南京城市建设面临的新课题

二、南京城市建设面临的新课题、新问题

近15年来，南京城市建设在取得长足进展，现代化水平得到极大提高的同时，也存在一些战略性、结构性、具体性问题。对城市建设过程中逐渐暴露出来的新问题，我们必须认真审视、开拓思路、大胆创新、科学决策，以谋求城市经济更加健康稳定协调发展，为落实科学发展观、构建和谐社会提供坚实优质的物质保障与支撑，最终促进城市经济社会真正做到可持续发展。

（一）南京城市发展的区域背景

1.城市功能定位中没有明确南京在长江三角洲的战略地位以及与国内其他城市的竞合关系

城市基础设施建设与南京都市圈建设、长三角一体化尚未完全协调和对接起来，因此，从城市空间和区域空间演化规律来寻求城市基础设施发展战略的重要性日益凸现。最近，南京市发改委综合各学者的建议，提出了南京城市功能定位的建议方案:文化科教名城、和谐宜居城市、现代产业基地、国际影响较大的区域中心城市，到本世纪中叶建成经济、社会、生态和谐，文化科教特色鲜明的现代化国际性城市。从以上南京城市功能定位的发展历程来看，逐渐突出了南京的科教文化、生态环境、产业和区域辐射力等优势，要求城市发展趋向于复合型和综合型。

进入新世纪以来，社会经济指标成为衡量城市发展的重要指标，但其仅仅反映了城市发展的一个方面，要考察城市的综合竞争力，需要从多方面去分析。因此，许多学者采用多种指标对城市竞争力进行评价，其中最常用的方法就是主成分分析法。长江三角洲是我国经济发展的主要增长极，区内城市之间的竞争与合作成为研究热点，利用主成分分析法比较长江三角洲各中心城市竞争力的研究尤其较多，由于选取的指标不同，结果也不尽相同。由于倪鹏飞的研究选取指标最为全面，有利于我们总结当前南京的优势与劣势，进行科学的城市功能定位，因此本报告借鉴他的研究成果，来对比分析南京和长江流域、长江三角洲主要中心城市的综合竞争力（表5－1）。

表5－1　南京与长江流域主要城市竞争力比较

与苏州、杭州、无锡、宁波等长江三角洲城市相比较，从表中可以发现南京在人才、科技、设施、区位等方面竞争力较强，而在制度、开放、企业管理、政府管理四个方面竞争力较弱。综合竞争力在全国200个城市中排名第12，低于苏州、杭州和宁波，无锡则紧随南京之后，可见南京作为长江三角洲区域中心的地位正在面临着严峻的挑战。结构竞争力在全国200个城市中排名第31，与长江中上游中心城市武汉和重庆相比较，南京各方面均具有优势，同时南京、武汉、重庆三市存在共性，即在人才竞争力、科技竞争力和区位竞争力方面有显著优势，同时也体现出经济活力不够，企业发展通道不畅，发展环境有待进一步优化的弱势。综合而言，南京在硬竞争力方面具有优势，在软竞争力方面则表现为弱势。

南京的优势体现在以下几方面:①人力资源方面占有很强的优势，科技人员占从业人员的比例高，劳动力平均科技文化水平较高，教育体系发达，教育现代化水平高。②资本竞争力很强，金融控制能力、资本获得的便利性也较好。③科技竞争力非常强，南京科研院所众多，科技综合实力、科技创新能力强。④基础设施竞争力非常强，对外和市内基础设施规模和水平高。基础设施技术先进，配套完善。同时南京在内河港航运方面最具竞争力，南京港是国内最大的可常年停靠万吨货轮的港口。新生圩港是我国内河规模最大、功能最齐全的外贸港区，吞吐量居内河港口第一位。⑤南京是长江三角洲地区重要的中心城市，江苏省省会城市，自然地理位置重要，资源丰富，经济区位优势、政治文化区位优势非常强，拥有很强的区位竞争力。

与长江三角洲主要中心城市相比，南京在以下几个方面有欠缺:①科技转化能力稍弱，高科技产业发展水平不高；②传统产业技术改造有待进一步加强，经济结构转化速度、经济体系灵活适应性有待提高；③文化竞争力中商业价值、劳动观念、创新精神、竞争意识表现一般；④管理竞争力一般，主要反映在政府战略规划的透明性、政府海外形象、管理效率等方面有待改进；⑤开放竞争力一般，体现在经济外向度、城市开放和参与现代化程度不高。

2.南京城市首位度在逐渐下降，不利于其发挥省会城市以及长江三角洲主要区域中心城市的辐射作用

从最初越王勾践在南京雨花台西侧高地上建越城，开创了南京的建城史，到孙权定都建业，开南京建都之先河，南京由军事据点功能逐渐衍生了政治、文化和经济功能，进而成为东南一方的首要中心城市，也是全国的商品生产和交通运输中心之一，六朝时期是南京最为繁盛的时期，成为世界上拥有百万人口的大都市之一。近代以来，长江三角洲区域空间结构发生了巨大的变革，首先是上海由一个小小的渔村发展成为最先走向国际化的首位城市；改革开放以后，苏州、无锡、杭州、宁波等中小城市抓住机遇迅速崛起，相对而言，南京在历史上曾经拥有的显赫区域地位似乎正在下降。

首位度是衡量一个城市辐射和带动功能的重要指标，一般采用以下公式从区域经济水平角度来衡量各省会城市在本省的首位度:

作为省会城市的南京在江苏省首位度明显较低，在长江流域范围内，杭州、合肥、南昌、武汉、长沙、成都、贵阳、昆明等城市首位度均远远高于南京。尤其是武汉和成都首位度较高，均体现出长江上游和中游特大中心城市的特征。就市域地区而言，南京与省内第三大城市苏州相比，其总人口与苏州不相上下，但GDP总量和人均GDP只是苏州的66%和76%。尽管南京市区经济总量是无锡的2倍，苏州的1.5倍，但显然南京的郊县经济实力较弱，整体活力不足（表5－2）。

表5－2　南京与国内其他省会城市首位度比较

基于以上分析，南京在长江三角洲作为仅次于上海的第二大中心城市的地位已经岌岌可危；而在更大范围的长江流域内，作为四大中心城市之一，南京的区域辐射力也远小于重庆、武汉和上海；至于在全国范围内，武汉、广州、杭州等省会城市的日益强大和苏州、宁波、深圳、珠海等新兴城市的崛起对南京增强国内影响力构成了不容乐观的竞争态势。

（二）南京城市建设中存在的问题

1.部分地区存在重复建设、盲目发展、被动发展问题的现象，资源整合机制的协同效应有待进一步充分发挥，城市基础设施建设的统一性和整体性相对欠缺

例如江东北路和定淮门大桥的拓宽改造工程。江东北路和定淮门大桥是近年来南京市基础设施新建造的存量资产，然而2005年十运会的召开，使这两项基础设施又需要进行改造。据报道，此次改造工程的花费代价和投入成本是比较巨大的；其中，江东北路拓宽改造工程成为迎接十运会的重点工程，计划投资8 000万元；快速内环北线西段工程主要是将定淮门大桥和定淮门大街进行拓宽，一期工程总投资6 500万元。问题是，如果在早几年的规划中前瞻性地考虑到十运会的举办，也许此项改造工程就显得毫无必要了。因此，城市基础设施建设过程中规划的龙头地位不可或缺，而且应该充分发挥其龙头作用，对接未来建设的需要，主动地、有意识地积极建设城市基础设施，以避免不必要的浪费，最大限度地发挥城市建设资源价值。值得欣喜的是，相关部门在这方面的工作开始加强了。另据有关人士透露，定淮门大街是快速内环北线的西延线，将来这里肯定是要建设高架桥的。因此，在新老桥之间还要预留建设高架桥的条件，桥墩已在此次施工中先打下桩基，以方便以后施工。

2.城市基础设施建设中未能充分关注南京的历史文化和生态景观特色

例如，具有重要历史意义的南京长江大桥正处于日益严重的困境之中。南京长江大桥建成于1968年，是长江上第一座由我国自行设计建造的双层式铁路、公路两用桥。上层的公路桥长4 589米，车行道宽15米，可容4辆大型汽车并行，两侧还各有2米多宽的人行道；下层的铁路桥长6 772米，宽14米，铺有双轨，两列火车可同时对开。江面上的正桥长1 577米，其余为引桥，是我国桥梁之最，建成后曾以“最长的公铁两用桥”被载入《吉尼斯世界纪录大全》。“一桥飞架南北，天堑变通途。”毛泽东的这两句诗，对南京长江大桥的气势和作用作了最完美的概括。

当初日车流量只有0.7万辆的南京长江大桥，眼下日车流量已达到了6.6万辆，这座已有近40年历史的“老桥”已越来越不堪重负，很多人都寄希望于长江二桥和三桥能够给大桥分流，实际上是不可能的。目前大桥的主要压力来自城市交通车辆，而二桥（接一环）、三桥（接二环）连接的都是高速公路，都要收费通过，且分流的绝大部分是过境车辆。市政交通是不能收费的，这两座新桥都解决不了长江两岸的交通拥挤问题，每日5万多辆的车流仍然使大桥不堪重负。现在在大桥的交通量中，南京本地牌照车辆占73%，外地牌照占27%；这部分外地牌照车辆绝大部分是以南京为目的地，不是过境性的交通。这表明，在长江大桥的交通量中，95%以上为城市交通，也就是说，长江大桥除了铁路桥仍然是国家运输过江通道外，公路桥已经完全转化为一座城市桥梁。另外，近两年江北房市兴起，尤其是在大桥北路周边区域先后有多个总建筑面积上百万平方米的多个大盘在建:明发滨江新城、大华锦绣华城、苏宁天润城、威尼斯水城，等等，而华侨城、旭日华庭、浦东花园等楼盘已经基本建成。这些楼盘将会为江北，尤其是桥北路区域带来十万以上的常住居民，南京长江大桥将是他们出行的首选过江通道，江北房地产业开发与基础设施建设不相协调的弊病正日趋严重。

另外，作为历史文化名城，南京还拥有玄武湖、莫愁湖、中山陵、雨花台等集自然与人文景观于一体的古代和近现代文化景点。在基础设施建设中，如何保护并发扬这些景点的历史文化内涵，是一个亟待解决的问题。

3.市场化的城市基础设施建设投融资机制尚未完全建立，存在比较严重的资金瓶颈问题，缺乏高效的融资渠道；城市基础设施投资结构尚需优化，城市基础设施管理体制创新程度需要进一步加深

首先是资金瓶颈问题。例如，根据城建部门的规划，2002—2005年间城市建设资金支出预计需要1 000亿元，平均每年需要支出250亿，而现实的情况是:2004年南京市城市维护建设资金及经营性收入共计127.99亿元，与上年相比减少了22.55亿元，而城市维护建设资金支出共计120.97亿元。从数据上看，似乎不存在资金缺口问题，但实际上这是相关部门量入为出的结果，与规划相比较城市建设和基础设施开发中的资金缺口比较大。其次，融资渠道效率不高。虽然经过市场化的改革，南京市城市基础设施建设融资渠道日益多元化和市场化，但是，一些高效的融资渠道如股权融资、信托融资、BOT及ABS融资还并未充分利用。以2004年城市建设资金结构为例来分析，该年度资金来源主要是企事业单位自筹资金和国内贷款，其比重分别是40.35%和20.78%，两项占到资金总来源的61%强。此外，中央及地方财政拨款、两项城市维护建设资金、市政公用设施有偿使用费收入、市政公用设施增容配套费收入、其他分别占到14.50%、10.01%、3.99%、2.46%、7.91%。第三，是投资结构问题。2004年南京市城市建设固定资产投资共完成118.43亿元，其中主要集中在道路和公共交通。道路建设投资57.09亿元，占48.21%，而园林绿化等的投资比重相对较低。当然，城市建设是一个有先有后、最终平衡的过程；但是，从历年情况看，园林绿化等投资比重一直比较低，随着城市建设不断升级和人口激增，加强城市生态环境建设显得日益迫切和重要，今后的城市建设投资需要适当向园林绿环等方面倾斜，最终寻求道路交通与园林绿化协调发展。最后，通过分析我们不难发现南京市前期城市基础设施建设取得长足进展，但仍然以注重数量扩张、忽略质量提高的粗放式发展模式为主导，投资效率不高，投资对城市经济拉动的乘数效应和杠杆效应不明显，应该说仍然有很大的提升发展空间，需要注重投资效益充分发挥。城市基础设施在一定程度上还存在区域性结构性失衡，注重主城区高密度投入建设，忽略郊区和郊县的开发建设；注重短期利益，忽略长期效应；造成城市基础设施发展过程存在区域性差异大、发展不协调的问题，进而将会影响到城市整体长远的发展，在某种程度上这受到以前政府官员政绩考核体制的制约与影响。然而，我们党中央和政府确立了科学发展观、构建和谐社会的执政理念和指导思路，这就需要我们在工作中切实转变观念，努力按照科学发展观的要求积极开展城市开发和基础设施建设。

4.城市建设过程中房地产业发展速度过快，存在不协调性，非理性成分明显

由于在2005年10月十运会召开之前，新城有成果展示的政治要求，所以在基础设施、CBD、住宅的建设上步子过快，CBD的建设同住宅的建设也缺乏科学的协调。一般来讲CBD的建设风险相对住宅要大，所以其开发进度一般要慢于住宅开发，待形成一定的人气后，再进行推动。目前新城CBD的建设已初具规模，但招商效果不理想。

由于新城建设的需要，政府在建设初期即大量供应土地，而且土地供给缺乏价格梯度。房地产供给在短时间的集中放量对市场形成向下的压力，加上预期的作用，造成开发商的销售困难和资金压力，从而不利于新城的稳定发展。从最近的情况看，开发商已经放缓了拿地的节奏，这可能会造成后期政府土地市场收入的减少，从而减少未来的基础设施投资。

同时，CBD定位同新街口定位缺乏差异性，商业的消化是未来可持续发展的关键因素。新城区中央商务区是奥体板块的一个核心区域，现由16幢标志性建筑构成，沿江东南路两侧分布，总投资107亿元，总建筑面积达230万平方米。其中，商务写字楼30多万平方米，商业用房50多万平方米，酒店式公寓40多万平方米，星级酒店22万平方米，其他功能区约80万平方米。新城区中央商务区的功能定位为:金融、保险、证券、信息、研发等各类公司总部以及酒店、品牌商品、文体休闲等高档经营理想场所。新城区中央商务区的定位同新街口差别不大，没有形成自己的特色，容易同新街口产生竞争和冲突。

目前奥体板块基础设施已经完善，如道路建设，已经基本上满足居住或办公需求，但由于人气不足的原因，生活配套设施建设却严重滞后。

这一点应引起政府的考虑，河西新城选择了这种模式，从原理上来讲，就需要政府的大力推动，当然包括生活配套的建设。如果政府仍然希望生活配套设施的建设靠市场引导、市场的自我调节，那会大大延缓人气的提升，从而影响新城的建设。