人口和社会发展

5.2.7　人口和社会发展

城镇密集地区的外来人口、流动人口多，因此带来的社会问题也比较多，人的需求层次比较复杂。城镇密集地区不断保持外来人口的高增长率，拉动城市化水平继续攀升，但是城市化的质量并未和城市化人口比例同步增长，外来人口在就业、生活、居住、教育、医疗、社会保障等方面并没有享受到真正的城市待遇，城乡基础设施、公共设施、社会保障机制的缺口仍然很大。城镇密集地区是否还要延续原有的人口和城市化政策、继续采取外延式的城市化模式，是一个值得深思的问题。在反思区域城市化模式的基础上，必须正视区域发展中存在的社会问题，重视社会发展进程中人的需求层次和社会发展需要的变化，将促进社会事业的发展和区域发展中的社会公平纳入规划的范畴。

1）人口流动和就业引导

劳动力密集型产业的发展，吸引了众多的外来劳动力，随着经济增长方式的转变，特别是高新技术产业、创新产业、现代高端服务业的发展，城镇密集地区对劳动力的需求结构将发生重大转变，对熟练工人、技术工人、高层次管理人才、创新型人才的需求将更加突出。城镇密集地区的对流动人口的户籍、居住、服务、就业等政策应当适应这一转变。

2005年以来北京市在探讨提高外来人口进京门槛以合理控制城市人口增长的设想。虽然这一设想引发了很多争议，但是城市和区域的环境容量是有限的，城镇密集地区的人口和资源环境的矛盾已经成为发展的瓶颈。过度拥挤的城市在交通、居住、就业、生态方面都有难以解决的矛盾，城市运行成本也居高不下。结合城市和区域就业结构、产业结构的调整升级，变吸引人口为吸引人才，是城镇密集地区健康发展的必然趋势。

随着产业结构的转型、城市化水平的提高，一方面城市的生活成本提高使外来劳动力对收入的期望值相应提高，外来劳动力不再等于廉价劳动力；另一方面，城市对劳动力的需求层次也在提高，虽然城镇密集地区外来人口众多，但是适应现代服务业、先进制造业需求的高技能劳动力仍然有缺口。这个问题在珠三角的“劳工荒”中首先暴露出来，在其他城镇密集地区也不可避免。规划应要求各地制定相应的就业培训和就业指导政策，针对城市发展生活型服务业、先进制造业等对外来劳动力的要求，组织对本地和外来务工人员的就业培训，提高其就业技能和岗位适应能力。

2）妥善解决外来人口居住问题

在区域和城市的人口规模预测中必须充分考虑外来人口、流动人口的增长，将这部分人口统筹纳入居住用地和设施的规划。规划对外来人口聚居的特点、分布的状况、需求的特征、存在的问题等，应当有认识、有应对，在住房政策、居住用地布局、就业与居住用地布局关系上，采取相应的措施。在不少城市，城中村、城市郊区的空心村等，成为流动人口聚居区，这些地方不仅居住条件恶劣，也滋生了不少社会问题。结合城市廉租房、经济适用房、打工楼的建造，积极推进城中村的改造和郊区村的整治，提供适合外来人口消费能力和就业岗位分布特点的居住设施，是当前城镇密集地区普遍需要解决的问题。区域规划不能深入到每个城市提出具体的解决方案，但是可以从区域整体的角度提出问题和解决问题的原则、主要的途径和方法，共同研究制定相关的政策。

3）建立适应不同人口需求的公共服务体系

区域人口在文化、种族方面的多元化及其在发展中的多元化需求，是国外城镇密集地区规划非常关注的一个命题。大芝加哥地区2040年区域发展框架规划对区域内不同种族的人口分布和增长变化进行了研究和预测，认为区域人口结构的变化及其分布将对住宅、交通的需求特征产生直接影响。规划要求区域内的各级中心（城镇），在地方规划中应当适应人口在种族、民族和年龄上的多元化以及需求的不断变化，根据区域人口的民族、教育背景、祖籍、移民特征等，在安排住宅、就业、交通设施时，提供多种选择。引导消除不同种族之间的分割，打破这种分割将有助于给有色人种更多的机会。规划非常重视区域人口老龄化的问题，考虑老年人对居住环境、交通设施的需求，认为集约的开发方式、混合性的功能布局、宜于步行或者公交通达的社区环境，不仅有利于每个人，而且对老年人来说尤其重要^[17]。

中国的城镇密集地区虽然没有国外那种尖锐的种族问题，但是外来人口同样来自不同省份、地区，有着不同的教育、文化背景和民族、宗教习俗，在城市的就业层次差异也很大。过去的规划更加注重物质空间的布局，对研究与社会发展相关的各类要素并通过规划加强引导不够重视。但是客观上，人口和社会发展中的文化差异、贫富差距、需求层次的分异、老龄化等问题在城镇密集地区已经率先出现。多元化赋予城市活力和创造力的同时，也会加剧社会冲突，因而必须进行适宜的社会规划的引导。例如，多元性具有明显的空间分界，以至产生贫民窟、“种族”飞地和富人街区；公共设施的分配有失公允，某些群体享有高水平的公共设施，其他群体却被剥夺了享有适当公共设施的权力（弗里德曼，2005）。规划需要研究人口结构多元化、老龄化等对本地消费市场的影响，对交通、教育、医疗、文化等公共设施的需求以及社会保障体系的需求等，针对不同群体的不同需求，在空间规划中予以体现，并为城市规划、相关政策制定、法律和制度建设等提供引导。