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美国公共行政百年历史回顾及对中国公共行政学未来十年的启示

时间:2022-03-08 百科知识 版权反馈
【摘要】:本文最后从历史意识、政府改革与学科的知识建构三个角度为中国公共行政学未来十年的发展提出一些建言。虽然具有跨学科性,我们可从公共行政的两个核心理念——行政效率与民主问责——来追溯美国公共行政百年来的变化。并且我们将分析美国公共行政学界对这些改革的反思,希望藉由美国公共行政发展的经验,为中国公共行政学未来十年的发展提供一些建言。许多历史学家把亚历山大·汉密尔顿誉为美国行政国家的奠基者。
美国公共行政百年历史回顾及对中国公共行政学未来十年的启示_公共管理的未来十年

丁 元 颜海娜(1)

【内容提要】 自从威尔逊在1887年发表《行政学研究》并开启现代公共行政学的研究以来,美国公共行政学已经走过了一百多年的历程。本文从公共行政的两个核心理念——行政效率与民主问责——来追溯美国公共行政百年来的变化,通过19世纪末以来的三大改革——进步时代到新公共行政,再到新公共管理——来探究这两大理念如何影响美国公共行政的发展,并分析了美国公共行政学界对这些改革的反思。本文最后从历史意识、政府改革与学科的知识建构三个角度为中国公共行政学未来十年的发展提出一些建言。

【Abstract】  Woodrow Wilson's 1887 essay,The Study of Administration,is considered by many a classic and the first study of modern American public administration.In this article,we trace the history of American public administration through the lens of its two core ideas(efficiency and accountability),and examine the origins and impacts of three reform movements since Wilson's writing(the Progressives Era,New Public Administration,and New Public Management).We also show how these reforms have attempted to integrate the two ideas into government reforms during different eras,and provide some critiques of these reforms.This article concludes with a discussion of some suggestions for Chinese Public Administration as it charts a new path for the next decade.

【关键词】 进步时代、新公共行政、新公共管理、行政效率、民主问责

【Key Words】  The Progressive Era、New Public Administration、New Public Management、administrative efficiency、democratic accountability

美国公共行政学者经常面临的一个挑战是如何将公共行政建设成一门独立的学科。作为一门学科,公共行政包含政治学、法学、经济学、管理学等多学科的知识和理论。虽然具有跨学科性,我们可从公共行政的两个核心理念——行政效率与民主问责——来追溯美国公共行政百年来的变化。这两个理念深植于美国民主制度之中,并且为我们提供研究公共行政的一个框架,在本文中,我们将先阐释传统公共行政学理论对行政效率与民主问责理念的影响,接着检视从进步时代到新公共管理期间的重大改革,看它们是如何反映了这两个理念以面对不同时代的挑战。并且我们将分析美国公共行政学界对这些改革的反思,希望藉由美国公共行政发展的经验,为中国公共行政学未来十年的发展提供一些建言。

在公共行政研究领域,很可能没有比效率更重要的概念。在1887年发表的论文《行政学研究》中,伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)提出行政学研究的主要目的在探索“哪些工作是政府应该为民众做的,其次是政府怎样才能以最有效及花费最少的方式来完成这些工作”(p.197)。他提出了一个基本问题,就是我们应该如何协调“民主问责”——对民众负责和“行政效率”——遵循行政程序之间可能发生的冲突(Waldo,1953)。为了解决这个问题,威尔逊认为可以把政府的活动分成两部分:“政治”决定政府需要做什么工作,“行政”决定政府如何以最有效的方式来执行这些工作。通过这种二分法,威尔逊为始于19世纪末的美国公务员制度改革提供了学理上的支持,逐渐地将公共行政从政党政治分离出来(Rosenbloom,2008)。

虽然效率是公共行政的一个核心理念,另一个非常重要的问题是政府到底应该为人民做什么事?正如威尔逊所提出的公共行政的首要研究目的在于探索“哪些工作是政府应该为民众做的”,这涉及民主问责的理念——政府到底应该为人民做什么?显然,一个好政府不但要考虑到行政效率,更要通过民主问责的检验(Appleby,1945)。

美国人民对行政效率与民主问责的关注不是仅始于19世纪末威尔逊发表他的论文之时,我们可以追溯到美国建国之初,当时的建国之父就在思考如何构建一个宪政政府,既要使行政权力得到有效的运行,又要确保政府对人民负责。在这些建国之父当中,尤其值得一提的是亚历山大·汉密尔顿和托马斯·杰斐逊(Alexander Hamilton and Thomas Jefferson)。凯特尔(Kettl,2002,p.29)认为,自建国以来,美国人民一直在寻求一方面如何有效地行使公权力以增进民众的利益,另一方面如何避免政府的权力威胁到个人自由。

许多历史学家把亚历山大·汉密尔顿誉为美国行政国家的奠基者。怀特(White,1948)形容汉密尔顿为“新政府的行政建筑师”(p.127),因为在建国之初,汉密尔顿就为建立一个强而有力的行政部门和联邦政府而大声疾呼。考德威尔(Caldwell,1944)归纳出三条原则来阐述汉密尔顿对行政理论的贡献:“第一,公共行政是个权责统一的过程,它必须在宪政的框架内能够无阻碍地履行其职责。第二,公共行政的主要功能体现于领导,必须授予行政领导足够的权力来执行宪法赋予他的职责。第三,宪政政府需要行政领导责无旁贷地承担起为人民谋福祉的责任”(p.231)。从这些原则我们可以看出,汉密尔顿是从联邦政府和行政机关的角度来诠释宪法,为了执行法律和追求民众的利益它们需要具有一定的权力和独立性。汉密尔顿在《联邦党人文件第70号》中指出,“一个好政府的首要特征是它的行政机关的能力”。如果人民要真正当家作主的话,他们需要一个具有强而有力行政权的政府才能采取果断的行动,保护人民的利益和追求国家的长远目标。与立法机关最大不同之处是民意代表因为选举经常轮换,而行政机关要执行国家的法令和人民的意志,因而需要长久而持续的权力和领导(Kettl,2002,pp.30—32)。

与汉密尔顿相比,托马斯·杰斐逊的行政理论建立在保护个人自由的基础上。在这之上,杰斐逊提出了五个原则(Caldwell,1943,pp.242—243)。第一个原则是和谐的政府,杰斐逊经常提醒他的本党党员、国会议员以及政府官员,行政权力的基础建立在和谐的政府之上。第二个原则是“小而美”的政府。他相信“政府要好,管事要少”,并且防止政府变质的一个好办法是让政府仅做它最需要做的事情。第三个原则是与时俱进的政府。他认为,“法律与政府机构必须跟随人类思维的变化而不断前进。”第四个原则是分权的政府。杰斐逊认为,“不是藉由集权,而是通过分权来促成一个好政府”,并且“通过职责的划分以及权力的下放,无论是大小事情都可以得到解决。”这个原则意味着,通过对权力的下放可以使人们把政府事务看作自己的事务,以最好的方式来管理自己的事务。他认为集权会抑制地方政府的活力和创造力。第五个原则是对人民负责的政府。他认为行政官员应该有独立于立法机关外的权力,并对他所行使的每一份权力都应承担起相应的责任。虽然只有少数学者认为杰斐逊对美国公共行政有深远的影响(Newbold,2010),他的行政理论强调责任、小而美、分权以及适应性,并且为防止滥权及中央集权提供了重要的指导原则,而这些原则所顾虑的问题对于当今美国公共行政学者和政府官员而言仍然是一个非常严重的挑战。

从前文我们可以得知,汉密尔顿阐述了关于加强行政权力的主张;杰斐逊强调了个人自由及限制行政权力的观点;而威尔逊则提出了政治与行政二分法,试图在汉密尔顿对强势行政权的信念和杰斐逊对分权和地方治理的关注之间找到一个平衡点(见下图)。他们的理念迄今仍代表美国公共行政的核心价值,二百多年以来美国政府藉由不同的改革来实现这两个理念和协调它们之间的冲突,以适应不断变化的社会、经济、政治环境与挑战。在下一节,我们将通过19世纪80年代之后的三大改革——进步时代到新公共行政,再到新公共管理——来探究这些理念是如何影响美国公共行政的发展。

进步时代(The Progressive Era),新公共行政(New Public Administration)以及新公共管理(New Public Management)代表了美国公共行政的三大改革运动。在很大的程度上,这些改革实践了公共行政的核心理念以及试图协调它们之间的冲突。对于这些改革运动,我们可以观察到其中变革的动力。金登(Kingdon,2004)认为,公共事务问题要被摆上政府的议事日程,需要三股源流(问题流、政策流和政治流)汇集在一起将改革的机会之窗打开。借用这个框架,亚当斯(Adams,1992,p.364)指出两股对进步时代影响非常大的源流——技术理性对科学分析及运用的强调,以及专业理念对行政效率的推动。他认为,这期间民众对政府的不满导致了许多重大的改革,例如限制童工和设立最低工资标准。除此之外,对公共行政更直接的关注是民众要求废除政党分赃制以防治腐败,让政府变得更廉洁。为了取替政党分赃制,美国国会在1883年通过了《彭德尔顿法案》(Pendleton Act),建立了以个人能力为基础及注重专业的联邦公务员制度(Greene,2005)。在这个时期,公务员制度也是州和地方政府的一个重要改革议题。很多州——包括1883年的马萨诸塞州,1884年的纽约州,以及1903年的俄亥俄州——通过立法要求州内各个城市建立专业的公务员制度,在技术能力和政治中立的基础上挑选及提拔公务员。在20世纪30年代,已有200多个城市改革它们的公务员制度,建立了政治与行政分立的专业文官系统(Shafritz and Hyde,2007,p.5)。在20世纪之前,美国政府的财政预算属于临时零碎模式,缺乏总体规划。1912年,塔夫脱(William Howard Taft)总统任命了一个委员会研究国家的预算制度,最终促成国会在1921年通过了《预算与会计法案》(Budget and Accounting Act),设立了预算局和审计局来专门负责联邦政府的预算和审计。随后,这个改革促使州政府开始强调专业和技术理性并建立起现代预算体制(Shafritz,Russell,and Borick,2011,p.482)。

此外,联邦政府在19世纪末对西部地区进行大力度的开发,贪婪的土地开发商利用这个机会迅速扩张自身的利益,对公共利益构成新的威胁。针对这些问题,政府需要变得更加强而有力才能平衡企业和公共的利益。从这个角度来看,进步时代在很大程度上受到汉密尔顿传统的影响。然而,我们如何能保证一个强而有力的行政部门对人民负责。针对这种担忧,威尔逊在其1887年发表的论文中提出政治与行政应该分离,并且呼吁建立一个专业化的官僚体制。他相信,将政治与行政分离可以把行政官员从政治纷扰中解脱出来,提高行政效率,加强政治领导人对行政系统的问责能力,从而可以增进民主问责的功能(Kettl,2002,p.41)。逐渐地,进步时代的改革理念成为20世纪上半叶美国公共行政的主流思想。

新公共行政是1960年代兴起的一场改革运动。它是对在社会动荡时期下,美国人民要求政府解决当时的一些社会问题,包括贫穷、越南战争和种族不平等等的一个回应(Frederickson,1996)。面对这些问题,德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)于1968年召集一批年轻的公共行政学者,在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克(Minnowbrook,Syracuse University)举行一个学术会议。会后他们在1971年的《公共行政评论》上发表了主题为“迈向新公共行政:明诺布鲁克的视角”的数篇论文来阐明新公共行政改革的目标,以及确定公共行政学科应该如何改变以面对当时的挑战。新公共行政的基本观点是,仅仅依赖进步时代的技术理性和政治行政二分传统不一定能建立好政府,因为公共事务管理者在从事他们工作的时候不能也无法完全做到政治中立。为了加强民主问责,公共行政必须更具有适应性,以便对不断变动的社会、经济以及政治环境作出及时的回应(Marini,1971)。乔治·弗雷德里克森(George Frederickson)——这个时期的主要学者之一认为,在公共行政的研究中变革是必需的,并且应该在进步时代的基础上——技术理性和专业主义——加上社会公平。他表明,一个好政府的行政官僚必须考虑到社会公平,并且让所有的社会群体能够充分参与政治过程。从这方面来看,行政效率并不是新公共行政改革的最重要的目标(2010)。在过去,政府可能为强调效率而牺牲社会公平。在政治中立的表面下,公共行政往往偏向于社会上的强势群体。新公共行政运动强调社会公平的原则,把社会公平看作是公共行政的目的,尤其是维护社会弱势群体的利益。这场运动同时也代表了公共行政学者对当时种族不平等问题的一个回应,也为20世纪60年代到70年代的民权运动创造较好的发展环境(Shafritz,Russell,and Borick,2011)。

在这期间最重要的一个改革是1964年人权法案的通过,国会设立了平等就业机会委员会以确保每一个人,无论其种族、肤色、性别以及宗教信仰,都有平等的就业机会。在1964年,约翰逊(Lyndon B.Johnson)总统推出了他的大社会计划(The Great Society),加强联邦政府在反贫穷工作中的角色和职能。为了进一步推动这个改革,国会于1965年在联邦政府中设立了住房和城市事务部(Department of Housing and Urban Development),为社区提供民众能负担得起的住房以及稳定住房市场。在约翰逊(Johnson)总统执政期间,联邦政府开始与州和地方政府联手合作来消弭贫穷,而大社会计划的很多项目就是专门针对城市贫穷问题的。联邦政府开始利用专项拨款来帮助州和地方政府——联邦政府拨款给州和地方政府,但只能针对特定的问题或群体专款专用——并经常绕过州政府对地方政府进行直接的补助。因此,在20世纪60年代到70年代期间,联邦政府管得越来越多,专项补助的数量也急剧增加。通过这种方式,联邦政府对州和地方政府取得了更多的控制,它可以决定哪些州和地方政府可以获得补助,可以获得多少补助,以及如何使用这些补助(Ginsberg,Lowi,and Weir,2009)。

美国人民对政府的信心在20世纪70年代底跌到历史的新低点。民众普遍认为政府里充斥着浪费、管得太多、滥用权力以及过多不必要的条文规章,因而导致政府绩效不彰。针对这些问题,新公共管理改革运动应运而生,在20世纪90年代到达鼎盛,迄今在公共行政领域仍有很大的影响力(Brudney&Wright,2002;Moynihan,2008)。新公共管理是一个全球性的改革运动,最初源自新西兰和英国政府在20世纪80年代的国家策略,目的在于缩减政府规模和提高政府绩效(Hood,1998)。新公共管理主张政府应该像企业那样注重绩效和结果、分权、顾客至上、减少繁文缛节,以及赋予基层员工更多的权力(National Performance Review,2004,pp.558—561)。它还鼓励把私有化作为提供政府服务的一种方式,以降低政府垄断和鼓励市场竞争(Hays and Kearney,2003)。

新公共管理运动提倡一个扁平化和分权的政府,这与进步时代所倡导的自上而下层级节制的政府有很大的不同。在进步时代,民众对于政府应当以什么方式提供公共服务的决策很少有参与的机会(Denhardt and Denhardt,2000)。新公共行政运动主张从政府那里接受服务的民众不但是顾客,他们必须在政府决策过程中扮演更重要的角色(Frederickson,2010;National Performance Review,2004)。新公共管理对于民众是顾客的看法与之前的两场改革运动有明显的不同,因为它从公共选择理论的角度来看公共服务的问题,认为“政治和政策是建立在个人追求自我利益的基础之上的”,因此,与具有垄断性的传统政府结构相比,新公共管理利用私有市场和竞争机制能够更有效地提供公共服务(Greene,2005,p.292)。与之前的两场改革相比,新公共管理更注重效率、成果和管理;而非社会公平、过程和政治(Hood,1998;Peters and Savoie,1998)。我们可看出汉密尔顿和威尔逊传统对新公共管理运动的影响——借由政治与行政分离,注重绩效和成果,提高行政效率,建立强而有效的官僚系统。另一方面,新公共管理运动试图整合杰斐逊传统——借由权力下放和授权员工的理念来解决官僚系统的僵化和本位主义问题。接下来,我们将简要地陈述自20世纪90年代以来,新公共管理运动是如何体现及影响美国联邦政府的改革。

1993年3月,克林顿(William J.Clinton)总统任命戈尔副总统主持一个全国绩效评审(National Performance Review,NPR),试图将新公共管理的理念运用到重新改造联邦政府中。同年9月,戈尔向克林顿提交了一份全国绩效评审报告,提出四项改造原则——废除繁文缛节,顾客至上,授权员工让其对结果负责,做政府最必须做的事——并建议了20个步骤以塑造一个“做得更好,花得更少”(works better and costs less)的联邦政府。此外,全国绩效评审报告提出了超过250项的建议,用于精简和改造官僚体制。全国绩效评审和政府改造背后的理念是,政府的现行体制是在工业革命时代反腐败基础上建立的。然而,我们现在处于信息时代,不仅需要针对腐败,更重要的是针对浪费和绩效不彰来重新改造政府体制(Gore,1993)。随后,克林顿政府采取了不少实质性的措施,例如,管理和预算局授权联邦机构调查民众对公共服务的满意度;人事管理局废除了老旧复杂的联邦人事管理手册和被诟病已久的统一工作申请表格,将人事权力下放各个政府机构;促使国会于1994年通过联邦采购简化法(Federal Acquisition Streamlining Act),将政府采购承包的规则及程序作了一次重大的改革;授权联邦机构引入市场机制和运用竞争原则来提供公共服务。然而,在选举的压力下,克林顿政府为了取得短期的效果,更专注于如何降低政府成本,而不是怎样把工作做得更好。因此,克林顿政府提出裁减25万个工作岗位来精减联邦机构,而其中的一半岗位是来自中层管理人员。藉由裁减员工,他们主张一个更精简的政府会变得更有效和做得更好。然而,公共行政学者发现:大规模的裁员降低了政府对行政官员的监控和问责能力(Kettl and DiIulio,1995);许多联邦公务员认为克林顿政府的改革严重打击了自从进步时代开始建立的文官制度和公务员士气(Kettl,1998);政府的问题不在于有太多的中层管理人员或基层员工,真正的问题是那些数以千计的政治任命官员,他们导致许多不必要的官僚层级,而大规模地裁减中层管理或基层人员解决不了这个“头重脚轻”的问题(Light,1995);公共行政具有公共性,不应该与私营部门的动机与策略混为一谈。虽然政府改造运动的支持者倡导市场机制,但真正的私人企业精神不适用于政府部门,因为政府必须担负起许多对民众很重要而私人市场无法或出于经济因素不愿意做的事情。因为公共与私营部门在本质上是不同的,因此,竞争性的私有市场模型只会给公共管理带来更多的混乱及妨碍到民主问责(Frederickson,1992)。

为了进一步落实政府改造,国会在1993年通过了《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act,GPRA),为联邦政府设立一套绩效管理与预算的新架构,以提高行政部门的效率及问责能力。这个法案要求将行政机构的绩效整合到每年的预算过程中,使得预算决策能与绩效挂钩。虽然这个法案在1993年通过,为了让政府部门有更多的准备时间,联邦政府直到1997年才正式开始实行《政府绩效与结果法》。根据莫伊尼汉(Moynihan,2008)的研究,自从《政府绩效与结果法》实施之后,联邦政府在制定绩效计划,建立绩效评估指标,以及收集绩效数据方面已经取得显著成就。联邦机构每年向国会提交了大量的绩效数据,然而,绩效在国会预算的过程中还不是一个很重要的考虑因素,《政府绩效与结果法》对于联邦政府而言在很大程度上还是停留在纸上谈兵的地步。我们可以从国会结构及预算过程来理解为什么绩效不是决定预算的重要因素(Radin,2000)。从结构的观点来看,在政党纪律较弱的美国,我们很难指望代表不同选区和服务于不同委员会的435位众议员和100位参议员在预算过程中达成一致的意见。更重要的是,国会议员如果想再当选,他们不得不在预算过程中对他们所代表的选民和利益集团作出回应,所以他们会倾向于选民和利益集团的利益,而不是政府绩效。虽然如此,国会仍然支持《政府绩效与结果法》,并于2010年通过《政府绩效与结果现代化法》(GPRA Modernization Act),要求政府机构提供每季的绩效数据,而不是每年一次;在所有联邦机构设立了首席营运官(Chief Operating Officer)和绩效改进官(Performance Improvement Officer)的职位,要求他们定期检讨季度绩效数据,制定和提交改进绩效计划给管理和预算局,然后提交国会。通过要求政府部门更及时地提供和更积极地使用绩效数据,2010年的法案试图解决原来《政府绩效与结果法》设计上的一个缺陷——决策者不重视绩效数据(Moynihan and Lavertu,2012)。因为一个绩效管理系统能否发挥其功效,取决于决策者是否重视绩效数据,而不仅仅是制定了多少的计划、目标和指标,或收集了多少的数据。

在2001年,乔治·W.布什(George W.Bush)总统开展了一系列被称为总统管理议程(President's Management Agenda,PMA)的政府改革。总统管理议程的三个原则是:政府应该以民众为中心,而非以官僚为中心;以结果为导向;利用市场机制积极推动创新。布什政府认为,《政府绩效与结果法》已经促使政府部门收集大量的绩效数据,但这些信息并没被用于预算过程中(Office of Management and Budget,2001)。为了将绩效信息明确导入预算过程,布什政府建立了项目评级工具(The Program Assessment Rating Tool,PART),针对1000个联邦政府项目,通过系统地评估项目的管理和结果来判断其实施绩效,并促使预算分配与项目绩效挂钩(宋健敏,丁元,2010)。虽然布什政府希望藉由项目评级工具来促成联邦机构更有效地使用收集到的绩效数据,但是,公共行政学者发现,项目评级工具和国会在2010年通过的《政府绩效与结果现代化法案》只能鼓励政府机构收集和汇报有关的绩效信息,但是离最终目标——促成联邦机构有效地利用绩效信息——还是有一段距离(Moynihan and Lavertu,2012)。除此之外,国会也不愿意支持由行政部门主导的绩效管理改革如项目评级工具,因为它会削弱国会在预算分配的主动权。换而言之,项目评级工具的绩效评估也许有助于联邦预算过程中的讨论,但预算决策必须考虑很多的政治因素。正如同怀尔达斯基(Wildavsky,1979)指出,即便我们愿意相信较多(好)的绩效信息能带来较好的预算结果,但是政府预算最终仍然是一个政治过程。

显然,新公共管理运动代表了一条与之前改革很不相同的途径,它把注意力放在效率而非社会公平上;结果而非过程上;管理而非政治上(Hood,1998;Peters and Savoie,1998)。从以上的回顾,我们可以看到近年来联邦政府改革中的一个现象。克林顿总统入主白宫之前,严厉地批评前任政府绩效不彰并将改造政府作为他的主要政策。很快地,国会在克林顿的推动下于1993年通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA),试图改造联邦政府。随后布什政府批评《政府绩效与结果法案》未能发挥它的功能,而建立自己的一套绩效管理系统——项目评级工具(PART),以提高联邦政府绩效。但是项目评级工具还是逃不过被奥巴马政府批评的下场和弃用。2010年,在奥巴马(Barack H.Obama)总统的推动下,国会通过了《政府绩效与结果现代化法案》(GPRA Modernization Act)更明确地要求提高联邦政府绩效。然而,历史告诉我们提高政府绩效是一个艰巨和持久的工作,国会和总统无法在短期内找到答案。

美国公共行政已经走过了百年历史的历程,美国公共行政学界是如何看待这百年历史的呢?由于篇幅有限,本文接下来将着重对近三十年的新公共管理改革进行学理上的反思,希冀从知识建构的角度来审视美国公共行政的发展。

新公共管理是20世纪80年代初开始的改革运动,随着它步入了中年时期,学者们对曾经如火如荼的改革浪潮及其潜在矛盾开始有了更加冷静的思考。正如胡德和彼得斯(Hoodand Peters,2004)指出,“任何行政改革都存在一些矛盾的要素,并可能产生一些无法预期的副作用……对改革的过于自信,以及无法预测可能的副作用或反效果,是政府改革历史中常见的现象,”而“新公共管理改革者经常对‘一刀切’、缺乏弹性和过于僵化的官僚制进行严厉的批评,但他们却将新公共管理本身视为‘放之四海而皆准’的原则不假思索地予以全盘接受,其僵化的程度甚至是有过之而无不及”(pp.277—278)。换句话说,在改革过程中很多人把新公共管理当作一种规范模式加以接受,而很少质疑它背后的理论依据。在很大程度上,新公共管理反映了西方社会的思维模式,隐含了以西方文化为中心的价值观。在许多发展中国家,新公共管理得到热烈的追捧,“学习西方国家先进经验”及“他山之石,可以攻玉”似乎成了一种时髦。因此,“在改革过程中经常可以观察到的一种现象是,新公共管理被当作一贴万灵药,而事实上,这剂所谓的‘良药’可能并没有真正地‘对症下药’,因为它建立在一个狭隘的基础之上”(Hood and Peters,p.278)。例如,把电子政务(E-government)作为新公共管理改革的一部分,创建一个更加透明和问责的政府,似乎已成为一种全球性的规范。然而,翁和韦尔奇Wong and Welch(2004)在对十四个国家“电子政务对政府责任的影响”的实证研究中发现,电子政务是否能提升政府问责在很大程度上取决于不同国家的官僚制度和政治环境。在一些官僚行为“高高在上”的国家里,行政官僚有可能在电子政务的引入过程中利用对信息的控制来扩大自己的权力。在那些缺乏民选官员和公民社会有效制衡的国家,引入电子政务有可能导致一个更不负责任和不透明的政府。由此可见,电子政务不仅是有关信息技术的问题,而更多的是涉及不同国家之间官僚体制和政治文化的问题。因此,我们需要反思的是新公共管理背后的价值观,他们是否可以被广泛运用于不同的文化和政治背景下?

许多新公共管理的支持者将类似于“竞争能够提高政府绩效”的观点奉为规范性原则,很少提出质疑及进行实证分析。然而,一项对佛罗里达州社会福利工作合同外包的实证研究发现,“竞争可能导致合同商之间较为频繁的更替,但并不会导致更好的绩效”,“那些通过公开投标过程取得合同的承包商,他们的绩效和非公开投标过程产生的合同承包商相比没有多大的差别”(Lamothe and Lamothe,2010,p.345)。换而言之,竞争与绩效之间没有必然的联系。大多数新公共管理支持者把合同外包视为降低成本和改善服务质量的重要工具,却很少用实证研究来检视它背后的理论。合同外包已经在美国各州被广泛采用,然而,它是否真的降低了政府成本,改善了服务质量?一项对全美50个州的实证研究发现,合同外包并未达到所宣称的预期效果:在那些采取合同外包的州政府机构中,仅有50%的机构表示合同外包改善了他们的服务质量,而仅有三分之一的机构表示合同外包帮助他们降低了服务成本(Brudney,Fernandez,Ryu,and Wright,2005)。因此,我们要提醒自己,不要被先入为主的观念带入规范模式的死胡同,必须用实证分析来检验新公共管理改革。

不少学者指出,建立在公共选择及委托理论基础上的新公共管理改革,把私人市场价值整合到公共部门中,会对民主造成严重的威胁(Eikenberry and Kluver,2004;Terry,1998)。对于公共部门而言,注重企业家精神和满足顾客的自我利益,与强调民主责任及公共利益的集体行动是相互抵触的。新公共管理倡导顾客导向以提高政府效率,但在过分追求效率的同时也付出了实质民主的代价,正如博克斯、马歇尔、里德和里德(Box,Marshall,Reed,and Reed,2001,p.613)所说,“新公共管理的市场模型阻碍了实质性民主的发展,并且限制了公民可以有效影响公共政策和行政的程度”。从表面上来看,顾客导向的政府可以为民众提供更多的选择及更切合民众需要的公共服务,让民众在政府决策中发挥更多的作用,从而促使政府对人民更负责;然而,这个观点忽视了一个基本事实:顾客在面对政府机构时总是处于弱势地位,因为他们缺乏表达自身需求或参与决策的能力,所以对政府机构的决策无法产生实质性的影响(Armstrong,1998;Borgmann,1992)。尽管如此,公民参与在提供公共服务过程中仍然扮演一个重要的角色。黑费茨和沃纳(Hefetz and Warner,2004)在对地方政府合同外包过程的一项实证研究中发现,公民监督是解释合同外包及“逆向合同外包”(reverse contracting)的重要因素之一。如果公民能够发挥积极地参与和监督作用,地方政府则更有可能采用合同外包方式来提供公共服务,而那些不注重公民参与和监督的地方,则有“逆向合同外包”的趋势。令人遗憾的是,在公共部门中被奉为‘圭臬’的新公共管理,在程序民主的掩饰下,正在威胁着实质民主。虽然政府为公民参与提供了一些程序上的保证,但是,绝大多数民众缺乏相关的知识和资源来真正影响政府的决策,并且在他们参与过程中往往会遭遇种种障碍,例如政府对信息的控制,利益团体和社会精英对政策制定过程的操纵,官僚组织的闭塞和惰性,以及技术官僚对民主治理的抵制等(Box,Marshall,Reed,and Reed,2001,pp.608—609)。例如,韦伯、卢马基斯和伯格曼(Weber,Loumakis and Bergman,2003)在一项实证研究中发现,虽然从总体上来说网络以及电子政务有助于促进公民的政治参与,但它们有可能加剧原先就已经存在的社会不公平现象,因为实际受益的往往是那些在政府使用网络之前就已经积极参与公共事务的利益团体和个人。我们需要质疑的是,网络以及电子政务是否真正有助于社会所有群体,尤其是那些常被忽视的群体的实质性民主?因此,在改革过程中,我们不能以实质民主为代价来追求效率,应该使得“顾客”回归到真正意义上的“公民”,让他们能对政府的决策产生真正的影响(Box,Marshall,Reed,and Reed,2001,p.611)。

在新公共管理运动中,行政官员往往被视为企业家,而这种企业家的角色主要是根据成本、效率以及市场原则来界定的(Denhardt and Denhardt,2000,p.556)。换而言之,新公共管理试图把公共行政从‘政治’中分离出来,把政府管理局限到一个工具性的角色。然而,这种观点是非常狭隘的,因为“新公共管理运动显然会牵涉国家设计和行政改革的策略,将行政管理与国家建设完全区分的观点站不住脚”,在一定程度上,“行政管理者同样也是国家建设者”(Lynn,1998,p.233);另一方面,这种观点会妨碍到政府实现诸如公平、正义、参与和表达公共利益等其他重要的民主价值。效率和成本固然重要,但是“行政官员更应该对复杂的制度和标准负责,包括公共利益,宪政和法律,专业标准,民主规范,社区价值等,当然,也包括公民”(Denhardt and Denhardt,2000,p.556)。

新公共管理的支持者相信,在很多公共服务的提供上私人部门比公共部门做得更好。然而,不少国家的公共部门民营化改革并不尽如人意。在一些发展中国家,医疗、卫生、教育等领域的民营化改革出现的结果是政府摒弃责任,基本的公共服务得不到保障,公平性问题加剧,以及腐败和私人垄断等。例如,中国20世纪90年代开始的教育产业化和民营化改革,在一些地方“仿佛是地方教育主管部门开拓财源、放弃责任的游戏,但在游戏中公众普遍平等的受教育权丢失了”(王乐夫,陈干全,2004,p.70)。同样,在合同外包过程中,“不健全的市场不但没有增加竞争性,相反地,它们使得政府和合同承包商走向利益的结合”(Kelly,1998,p.206)。凯莱赫和雅基(Kelleher and Yackee,2008)利用来自美国50个州超过1000个州政府机构负责人的调查数据所进行的统计分析发现,合同外包促使政府机构和公共管理者与利益团体之间的互动更加频繁,这为利益团体提供了一条直接接触政策制定者的途径,从而使得他们能够对政府机构的决策有更多影响。因此,合同外包可能只是加强了政府对于某些特定利益团体的回应性,而并没有增进整体公共利益。通过合同外包,政府可能在一定程度上提高了行政效率,但它却经常是以牺牲平等及公共利益为代价的。一项对美国14423家养老院机构所进行的全国性调查研究发现:由于各级政府普遍采用合同外包,由私人经营的养老机构所占的比例最大,而它们提供的服务质量远低于非营利性和政府机构经营的养老机构。营利性的私人养老机构接纳许多低收入的老人,并以降低服务质量为代价来控制成本,而这些比较贫穷的“顾客”别无选择,只能接受较低的服务质量(Amirkhanyan,Kim,and Lambright,2008)。因此,新公共管理在追求行政效率的同时,更需要关注的是如何落实行政官员的问责机制,从而增加对公民提供公共服务和产品的责任性(Kelly,1998,p.207)。

中国公共行政学在近三十年的发展似乎已经烙上了美国公共行政学的印记。自20世纪80年代中国公共行政学恢复重建以来,中国学者一直不遗余力地致力于介绍、吸收和借鉴以美国为代表的西方公共行政学的理论与知识。尽管国内学界对于公共行政学“国际化”与“本土化”的问题有过不少讨论,但必须承认的是,中国公共行政学在近三十年的发展,在很大程度上离不开对美国公共行政学的借鉴。“鉴往知来”,通过回顾美国公共行政百年走过的历程及学者的反思,我们从中可得到一些对中国公共行政学未来十年发展的启示。

历史有助于我们对过去有更好的理解,如果我们要对美国公共行政学及政府改革有更好的了解,就要回头看其走过的历程,因为历史分析可以为公共行政领域的发展提供较有见地和批判性的视角(Adams,1992,p.364)。一项对美国重要学术刊物《公共行政评论》在2000年至2009年期间发表的论文所进行的评估中发现:采取定量统计和实证研究方法的论文占主导性地位(超过60%),而采取历史研究方法的论文却低于3%(Raadschelders and Lee,2011,p.24)。很明显地,美国学者对公共行政领域中的历史研究不是非常的关注,因此这方面的分析并不多见。由于深受伴随进步时代而来的技术理性的影响,历史意识在美国公共行政研究中有被贬低的倾向,导致公共行政被塑造成一个强调专业及科学理性,看似不受历史和空间限制的领域。现代公共行政学自从19世纪末诞生以来,为了寻求独立的学科地位,一直都致力于“通过发展独立于历史时间和地理空间的一般法则及模型来解释人类行为”(Adams,1992,pp.366—367)。在技术理性的主导下,公共行政的研究经常被抽离出时空背景,对于理论以及知识建构的讨论大多数忽略了问题的历史背景。但是仅仅通过量化和实证研究,我们仍然无法回答公共行政领域最根本和复杂的问题(Raadschelders,2011,p.920)。不但如此,我们如果“要对当代行政结构和关系有正确的理解,必须对其地理和历史背景有深入的了解。没有地理和历史的相关知识,我们就不可能深入地评估社会现象的独特性和相对性。历史的知识有助于增长我们的见识和深入了解当代行政结构和过程以及它们的起源”,并且“有助于解决现有的问题和塑造未来的社会”(Raadschelders,1994,p.121)。

纵观中国公共行政学发展的这二三十年,我们一直强调向西方学习尤其是对美国公共行政学的理论与实践的介绍,然而,对于美国公共行政学所植根的历史背景、文化以及发展逻辑却没有给予足够的重视;另一方面,在中国公共行政学界,研究西方公共行政学所谓的前沿理论似乎变成一个主流,许多国内学者对中国行政史——尤其是对20世纪巨大历史转型期间中国行政历史的研究——以及中国公共行政实践的历史脉络缺乏系统梳理和深刻反思。这样一种“贬低历史意识”的研究,不仅不能帮助我们理解中国公共行政的过去,预测其未来,从而构建中国本土化的公共行政学理论,而且在很大程度上妨碍了我们理性而冷静地审视持续不断涌入的西方行政学理论。

从进步时代到新公共管理,美国经历了无数次政府改革,公共行政学者和官员逐渐地接受了这样一种观念:改革是好的,更多的改革将会带来更好的政府。然而,我们不得不提出一个问题:如果对过去所有的改革没有一个客观地评估,我们有什么样的证据来预测更多的改革将会带来更好的政府?因此,我们必须对于频繁的行政改革持客观审慎的态度。莱特(Light,2006,pp.7—8)在一项对美国国会从1945年到2002年期间制定的行政改革法案的研究发现:国会在这57年中总共制定了177个主要的改革法案,平均每年颁布三个法案;过于频繁的行政改革使得政府公务人员越来越不把改革当作一回事。他指出“频繁的改革使得国会和总统……无法提供行政部门所需的资源来完成任务,并可能导致执行上的混乱。今天联邦政府面临的问题不是太少改革,而是太多改革”。换句话说,更多的改革将会带来更好的政府是一种错觉,因为改革不是一个一蹴而就的过程,行政部门需要时间来消化改革的信息及检验改革的成效。因此,在如火如荼的行政改革背后,我们需要冷静下来深入思考,我们是否真正需要这么多的改革?改革能否真正改善了行政部门的绩效?

类似的问题在中国的公共行政实践中也同样存在。改革开放的三十多年,也是中国行政组织不断变革的过程,中国政府一直不遗余力地推进和深化行政管理体制改革。除了国务院在1982、1988、1993、1998、2003以及2008年六次大规模的政府机构改革之外,各个地方政府的行政改革更是不计其数。几乎每一届行政领导上台,都会伴随着一系列的行政改革举措,而改革似乎也成为地方行政领导“锐意进取”、“与时俱进”的合法性标签。然而,公共行政学者需要质疑的是:我们真的需要那么多的行政改革吗?也许,中国政府面临的问题与美国政府如出一辙:我们的问题不是太少行政改革,而是太多改革。因此,对于公共行政学者而言,我们有一个重要的使命,就是通过客观与理性的分析,把政府的改革冲动给扼杀住,避免因改革频繁而引起的问题。

纵观美国公共行政百年历史,我们可以看到从进步时代到新公共管理期间的重大改革如何反映了它的两个核心理念以面对不同时代的挑战。但是从学科发展的角度来看,许多学者对于他们本身的研究到底在多大程度上促进了公共行政学的知识增长提出了强烈的质疑。早在20世纪60年代末,美国公共行政学的“身份危机”就已经引起德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)等学者的关注和反思(Ostrom,2008,p.9)。在20世纪80年代,多数学者对公共行政学的研究水平持的是一种保留的态度,并且认为公共行政研究主要专注于应用性的、不具有连贯及累进性,并缺乏足够的制度化支持(Perry and Kraemer,1986,pp.219—220);公共行政领域中大多数的研究没有达到主流社会科学的标准,因而对公共行政学的知识增长难以产生实质性的影响(White,1986)。在20世纪90年代,赫伯特·西蒙(Herbert Simon,1991,p.114)指出:“公共行政领域(以及它的任何贡献)‘几乎被主流社会科学视而不见’这个事实意味着,这个领域依然被看作是在学术上是停滞不前的”。布赖德利·赖特(Bradley Wright,2011)在最近的一项研究中发现,与公共行政学最密切相关的三个学科——法律、管理学、政治科学相比,公共行政学顶级刊物上的论文引用其他三个学科论文以及被引用的频率是最低的。从这个标准来看,公共行政学可能是最封闭、孤立,及缺少吸引力的一个学科。我们必须承认的是,与主流社会科学相比,公共行政的研究无论是在理论建构水平上,还是在实证研究方法上,都存在比较大的差距。要改变公共行政学在社会科学中“二等公民”的地位,我们既要重视以理论为基础,也要重视以实证为基础的研究(theory and evidence-based research)。

经过最近三十年的发展,美国公共行政学在研究方法上提高了不少,尤其是“在运用更加复杂的定量统计方法上有显著的进步”(Raadschelders and Lee,2011,p.19)。但从总体上来看,公共行政学依然无法摆脱其“身份危机”的问题。在实证研究上,大多数的研究“都是以小规模的调查为特征,过份依赖于一定的模式(大多数是邮件调查),抽样框的质量难以保证,样本选择过程不明确,以及广泛运用线性回归模型,却未能说明假设模型在多大程度上得到了严谨的评估”(Lee,Benoit-Bran,&Johnson,2012,p.93)。例如,在目前非常热门的“治理”研究中,学者一般以组织整体或个人作为分析单位,用线性回归模型来研究政府行为过程或结果,“这些研究通常只能解释总体变异中的一小部分,无法解释特定组织或结构因素的相互作用及其影响力”,因为“在治理主体中的大部分关系涉及组织内部或整个系统结构中的互动”(Lynn,Heinrich,and Hill,2000,p.248)。在理论研究上,公共行政学的总体理论建构水平还相对较低,例如缺乏一个具有解释力和整合性的分析框架,可将“环境因素,客户或接受服务者特征,主要的工作过程,组织结构,管理角色和行动,以及产出和结果”等一系列因素纳入治理框架进行系统性的分析(Lynn,Heinrich,and Hill,2000,p.245)。从研究目标和方法论来看,大多数公共行政研究对于学科的“大问题”未能予以足够的重视,并且对认识论和本体论(epistemology and ontology)基础建构缺乏关注(Raadschelders,2011,p.920)。

类似“治理”研究中所遇到的困境在公共行政研究中并不少见。在这方面,中国公共行政学研究面临的挑战则更大。在理论建构方面,不少国内的公共行政学者扮演了西方公共行政学理论的‘输入者’以及‘无意识的思想家的角色’”(张成福,1996,p.59),专注于研究美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践,或者依靠借用西方的理论来解释中国公共行政领域中的问题,相对地在行政学研究的中国化、本土化上关注不够,在构建中国自己的行政学理论上显得尤其薄弱。在实证研究上,很多学者缺乏对真实世界中的公共行政的了解,相当一部分的研究结论是建立没有经验事实(evidence-free)支撑的基础上的,而且在研究的规范性及质量上存在严重的问题。在一项对1995年至2005年中国行政学研究的主要成果(2927篇样本论文)所进行的评估研究中发现,“既无文献引用又无理论对话”(43.6%)和“有文献引用无理论对话”(41.8%)的论文超出了四成,而“有理论对话”的论文仅占14.9%(何艳玲,2007,p.98)。美国学界从20世纪60年代起就不断地批判他们的研究到底在多大程度上促进了公共行政学的知识增长。中国学者需要认真地质问:大部分公共行政的研究是否遵循了基本的学术规范,是否有助于推动中国公共行政学的知识增长?还只是停留在低水平的重复劳动?因此,如何强化理论建构能力,构建本土化的中国公共行政学理论,以及如何提高实证研究水平,分析真实世界中的中国公共行政学问题,是中国公共行政学亟待解决的问题。

最后,自从威尔逊在1887年发表《行政学研究》并开启现代公共行政学的研究以来,美国公共行政学已经走过了125年的历程。从学科发展的角度来看,美国学者普遍认为“要继续坚持下去,仍有很长的路要走”(promises to keep and miles to go)(Ingraham,2005,p.390)。对于恢复重建仅有二三十年历史的中国公共行政学而言,“路漫漫其修远兮”,未来更是任重而道远。被认为现代公共行政学发源地以及理论前沿重镇的美国仍然在为解决公共行政学的“身份危机”问题而奋斗,依然在为如何促进这个学科的知识增长而努力,一直不断地努力在行政效率和民主责任的核心价值之间找到一个平衡点。美国的公共行政学者尚且如此如履薄冰,中国学者更不需要妄自菲薄,应该对未来中国公共行政学的发展和挑战充满信心。当然,这肩上担子之重是不言而喻的。

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(1) 丁元,美国加州州立大学富乐顿分校公共行政研究所教授;颜海娜,美国加州州立大学富乐顿分校公共行政研究所访问学者,华南师范大学政治与行政学院副教授。

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