规划的主要内容

4.3.1　规划的主要内容

当前国外城镇密集地区规划的主要内容一般包括以下几个方面。

（1）分析区域发展现状特别是存在的问题、发展的优势和制约条件，制定发展的目标、计划和政策，主要是提升区域发展特别是核心城市的国际竞争力和综合质量，保持区域的增长动力和活力。

（2）制定不同分区和各种类型土地利用的引导政策，为发展提供合理的空间引导，并将其和交通、环境、就业等问题相结合，促进区域和地方的精明增长。

（3）通过住房政策、就业政策、社会保障政策等，努力避免并缓解区域发展中存在的贫困、失业、住房、种族矛盾、犯罪等社会问题，实现社会公平。

（4）预测区域交通流量的变化和节点分布，完善区域综合交通系统和设施建设，提出相应的交通政策，以缓解交通矛盾，为产业发展、居民出行、内外联系提供不同的交通选择。

（5）预测规划提出的各类开发、建设等可能对环境和生态带来的影响，提出减少增长对环境的压力、保护和提高区域生态质量的途径和措施。

（6）实现规划目标需要采取的行动，有关各方的责任和义务，相关的实施政策和机制等。

以下三个实例:大墨尔本地区规划、大芝加哥地区规划、大波特兰地区规划，从各自不同的角度说明了国外大都市地区的规划发展历程，尤其是西方国家当前关注的主要问题以及规划所采取的基本对策。

实例一:大墨尔本地区规划^[8]

墨尔本位于澳大利亚的东南海滨，是维多利亚州的首府，澳大利亚的第二大城市，也是澳洲最大的工业城市和文化艺术中心。辖区面积6129 km²，人口约350万，占维多利亚州总人口的3/4。

1922年墨尔本成立了大都市规划委员会（Metropolitan Town Planning Commission），1929年提交规划报告，内容涉及防止土地滥用、保护房地产业、缓解交通拥挤、合理布局开敞空间等。

1954年墨尔本及大都市工务局（The Melbourne and Metropolitan Board of Works）编制了第一份墨尔本大都市区规划，其中阐述了构建地区商业中心的设想。

1971年，为了防止因城市的郊区化而削弱内城和中心商业区，墨尔本及大都市工务局出台了“墨尔本大都会区域政策规划”（Planning Policies for the Melbourne Metropolitan Region），确定了保护与发展的基本原则，并引入发展走廊（Corridors）和楔形空间（Wedges）的城市化空间发展模式，将城市边缘区的发展控制在一定的范围。

20世纪70年代后期至80年代，西方经济持续不景气，澳大利亚的经济也处于萧条期。为了强调城市的凝聚力和集约发展，保住内城和CBD地区，1980年墨尔本及大都市工务局通过制定规划战略进一步强化了1954年关于地区中心的政策，鼓励现状建成区的再开发，并致力于改善居住、交通、就业与社区设施的可达性。1987年发表了名为“塑造墨尔本的未来”的大都市政策，内容涉及增长模式、经济发展、社会需求、城市环境、开发的领域及未来发展的模式及实施策略等。

20世纪90年代初，维多利亚州政府明确提出以经济和就业增长为最优先的目标，并出台了一系列新政策，包括调整墨尔本的行政区划，将墨尔本市的一些重点建设项目置于州的直接控制之下。在强化中心城区的同时，对郊区发展采取更现实的态度，促进郊区产业发展和服务设施建设。1995年发表了“居住在郊区”的21世纪大都市区发展政策，全面放宽了规划控制并赋予地方较多的决策权。

2002年完成的“墨尔本2030年——可持续发展的规划”由维多利亚州基础设施部于1999年12月开始编制，规划范围包括三个层次:城市发展边界内的区域（包括建成区、指定的发展区、卫星城及部分海湾）；墨尔本31个地方政府所管辖的范围；更广阔的西港和菲利普港湾的腹地范围。规划重点关注三大基本问题。

（1）中心城市与周边地区的一体化发展，随着州政府对城镇间基础设施投入的不断增加，墨尔本与周边市镇和农村地区的联系日益紧密，如何将墨尔本周边的市镇和农村地区纳入一个有机关联的城市网络整体？

（2）应对人口增长，未来30年墨尔本将新增100万人口，约62万个家庭，同时家庭出现小型化和居住面积不断增大的趋势，如何在容纳新增人口的同时，减少其对生态和人居环境质量的影响？

（3）协调基础设施投资，如何协调新基础设施的选址和管理，以实现成本最低、环境影响最小、经济社会效益最大化？

围绕上述问题，规划在充分考虑可实施性的基础上，提出“在未来的30年内，进一步巩固墨尔本作为世界最适宜居住、最具魅力和活力的城市的地位”总体目标，并以可持续性、适应性、包容性、公平、领导和合作为指导原则，确定墨尔本地区未来发展的九个具体目标，也是规划的核心内容:更紧凑的城市、更好的大都市增长管理、良好的区域城市网络关系、更具活力的城市、高品质的场所、更公平的城市、更环保的城市、更方便的交通联系、更有效的规划决策与更缜密的管理。规划针对每一个目标都制定了若干项相应的空间政策和保障机制。

目标一:更紧凑的城市。规划提出应确定城市增长边界，明确大都市区向外拓展的限制范围；以混合使用为导向，强化和扩展公共中心网络的建设；改善各活动中心之间大公共交通的联系，将新开发建设限制在公共中心内部、紧邻公共中心处和规定的再发展区域内。

目标二:更好的大都市增长管理。规划提出在设立城市增长边界的同时，将城市边缘的开发集中在指定的发展区内，限制非发展区内的建设。发展区位于重要区域交通走廊的周围，是规划的重大变化区；明确开发时序，保证发展区基础设施的协调发展；加强增长管理以形成合理高效的城市形态，保障公共交通服务与城市开发同步；通过法定措施保护既有规划确定的绿楔。

目标三:良好的区域城市网络关系。规划提出鼓励大都市区外围的城市开发活动，尤其是发展沿交通走廊的重要市镇；保护农村地区的各种农业用地功能，在农村地区优先考虑农业、保护区、旅游业以及交通设施等的发展，对于居住等开发建设活动实行更严格的控制，实现紧凑式发展，对汇水区、湿地、林地、矿产资源、高附加值农地实行极其严格的控制，不允许进行城市开发活动。

目标四:更具活力的城市。规划提出合理设置产业区等举措，为在国际上具有竞争力的产业集群以及重要物流企业提供足够的发展机会，包括充足的土地供应，良好的公路、铁路、机场和海港等交通条件等。

目标五:高品质的场所。规划提出保护文化特性、邻里特征和场所特征，保护历史地区和历史文脉，提升开敞空间的质量并合理布局，保证公共开放空间不被侵占，并开辟新公园以提高公共空间网络的连续性；保持并发展城市的旅游功能。

目标六:更公平的城市。规划提出增加经济实用住宅，并保证社会和文化设施合理分布等措施。

目标七:更环保的城市。规划围绕水资源保护和利用、减少废弃物并鼓励再利用、减少能源使用和废气排放、保护地表水和土地资源、维护生物多样性、引导环境管理等方面制定了措施，并要求土地使用和交通规划以及基础设施建设应有利于提高空气质量。

目标八:更方便的交通联系。规划提出提高公共交通出行的比例，从现状的9%提高到20%，在地面公交和轨道交通网络现状的基础上建设骨干公交网，提高运行速度、运营质量、准点率、舒适度和方便性；整体考虑土地使用和交通战略，将新的开发设置在公交服务水平较高的区域；在城市道路系统和居住邻里的管理方面给予自行车和行人更多的优先权；适应货运增长的需求，协调港口和工业区的道路联系，协调各种交通方式；大力发展铁路运输，以减少交通的环境影响等。

目标九:更有效的规划决策与更缜密的管理。规划提出应加快规划审批程序，保障规划的实施，同时建立与地方政府之间紧密有效的合作，保证规划实施的一致性和整体性。

与前几次墨尔本大都市发展战略相比，本次规划在延续了绿楔与轴向发展走廊的同时，更加强调了两方面内容:一是将墨尔本置于更广阔的区域网络，对周边地区给予了充分的关注，力图构建区域城市网络体系，实现整个区域的一体化发展；二是在强调城市活力的同时更加关注城市和区域的精明增长和可持续发展，并据此制定了针对性的政策措施。

实例二:大芝加哥地区规划^[9]（图4.2）

东北伊利诺斯州规划委员会（NIPC）于2005年6月完成了大芝加哥地区2040年区域框架规划，并称之为区域发展的共识，一份指引区域行动的蓝图。规划范围东北伊利诺斯地区是一个以芝加哥为核心、环绕着密歇根湖伸展的大都市地区。同时又地处一个更大范围，地跨伊利诺斯、威斯康星、印第安纳三州的城镇密集地区的核心。

NIPC成立后的第一份区域总体规划产生于1968年，虽然是早在40年之前，该规划已认识到抑止无序的增长和郊区蔓延、保护自然资源的重要性，并提出引导和控制增长的政策，例如要求区域中心应当围绕交通节点设置。1977年这份区域规划得到了修订和更新，内容得到拓展，涵盖了住房、交通、区域中心、环境资源、开敞空间、经济发展、能源、人力资源、休闲和服务等内容，规划对每一个具有区域意义的规划决策都提出了相关的政策支撑。

1992年，围绕土地利用及相关命题，NIPC完成了一份土地资源管理战略规划。这份规划的一个重要成就是证实了该地区持续的分散式发展方式打破了区域发展中的一系列平衡关系，包括土地利用和交通之间、住房和就业岗位之间、自然和人工环境之间的平衡。1970—1990年之间，区域人口增加了4%，但住宅建设用地增加了36%。规划制定了土地利用的相关政策，以保持区域的健康发展，提高区域的生活质量。此外，NIPC还制定了一些有关生态环境和开敞空间的专项规划，包括野生物种生物多样性的恢复、水资源保护和管理、水系规划、林阴道路规划等。

2040年区域框架规划是对大芝加哥地区未来35年土地利用、交通、环境和其他事项的综合规划，是推进市镇、郡县和区域层面新的区域合作战略的基础。大芝加哥地区包括6个郡，面积4694 km²，规划预测到2040年，这一区域将新增190万人口和120万个就业岗位。如果按照过去分散、低密度的发展模式，将会消耗1364 km²的土地，相当于其中的一个郡的面积。规划决定采取更加有效、协调和可持续的发展方式。规划围绕以下命题展开:①为预计新增的200万～300万居民提供住房；②增加120万个就业岗位；③减少交通堵塞；④避免土地的过度消耗及对自然环境的影响；⑤积极塑造一个可持续发展的未来，而不是对现状发展趋势进行被动反馈；⑥重振并维持已有的商业中心和工业活动；⑦为参与全球竞争创造良好的条件；⑧建立区域作为全球节点的地位；⑨满足全球化的通信和交通基础设施需求；⑩21世纪的人力资源；增加投资，确保良好的经济基础和区域经济的繁荣。

图4.2　大芝加哥地区规划——中心、走廊和绿色空间（彩图见书末）

图例说明:中心——全球性中心（芝加哥）、41个大都市区中心、106个社区中心、127个镇中心、17个村落；　　　　　

　　　　　走廊——高速公路、轨道交通及其周边开发用地；

　　　　　绿色空间——农业空间、公园绿地、湿地、水体、洪泛区。

规划成果包括两大部分:一是2040年框架规划，二是规划实施策略。2040年区域框架规划由以下内容组成。①2040年发展构想。详尽描述区域的未来发展愿景——一个由多种族共同构成的适宜居住的社区，以其健康的自然环境、全球性的竞争力和基于协作的良好治理而闻名。②中心、走廊和绿地。为了应对发展的挑战，实现经济发展的目标，规划鼓励在现有的区域“中心”——包括核心区域及其周边直接影响范围，实现尽可能多的增长，这些中心应当有与区域相连的基础设施支持；中心和中心之间形成由高速公路、大运量公交和其他交通方式及其周边用地组成的“走廊”；区域中的“绿地”和自然资源必须得到有效保护。有关中心、走廊和绿地的规划内容，是2040年区域框架规划的主体，包括对中心、走廊和绿地的规划引导，中心、走廊和绿地与有关交通规划的关系，本次规划的交通影响等。③达成共识的规划过程。表述了在形成本规划的过程中，有关各方的组织协调、共同协作、专题研究、公众参与、规划图文的形成等。④地方和区域的规划。从本规划的视角，阐述了市镇规划、郡县规划、其他区域规划等与本规划的关系，分析指出规划范围内主要的地方规划在与本规划的衔接方面存在的问题和修编要求。⑤实现规划构想。讨论如何通过建立广泛的理念、目标、策略和行动计划，来有效地实施规划。

第二部分规划实施策略中提出了17项举措:①鼓励再开发、重新使用和提高旧城的建设密度；②实现住房和就业之间的平衡；③为中低收入家庭提供住房；④建设适宜居住的社区；⑤增加经济活力；⑥促进种族多样性和包容性；⑦促进集约的、混合功能的开发；⑧加强通信基础设施和科技建设；⑨鼓励步行和自行车交通；⑩确保交通设施与自然环境、历史环境和公众价值相容；整合土地利用和交通；最大化利用已有的基础设施；保护水源；保证可持续的水源供给，包括地下水、地表水和密歇根湖；保护和加强生物多样性；加强绿地系统建设并增加彼此的联系；保护农田。所有的策略都是由NIPC和州政府、郡县政府、地方政府、社团组织、商人以及其他利益团体共同合作形成的。通过这些前瞻性的、合作性的、协商并达成共识的实施措施，引导这个区域的经济繁荣和环境的可持续发展。

实例三:大波特兰地区规划^[10]

波特兰大都市地区一直被视为美国城市和区域规划的典范。与美国绝大部分州的大都市地区相对松散的区域规划管理模式不同，波特兰大都市地区有一个区域直选的政府和严格的区域规划编制和管理体制。波特兰所在的俄勒冈州和波特兰地方法律授权波特兰大都市区政府负责区域规划、管理和税收等方面的权利。按照波特兰大都市区的宪章，大都市区政府的区域规划职能主要包括:①未来构想；②区域结构规划；③优先支持区域规划活动并提供资金支持；④保护现有社区的活力。

未来构想是一个面向未来的概念性规划，显示这个区域与土地、水和空气等资源承载力相契合的人口规模和空间布局结构，区域的教育和经济发展资源布局等。规划展望的期限一般至少50年。

区域结构规划是一个综合性总体规划，包括以下内容:①区域交通和大运量公交系统；②管理和修订城市增长边界；③保护增长界限以外的土地，为自然资源、未来城市的发展等留有空间；④住房建设密度；⑤城市设计和住宅区结构；⑥公园、开敞空间和休闲设施；⑦水资源及其存储；⑧尽可能将大都市区的增长管理与土地利用规划政策和周边邻近的县、市进行协调；⑨州法律授权的规划职责。

波特兰大都市区议会按照宪章的要求完成了一系列区域规划，包括区域城市增长目标（1991）、2040年增长概念（1995）、未来构想（1995）、区域结构规划（1997）、区域交通规划（2000）。

其中，1995年经议会批准并经地方政府共同签署同意的2040年增长概念是一个区域远景规划（图4.3），包括有关大都市地区城市和郡管理与调控增长、保护自然资源、推进各项公共设施和基础设施建设、提高居民生活水平等方面的土地利用和交通政策。规划预测了这个区域在城市增长边界内可以容纳的人口和就业增长空间。规划确定的政策鼓励集约化的土地利用，引导绝大部分的开发向已有的城市中心地区和主要的交通走廊集中；保护农田和自然空间；推行平衡的交通系统，鼓励步行、自行车和公交等多样化的交通选择；促进经济的健康发展；通过提供结合居住空间布局就业和购物来支持构建完善的社区。

大波特兰地区规划增加72万居民和35万个就业岗位，在城市增长界限内的都市人口将达到180万。规划包括土地利用和交通的政策，这些政策将引导大都市地区的城市和郡更好地实施增长管理，保护自然资源，改进基础设施和公共设施，维护整个地区的生活质量。除了确定大都市的增长边界，规划还包括以下几个方面。

图4.3　大波特兰地区2040年增长概念规划图（彩图见书末）

混合功能的中心——这是整个规划的关键，高密度的就业和居住中心，有良好的公交服务，可以形成集聚发展、适宜步行的零售业、文化和休闲活动的空间。混合功能的中心提供高效的购物和服务，需要加强多种形式的交通，创造有活力和吸引力的邻里和社区。中心包括几种类型:①中心城市，这是最大的市场，区域的就业和文化核心；②区域中心，在中心城市以外提供大型市场，有大运量公交和高速公路通达；③较小的镇中心，有地方市场提供当地购物场所和就业机会，有道路和公交通到区域中心。所有中心的规划都寻求就业、住房和社区环境之间的平衡，减少远距离的交通，使地方的交通方式更加多样化。

开敞空间——规划非常重视保护增长边界内外的开敞空间，包括自然地貌、公园，对于城市增长边界的环境容量和区域适应住房和就业增长的能力都是十分重要的。规划图上的绿地将被定义为区域开敞空间，不能再作为可供开发的土地类别。已经被确定为农业、森林、自然区或者农村居住区等乡村地区，将继续得到更有效的保护，以应对开发的压力。

规划实施——作为一个区域发展的远景规划，2040年增长概念提出了大都市区专业规划和区域结构规划中如何实施本规划的方向。按照波特兰大都市地区宪章，这些指导意见将在后续的专业规划和结构规划中得到细化和落实。规划的主要原则直接适用于大都市地区增长管理的目标，可以满足20年城市土地增长需求的城市增长边界，将成功地将城市化地区和农村地区分开。广大的乡村地区将确保大都市区和其他相邻城市间的生态隔离。城市发展的空间形态将更加集约，相邻城市间将更加协调。允许地方政府在土地利用定义和量化指标等方面有一定的机动性，使各个行政单元既保持和整个大都市发展相一致，也可结合自身的发展需求形成各自的特色。