相关概念的学理界定

(一)内陆开放区的概念来源

内陆开放区是特殊经济功能区的一项分支,首先要明确特殊经济功能区概念和内涵,才能把握内陆开放区的理论基础,它是一个发展中的概念,既有经济区的理论内涵,同时体现功能区的价值取向,尽管各国对特殊经济功能区在实践和理论层面上还存在分歧,但是在全球化的背景下,特殊经济功能区的发展模式将不断被认可,并形成共识。进一步厘清内陆开放区的概念,有利于明确其特殊内涵、基本功能以及价值取向。

1.关于“经济区”的界定

经济区是指在一定地理空间范围内的具有一定相互关联的经济地域单元。经济区“是在市场经济主导和政府政策引导共同推动下形成的一种地域经济集聚体,是以专业化地区经济为基础,以中心城市为核心、以经济腹地为依托的,具有一定结构的空间经济组织”。^[3]“经济区形成的前提是充分的资源流动和一定的地域分工,其主要功能在于促进更大范围内、更充分的产品成产和资源流动。”^[4]广义的经济区就是在一定的地理空间上,具有一定同质性、群体性的相互关联并相互依赖的相对独立的经济地域单元。经济区按空间尺度可以进一步分为大经济区、基本经济区和基层经济区。美国重点设有十大经济区,其中第一大经济区是美国东北地区的波士顿－华盛顿地区,主要以金融、生化和传媒产业为主；其第二大经济区,即美国五大湖地区,主要以制造业和运输业为主。另外,美国硅谷作为全世界最成功的高新技术产业区,不仅是全球科技创新的中心,也形成了完善的经济功能服务体系。可以说,美国的经济区对于“再工业化”国家战略发挥了重要作用。德国以地域和资源为依托,把建立经济区作为促进国家经济强势发展的主要“引擎”,早期建立的鲁尔经济区就是以丰富的资源基础和特殊的地理位置为条件。德国鲁尔经济区把区域内63个相对独立的行政区建立紧密的协作体系,促进区域内资源优势整合,提升产业集聚的最大效率。

我国在经济区设立方面,主要以行政区作为参照,大经济区是由若干省区的全部或部分组成的综合经济区,经济结构比较完整,经济实力强,具有相对的独立性,在全国地域分工中具有独特的地位,长三角经济区、珠三角经济区、环渤海经济区等都是基于一定区域空间内经济活动的紧密关系及同质性、群体性等条件而逐渐发展形成的大经济区；基本经济区的范围相当于一个省区的大小,由于我国的各省区在长期的发展过程中行政范围相对稳定,受行政、自然、社会、心理等多方面的影响,省区内的经济联系较为紧密,形成相对独立的经济系统,故基本经济区又被称为经济行政区；基层经济区是以县为单位组合的经济区,范围相当于地区和地级市,它也被称为省内经济区。

从实际看,经济区是要素禀赋差异和劳动地域分工的必然结果,是区域经济运行的基本格局。经济区就是人们经济活动所造就的、围绕经济中心而客观存在的、具有特定地域构成要素的地域经济集聚体,地理环境、区位特点、自然资源、历史渊源、人文环境、技术条件等多种因素汇集,使其具有综合性的客观基础。经济区与行政区是既相互联系又有明显差别的概念。“经济区是客观存在的经济活动区域,是以中心城市为核心,以历史、文化渊源为基础,以广泛的内外经济联系为纽带的开放型经济地域,具有中心相对稳定、边界模糊、对外开放、对内联系紧密的特征。行政区时国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元,具有比较稳定的地理界线和刚性的法律约束。”^[5]

2.关于“功能区”的界定

功能区就是以某项经济社会功能为主建立的区域单元,这个单元不仅要完成某项主要经济社会功能,而且还要具备相应的居住和社会服务功能,使人员和物资尽量在功能区内部流动。功能区具有极高的集聚和扩散效应；具有较强的经济服务效应。功能区的竞争是现代区域竞争的主要表现。根据与经济的相关程度不同,功能区可以分为非经济功能区和经济功能区。非经济功能区是指行政区、居住区等与产业活动无直接关系的聚集区域。经济功能区是以主导产业为依托,具有较强的发展能力、经济控制能力和聚集扩散能力的区域,是一个地区核心竞争力的表现。在现代城市发展中,经济功能区不仅要满足本城市的功能需求,而且会在更大区域的产业分工体系中占据重要位置,满足区域乃至全球化不同经济功能的需求。在中国,经济功能区一般是指经过国家(省级以上政府或国家有关部门)批准,在特定地域范围内、具有特定功能目标并享受特殊优惠政策的经济区域。一般包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区等多种形式。经济功能区是我国改革开放后出现的新生事物。由于其功能独特、体制灵活、产业水平较高以及优惠政策等原因,经济功能区一直是我国经济生活中的“亮点”,不但在地区经济发展中发挥着“龙头”、“先导”等作用,而且对全国的社会经济发展也产生了不容忽视的辐射、带动作用。

3.关于“经济功能区”的界定

“经济功能区是由同类的经济活动在空间上的高度聚集,连片分布形成的空间区域。这种功能区一般是以某种经济功能为主,兼有其他功能。由于各种经济行为需占有理由一定的地域空间,而地域空间因其附着要素的不同而呈现出异质性,因此各种经济活动之间必然发生空间竞争,导致各种经济功能区的形成”^[6]要素禀赋差异构成了经济功能区形成的客观基础；社会经济行为主体通过区位选择,遵循相应的聚集规律,构成了经济功能区形成的内在机理。经济功能区的内在表现是各种要素在空间上的流动及相应的聚集过程,而经济功能区的外在特征表现为各种各样的集群的形成。要素聚集形成相对较大差异的两类经济功能区——“城市与农村”,企业聚集形成“出口加工区、经济开发区、工业园区”等单一经济功能区,产业聚集则形成一定综合性的经济功能区——“产业区”。经济功能区内占据主导地位的经济要素的不同,决定了经济功能区的性质和范围,如农业区、工业区、市场区、金融区、商业区等。^[7]不同性质、不同等级的经济功能区,彼此之间交互作用,形成一种具有网络特征的经济空间即经济区。经济区是由相应的经济功能区和相关的网络通道功能造成的。经济区是经济主体基于成本最小化、利润最大化或综合偏好的区位选择聚集形成的经济功能区的集合。

4.关于“内陆开放区”的界定

首先“内陆”是相对于沿海和沿边的区域而言的特定区域,按照区位条件具体来看,包括安徽、江西、湖南等近海内陆区,陕西、四川、重庆等内陆核心区,甘肃、宁夏、青海等深远内陆区。“开放”意味着实现本区域和其他区域共同发展的开放的经济社会发展态势。笔者认为我国内陆开放区是在西部大开发的背景下,为了缩小中西部和东部、沿海地区的区域发展差距,根据国家经济特区、沿海开发区、沿边开发区、保税区以及珠三角、长三角等经济区的对外开放政策基础上,赋予先行先试的政策优势,由国务院批准设立的在内陆地区特定区域实施对内对外开放特殊政策的战略性经济功能区。其设立的目的在于促进区域发展的城乡统筹和缩小区域差距,通过对内陆开放区周边区域的辐射带动作用,增强区域经济外向度和产业发展水平。

5.内陆开放区的典型形式

(1)重庆两江新区

重庆两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后的第三个国家级开发开放重点新区,规划面积1200平方公里,分为十个功能区。按照国务院对成立重庆两江新区的功能定位,两江新区作为统筹城乡综合配套改革实验的先行区,未来将建成中国内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区的金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。^[8]重庆两江新区的核心是建立内陆地区先进制造业和现代服务业基地。两江新区政策优势明显,集国家西部大开发优惠政策、国家级高新技术开发区和经济技术开发区政策、内陆保税港区政策于一体,对区内所有企业授予在综合配套改革和国际接轨方面的先行先试权利。同时,两江新区在承接中西部,辐射中西部,带动中西部上也具有区位优势,可以说是内陆开放区开发建设的重要前沿。

(2)甘肃兰州新区

甘肃兰州新区是2012年国务院批复的第五个国家级开发开放新区,地处兰州、西宁、银川三个省会城市共生带的中间位置,是国家规划建设的综合交通枢纽,规划面积806平方公里,规划建设石化、高端装备、新能源新材料等七大产业集群以及高新技术产业等五大片区,规划确定兰州新区总体目标是兰州新区要成为国家战略实施的重要平台,西部区域复兴的重要增长极,兰州城市拓展的重要空间。建设方向突出经济结构战略性调整,转变经济发展方式；突出产业特色和节能环保,深入推进循环经济示范,构建现代产业体系；突出对内对外开放,培育内陆开放型经济；突出改革创新,建设成为科学发展新区、生态示范新区和产业转型升级新区。

(3)宁夏内陆开放型经济试验区

按照《国务院关于宁夏内陆开放型经济试验区规划的批复》,宁夏内陆开放型经济试验区于2012年成立,其战略定位是国家向西开放的战略高地、国家重要的能源化工基地、清真食品和穆斯林用品产业集聚区、承接产业转移的示范区。按照国务院的批复要求,宁夏内陆开放型经济试验区要坚持对内开放和对外开放相结合,重点突破与全面发展相结合,以创新体制机制为引领,以推动资源型地区转变经济发展方式为主线,以夯实对外开放基础为支撑,着力推进对外交流合作,促进互利共赢；着力发挥比较优势,促进产业转型升级；着力加强基础设施建设,提高开放的保障能力；着力提升科技创新能力,增强发展的内生动力；着力统筹城乡发展,提高发展的协调性；着力保障和改善民生,促进民族团结和社会稳定,为发展内陆开放型经济、完善区域开放格局探索新路径。

综上分析,内陆开放区是具体的区域经济体,在特定的地域范围内承担特定的经济功能目标。设立内陆开放区是一种依法的政府主体行为,是国家行政机构批准的具有特定经济功能和相应的特殊政策的区域。

(二)内陆开放区的内涵

根据前面的分析,内陆开放区是具有一定共性的。一般而言,内陆开放区应当包括产业链、运营机构及职责、功能定位、制度及政策、土地范围、基础设施等方面的内容。内陆开放区建设是区域社会经济活动发展的综合需要,是国务院指导和干预微观经济的一种制度安排,准确的功能定位、合理的功能区规划是其首要的任务,发展经济、取得社会效应是其价值取向。

1.内陆开放区的概念

根据内陆开放区的产生条件和发展功能的总体情况概括,本文确定的“内陆开放区”的概念是：经由国家或者国家授权的部门和政府机构按照国家经济宏观发展调整以及扩大内陆地区对内对外开放,按照法定程序依法确立的承担城乡统筹、产业承接、生态建设等特定功能目标并享受先行先试等优惠政策,发挥重要区域经济先导作用的内陆特定区域。从内陆开放区的范畴来看,主要包括三个要素：

一是主体要素,即内陆开放区的建设主体、经济主体和运营主体。首先,政府和政府部门是内陆开放区的所有者和组织者,从其硬件和软件环境的产生和设立、建设和运营,通过直接参与或者间接参与的方式,都发挥着重要的主导作用。一方面,政府是内陆开放区的所有者,在确定其特定地域范围、具体优惠政策、确保正常运营方面是组织者。其次,内陆开放区的经济主体包括设立的公司、企业、工厂等符合政策要求的经济组织。企业作为特殊经济功能区的单元,根据其经营内容、经营规模、经营方针,以及生产成本、交易成本以及获取外部规模经济等综合要素,在功能区内以一定的经济形式在国际分工的背景下纳入相关的产业体系,以取得产业集聚效应。其三,内陆开放区的运营者的种类形式较多,有的是一般政府部门负责,有的是独立政府机构负责,目前主要是成立独立的管委会来负责功能区的运营。

二是客体要素,即内陆开放区自身所具有的特定自然条件和基础硬件环境。内陆开放区是国家发展特定社会经济目标的实际载体,不仅表现为依照法定程序确定的一定范围的特殊自然地理区域,同时体现为内陆开放区所具有资源条件和基础环境,综合考虑设立这一功能区的地理条件、经济条件、交通条件、资源条件、人力条件、技术条件等。

三是制度要素,即内陆开放区建设所享有的特殊优惠政策。从某种意义上说,内陆开放区的关键在于实施区别于其他区域的社会经济政策,是内陆开放区生存与发展的前提。特殊优惠政策一般包括税收、土地、金融、劳动用工、管理体制、人才引进、技术创新和贸易便利等政策和措施,鼓励内陆开放区的经济主体利用政策优势,在城乡统筹、产业积聚和对内对外开放上发挥重要作用。

2.内陆开放区的主要特征

(1)内陆开放区的区域限定性。内陆开放区是我国在内陆地区划定出一定范围的地理区域,实现社会经济差别化发展的特殊区域,它有明确的区域界限,有明确的规划范围。通过严格地限定区域,对区域内外实行不同的经济发展政策,差异化发展体现经济贸易的对内对外的开放性和便利性,保障内陆开放内的区域功能定位得以实现。

(2)内陆开放区的功能特定性。国务院决定在内陆地区的不同区域设立国家级的内陆开放区主要是基于特定的功能目标,以实现明确的社会经济任务,例如我国设立两江新区的主要功能定位于在西部大开发的政策支持下,通过实现城乡统筹和扩大内陆对外开放,为中西部地区的经济社会全面可持续发展奠定深化改革的实践基础。

(3)内陆开放区的制度差异性。内陆开放区实行差别化发展,依靠比其他区域更加优惠的政策措施来实现特定的经济战略目标。一方面,制度差异性不仅体现为在内陆开放区内实行税收、土地、金融等的微观经济政策,还包括宏观的确定内陆开放区的地位、权限、监管和保障等宏观法律制度。另一方面,内陆开放区的政策优越性是差异化发展的核心动力,通过区别于沿海沿边经济功能区更加优惠的政策来促进对外贸易,鼓励经济创新,加强核心竞争力。

3.相关概念的区别

(1)内陆开放区与经济特区的区别

两者都是经过国家依法批准,在特定地域范围内,实施特定经济开发政策的经济区域。由于经济特区是最早的改革开放产物,其功能定位更为明确,主要是加强对外贸易交往。内陆开放区是近几年我国深化改革的一项战略措施,其功能定位更加具有综合性,既有自身经济发展的特定功能,也有能源安全、区域生态环境发展等特定目标。

(2)内陆开放区与自由贸易区的区别

自由贸易区属于国际法范畴,是各国依据国际法准则和国际惯例,为促进国际贸易和投资自由化,减少国际贸易壁垒,通过设立双边或者多边区域贸易协定,在国家之间所形成的区域。因此,自由贸易区是两个或两个以上的国家通过签署协定成立的,而内陆开放区是我国根据自身国情实际实施的独立的区域经济安排。自由贸易区主要涉及关税减免、市场准入、国际贸易争端解决等国际经济行为的规范和调整,内陆开放区主要涉及我国内陆特定区域内扩大对外开放、产业集聚、科技开发和生态环境保障等区域性经济行为的管理和运行。

(3)内陆开放区与特殊经济功能区的区别

从类型来看,内陆开放区是特殊经济功能区类型中的综合型经济功能区,二者的内涵和外延涉及面不同,特殊经济功能区的内涵重在国际国内特定区域经济政策特殊性,内陆开放区的内涵重在我国为了缩小内陆特定区域的区域差距,承担扩大对外开放和城乡一体化的阶段性任务。从成立和发展来看,特殊经济功能区可以是国家主导或者由地方政府成立,可以基于国际合作或者区域合作来具体实施,内陆开放区是我国的国家战略,须由国务院来主导实施,既同时推进对外开放和对内开放。目标任务来看,特殊经济功能区比较宽泛,涉及贸易、投资、服务业和科技等多种目标,内陆开放区主要是为了深化改革开放,缩小城乡差距和实现资源合理开发等特定目标。