较高的垄断价格出让给土地使用者。这种不断增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同时，却严重侵犯了农村集体经济组织和农民的合法权益。据估算，从1979~2001年间，全国通过“土地剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20000亿元。[30]
目前，我国征地补偿办法明显带有计划经济的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿内容也不合理，很难保证失地农民维持体面生活的水准。以耕地为例，按照1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10倍；其余由各地自行规定。而且各级政府对补偿资金的使用、管理、监督等诸方面存在很大的漏洞，部分地区存在不及时发放补偿款、发放时失之公允、补偿标准前后变化很大等问题。因为利益补偿得不到满足，补偿款发放不及时，个人生活、工作遇到困难，村民或者迁怒于土地占用单位，采用阻碍施工、破坏施工设施等常规手段，甚至殴打、谩骂施工人员等，或者把矛头指向地方政府，通过群体上访进行抗争，甚至酿成社会群体性事件。
2.失地农民就业、再就业压力增大
在日益被城市化蚕食的城乡结合部，原来农村集体土地越来越少，生活在城乡结合部靠传统的土地保障显然很难维持生计。对城乡结合部的农民而言，无论是失地还是少地的农民，都不得不通过打工来维持家庭收支平衡。因此，作为民生的主要内容，城乡结合部的农民就业率也就成为城乡结合部社会稳定和谐的试金石。目前，由于生活观念、劳动技能等多方面的原因，农民失去了土地就相当于失去了最根本、最稳定的就业岗位，在激烈的就业市场竞争中，文化程度不高、未经过专业培训、缺乏劳动技能的农民显然处于极为不利的地位。根据课题组对四川、重庆等几个城乡结合部的抽样调查，只有3.6%的劳动力被有关部门安置就业，其余的只能自谋职业。在自谋职业的劳动力中，有40.9%找不到工作，目前基本赋闲在家。尤其是土地被全部征用的农户，基本赋闲在家的富余劳动力比例更大，占调查户全部富余劳动力的68.5%。在58.1%已经就业的劳动力中，其就业结构为：31%外出务工，33%在本地从事农业，36%在本地从事二、三产业。[31] 而且在城乡结合部地区，自谋职业人员和一些“超转”人员[32] 被排除在社会保障享受对象之外，而且一些地方政府还不给“失地农民”提供最低生活保障。大量失地、无地、少地农民无法通过就业来解决民生问题，而地方政府又无力解决，这样，城乡结合部因失地、无地、少地农民无法就业诱发的社会风险，引发社会群体性事件的概率就会增大。
（三）管理失效风险
“边缘社区”特征、管理体制交叉性矛盾及其改革滞后等错综复杂因素，成为影响城乡结合部稳定发展的重要内在风险矛盾。
1.行政管理混乱
城乡结合部在体制上的“为缘社区”特性，造成了其“城不城，村不村”现象：一方面，它一般要接受城市政府的派出机构——区和街道办事处的领导与指导，但又很难按照城市社区管理体制对居民进行有效治理；另一方面，城乡结合部的农村社区属性，决定了在土地所有权、户籍制度等方面一般要实行农村管理体制。于是，就形成了城乡二元管理体制并存的交叉性矛盾，导致城乡结合部管理乏力和效率低下，最终经常是“谁也管不着，谁也管不好”。[33]
另外，城乡结合部的人口构成复杂，主要表现为村民、市民和流动人口（暂住人口）的混合构成，形成了界限分明的社会群体。由此，有学者将城乡结合部描述为“一个地区(城乡结合部)、两种制度(非农业人口与农业人口管理制度)、三种管理(分别对城市人口、农村人口和暂住人口实施管理)”[34]的特殊区域。
2.城乡结合部缺乏科学规划
长期以来，城乡结合部建设未能纳入城市发展的整体规划，这就导致了城乡结合部凸显出两大严重问题：其一，城乡结合部社会发展缺乏科学规划，集体经济和家庭收入难以持续增长。地方政府和土地开发商本应承担相应的责任，为失地农民提供就业和培训，但在实际操作中，政府工作经常不到位，只有少数失地农民获得了就业安置。就失地农民而言，一些农民在获得征地补偿款一夜“暴富”后，却难以实现家庭收入的持续增长。一些农民失去了土地，又没有一技之长，难以就业，不久又再次“返贫”。其二，城乡结合部规划建设严重滞后。城乡结合部的住宅类型混杂，有农民的私房、部分单位的福利房、出租房、经济适用房，还有大量的违章搭建房。居住人群大都为生活在城市中下层的农民、农民工以及其他外来人员。以农民私房和出租房为例，多为低层建筑，且建筑密度极高，建筑间距极小。其中还夹杂厂房、仓库，甚至危险品仓库，它们与居民集中居住区交错盘结。可以说，很多城乡结合部完全是自发的、混乱的布局形式，各种安全隐患随时都有引发社会风险的可能。
3.部分基层干部贪污腐化现象严重，直接导致了干群矛盾尖锐化
城乡结合部少数基层干部违法乱纪、贪污腐化，导致干群关系紧张甚至严重对立。因其特殊的地理区位，处于城市化的前沿，城乡结合部比纯粹的农村和城市社区更具有现实的或潜在的利益。城乡结合部的基层干部往往无法抵制各种利益诱惑，进而走上违法乱纪的道路。一些基层干部利用权力在城乡结合部行贿受贿、巧取豪夺，把集体经济变相转为个人财产，甚至还有少数干部与犯罪分子相勾结、充当犯罪分子的保护伞，直至成为带有黑社会性质的犯罪团伙的主犯等，严重影响着城乡结合部的稳定发展。尤其当城乡结合部面临城市化和项目拆迁的时候，更成为基层干部贪污受贿、侵犯村集体利益的黄金时期。这些问题的客观存在，使城乡结合部长期处于一片“骚动”的热土之上，以干群矛盾为基本的社会矛盾比一般的城乡地区更加突出，直接影响城乡结合部的社会稳定，成为诱发群众上访和社会群体性事件的导火索。
（四）公共服务堪忧
作为一个特殊的复杂区域，“无人管、无法管”的城乡结合部，缺乏统一的规划设计，公共设施不完善、社会治理问题突出、环境问题恶化，已成为城乡结合部无法回避的重要社会风险。
1.公共服务设施不完善
城乡结合部公共服务设施滞后主要表现在以下方面：一是教育服务设施配套不足。由于外来人口激增，原有的农村社区学校远不能满足现阶段城乡结合部青少年教育的需求，一些城乡结合部在很大程度上还出现了农民工子弟上学难问题。二是由于城乡结合部长期以来很难有一个统一的规划设计，居民房屋及周边设施往往是自发形成的，供电、通讯、煤气、给排水等市政设施极不规范；居民开沟挖渠、私拉乱扯现象比较严重，留下了不少安全隐患。三是城乡结合部基础卫生条件差。一些小区缺乏基础性的排污设施，没有专门的清洁队和垃圾处理设施，一些卫生死角污水四溢、臭气熏天。四是，城乡结合部社区医疗服务短缺。一方面是现有的村级卫生服务设施无法满足城乡结合部日益增长的卫生服务需求；另一方面，面对城乡结合部卫生服务的巨大需要，一些无证经营的小诊所、黑诊所、黑药店屡禁不止。
2.治安问题突出
由于城乡结合部交通运输相对便捷、人口集中、消费潜力大，以及商品生产和交换周转快、价格低，所以城乡结合部也是商品经济活跃的重要区域。但是由于城乡结合部普遍缺乏有效治理与服务，很多城乡结合部也成了藏污纳垢的混乱区域。一些城乡结合部成为了“性产业”滋生蔓延的基地：发廊、按摩、洗脚一条街，以及与之“配套”的餐馆、药铺、无证诊所等，已形成了一个区域性的“性产业链”，严重危害了城乡治安与社会风气。再加上外来人口的快速集聚和高流动性，人员构成的复杂性、素质的低层次性和较高的犯罪率，已严重影响了城乡结合部的稳定发展。近年来，我国城乡结合部犯罪率逐年增多，所占比重也有逐年增大的趋势。而且，城乡结合部犯罪正在向暴力化、团伙化、智力化发展。
3.环境污染问题突出
近年来，城乡结合部环境问题愈演愈烈，已在很大程度上严重威胁了城乡结合部居民的身体健康和生命安全。由于城市的跳跃式发展和大量重工业的外迁，城市近郊，尤其是大城市近郊，往往都形成了相当大的工业中心。由城区迁出的工业企业及原有的乡镇企业污染严重超标，大量排放的废水、废气、废渣，给城乡结合部环境造成了毁灭性的污染。如陕西省东岭冶炼厂所在工业园区的周围村庄，713名儿童中，至少有615人铅中毒；此外，湖南郴州、江苏大丰、湖南武冈、陕西凤翔等城乡结合部地区，均爆发了大面积儿童血铅超标的公共事件。此外，城市的建筑垃圾、生活垃圾一般也都会运往郊区填埋、焚烧，这些缺乏真正城乡一体化的短视行为，进一步加剧了城乡结合部本来就极其脆弱的生态环境。
由此可见，作为“边缘社区”，我国城乡结合部的各种风险问题已成为全国大中城市严重的社会问题。城乡结合部已成为我国城乡重大社会风险最集中的区域，极容易引发公共危机和社会群体性事件。科学构建社会风险预警指标体系，并在此基础上构建社会群体性事件有效预警模型，是我国城乡结合部实现经济可持续发展和区域和谐社会建设的必然要求。
二 、城乡结合部社会风险预警指标的构建
通过对城乡结合部进行风险分析，可知城乡结合部涉及的利益主体主要有本地居民（主要组成部分为原当地农民）、外来人口、城乡结合部基层政府三个方面；涉及的风险领域主要包括经济领域、环境领域、政府治理领域等。在对城乡结合部的主要社会风险进行梳理的基础上，根据实地调查与走访，我们设定了城乡结合部社会风险预警指标体系。
1.社会风险预警指标体系
起初，我们把城乡结合部社会风险预警指标分为三级：一级指标为风险领域的划分，包括经济领域风险、环境领域风险和治理领域风险；二级指标为各风险领域的主要风险指数，由“个人利益风险指数”、“利益差距风险指数”、“环境卫生风险指数”、“社会治安”、“社会制度”、“政府形象风险指数”六个子系统构成；第三级指标则是由反映各类风险指数的具体指标构成，我们通过头脑风暴法进行了遴选。按照社会风险发生的实际过程，参照宋林飞的“社会风险预警综合指标体系”[35]，将社会风险的发生过程分解为孕育、发展、表现三个阶段，同时，为了把城乡结合部社会风险预警指标与各领域的社会风险指数有机结合起来，我们进一步将三级指标所代表的风险程度分为警源指标、警兆指标和警情指标三类。
①警源指标。社会警源即是产生社会警情的根源，是警情的策源地。社会警源是社会风险以及社会危机产生的逻辑起点。因此，注重对对城乡结合部风险警源指标的设立，从源头做好预防、监控，对社会风险预警有重要的意义。
②警兆指标。在社会预警研究中，我们称社会警情在孕育与滋生过程中现行暴露出来的现象为“警兆”，对这些警兆进行科学的加工与设计，就形成了社会预警中的警兆指标。如果说警源是警情发生的原因，那么，警兆就是警源演化为警情的外部表现，它可以是警源的扩散，也可以是警源扩散过程中产生的其它表征性现象。
③警情指标。社会警情是社会运行中出现的负面扰动因素发展到一定程度时的外部形态表现。通常，它以警源运行负面状态相联系的指标来表示。
调查阶段通过对被评估系统（部门）进行现场问卷调查、深入走访和实证分析等多种形式，在广泛征求意见的基础上进行科学论证，对评估系统可行性与科学性情况进行检查，同时对系统进行测试，以获取城乡结合部社会风险现状的真实内容，并进行综合分析与整理，为风险评分阶段提供可靠依据。（数据来源表。）
表8.1 调查数据来源
2、社会风险等级划分
城乡结合部社会风险预警指标体系的评分，拟采用综合评分法：其一，每一具体指标按各地实际情况及当地发展水平赋分，采用五等计分法，以五分封顶为例，划分分值，（0，1]分为“优”，（1，2]分为“良好”，（2，3]分为“中等”，（3，4]分为“较差”，（4，5]分为“很差”。得分越高，情况越糟。以“失业率”为例，失业率越高，得分值也越高，风险也就越大；反之，则情况较好，风险较低。（分值分布参见表）
表8.2 城乡结合部社会风险预警指标体系分值分布
其二，采用加权评分法。在单项指标评分的基础上，按照警源、警兆、警情指标权重分别为30%、30%、40%进行加权计算，得出风险总分。风险总分计算公式如下：∑S=30%*(YI+Y2+Y3+…+Y21)+ 30%*(Z1+Z2+Z3+…+Z11)+ 40%*(Q1+Q2+Q3+...+Q13)按此公式计算出的分值则对应下表：
表8.3 城乡结合部社会风险预警指标体系加权评分分值分布
这样，我们就可以依据已确定的城乡结合部风险指数、风险等级相应地制定不同级别的风险预警预案，并在完善社会风险预警步骤的过程中，构建城乡结合部群体性事件有效预警模型。
三、城乡结合部群体性事件预警模型的构建及其运行
由于城乡结合部利益冲突、社会矛盾的复杂性及社会生态的脆弱性，党政部门在就城乡结合部发展作决策、出政策、上项目之前，要坚持社会风险防范的“五步工作法”，切实开展社会稳定风险评估工作。一是由相关责任部门制定评估方案，摸清评估对象的基本情况，组织开展好初评。二是由责任部门牵头，会同维稳、法制和业务主管部门，对评估事项的合法性、合理性、安全性、适时性逐项评估。三是通过听证会、走访座谈、问卷调查和媒体公示等，广泛征求群众对评估事项的意见和建议。四是召开专家、部门和群众代表评审会，对显性、潜在风险和可能诱发风险的因素进行综合研判，按评价办法确定出风险系数。五是党委政府运用评估成果，按照警情级别分别作出四级预警的分类处置办法。对存在严重稳定风险，被确定为Ⅰ级预警的，不准实施；对存在较大稳定风险，被确定为Ⅱ级预警的，暂缓实施；对存在一定可控稳定风险，被确定为Ⅲ级预警的，完善后分步实施；对稳定风险较小，被确定为Ⅳ级预警的，应准予实施，但需要在项目实施过程中密切监控稳定风险。
图8.5 城乡结合部群体性事件预警模型
在健全城乡结合部社会风险防范步骤的基础上，我们通过构建群体性事件动态预警模型，在很大程度上把社会风险指标体系、社会风险警报、警情及其预案用于城乡结合部群体性事件预警全过程的科学测评和有效应对的过程。我们课题组在对成都市工业投资公司和成都市城市投资公司几个项目进行过程追踪的基础上，初步设置了“城乡结合部群体性事件动态预警模型”(详见本章第二节“四川省群体性事件预警模型”的相关内容)
当然，该“城乡结合部群体性事件动态预警模型”对城乡结合部社会风险防范与群体性事件预警的实际功效还需要在城乡结合部社会风险防范的实践中，尤其是要在涉及城乡结合部项目开发过程中进行进一步的绩效检验，并在有效预警项目实施风险的过程中进一步完善预警模型的运行机制。
城乡结合部是当代中国各类社会风险与社会矛盾的集聚地，是维护社会和谐稳定的重点与难点。对城乡结合部进行社会风险防范与预警，则是有效实现社会风险预控，维护城乡社会发展和稳定的基础性工程，对实现城乡结合部的社会稳定与可持续发展，对推动城乡一体化和促进城乡统筹发展无疑有着重要的理论与现实意义。课题组在学界前辈、同仁研究的基础上，虽然也尝试构建城乡结合部社会预警指标体系，并在此基础上构建了“城乡结合部群体性事件动态预警模型”，但由于指标设计涉及政府、社会敏感类数据，通常很难在实证过程中进行测量、量化，也难以保证数据的绝对可靠性与真实性。因此，本书指标设计的合理性和全面性有待于在实践中进一步完善，即所设计的社会风险预警指标有待在实证基础上作更深入的研究。构建“城乡结合部群体性事件动态预警模型”并不是目的，最重要的是要让预警模型有效运作起来，并通过预警模型的有效运作对重大社会风险进行动态防范，并在有效防范重大社会风险的过程中有效预警群体性事件。这就要求我们必须在对群体性事件预警模型运行效果测评的基础上进行运行机制的创新。为此，我们还计划在新一轮西部大开发的项目中再选择涉及城乡结合部的1~2个典型项目，运用“群体性事件预警模型”进行全过程风险评估与防范研究，并在追踪研究的过程中，对模型运行机制进行创新。
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