对城镇密集地区规划内涵的认识

1.2.2　对城镇密集地区规划内涵的认识

城镇密集地区规划的规划范围是城镇密集地区，规划对象是城镇密集地区所包含的各行政单元，规划任务是解决城镇密集地区发展中面临的问题，引导和促进城镇密集地区健康持续发展并达到规划确定的目标。由于城镇密集地区的特征、问题与一般的区域或者说非城镇密集地区不同，城镇密集地区规划的任务和内容应当具有自己的特点。城镇密集地区的规划范围通常并不等于省、市的行政管辖范围，因而规划内容和通常以行政单元为范围编制的城镇体系规划也应当有所区别。

在总结我国近年来城镇密集地区规划实践的基础上，结合对城镇密集地区规划目的和任务的理解，本书所阐述的“城镇密集地区规划”是指以不同地域规模的城镇密集地区为对象的一种特定类型的区域空间规划。“规划”以区域空间为载体，以整合、协调为基本手段，以解决城镇密集地区发展中存在的重大区域性问题为主要任务，从区域整体和区内跨行政区的角度对各类资源进行必要的整合和合理配置，提出全区域共同遵守的行为准则和发展政策，以引导和促进城镇密集地区经济、社会、城乡、资源和环境的协调持续发展。

城镇密集地区规划应当是国家空间规划体系的一部分，具有空间性、区域性、综合性、协调性等特征。同时，由于规划对象、规划范围的独特性，城镇密集地区规划在规划内容和重点、规划编制组织、规划实施管理等方面应有别于以单一行政区划为单元编制的城镇体系规划（区域规划），具有自身的独特性。

“城镇密集地区规划”（Planning of a Densely Urbanized Area）不是“城镇密集地区的规划”（Plans of Cities and Regions in a Densely Urbanized Area）的同义词。后者应当具有更广泛的内涵，可以包含城镇密集地区的整体规划、城镇密集地区的某个专项规划、城镇密集地区范围内某个城市的规划等。例如以省、市为单位编制的省域规划、城市总体规划等，因其处于或者包含城镇密集地区，也在各自的角度、不同的范围和层次上与“城镇密集地区”有关系。但是这些规划类型并不是本书所研究的城镇密集地区规划，因为这些规划不是以一个相对完整的城镇密集地区为主要对象，也并非是对整个城镇密集地区进行综合协调规划，而是以城镇密集地区所依托的更大范围的区域或者其内部的某个单元为对象编制规划，和本书所述的城镇密集地区规划是相互衔接的关系。在未特别说明的情况下，本书所表述的“城镇密集地区规划”，是指以城镇密集地区为对象的空间整体规划，例如苏锡常都市圈规划、南京都市圈规划、江苏省沿江城市带规划、珠三角城镇群规划、环杭州湾城镇群规划等，属于本书所界定的“城镇密集地区规划”范畴。同时本书从区域和城乡规划体系的系统完整性出发，提出建立完善城镇密集地区的空间规划体系的建议。

城市的规划包括市、县（市）城镇体系规划、城市总体规划，是由市、县（市）人民政府制定的覆盖其行政管辖范围的规划。传统的区域规划、国土规划或法定的城镇体系规划，一般都是在一个完整的行政区划范围内由一个统辖全区的政府组织编制的，例如早期的国土规划，后来的省、市、县域城镇体系规划等。早期开展的经济区规划，可能地跨若干个省份，但规划范围也是由省（市）行政区管辖范围组成。而城镇密集地区规划的一个显著特点，就是其规划的对象和范围并非一个区域政府的行政设置，而是在一个区域中共存数个平行的行政主体——市、县人民政府，甚至数个省级人民政府。这就使城镇密集地区规划具有不同于省、市规划的特征，成为介于国家和省之间，或者省和市、县之间特殊层次的空间规划。城镇密集地区规划也因此必须正确处理与相关的省、市、县规划的关系，既不要重复已有的上位规划的规定，也不应过多关注应当由省或市人民政府通过本级规划解决的问题，而是对上位规划的深化，以单个行政主体无法独自解决的区域问题、跨行政区域的协调问题为主要落脚点，通过对城镇发展的统筹协调，实现整个区域和城镇群体的效能最大化和效率最优化。