(一)《都市计划法》的诞生背景
东京市区改造计划进行到后期,日本国内以及国际城市建设都出现了很大的变化,形势的发展迫切需要日本政府就城市发展问题制定一部内容周全并具有普遍意义的规划。
1.日本国内各城市的改造经验
由于东京执行市区改造计划之后城市面貌发生了重大变化,其他城市便也强烈要求进行城市改造。1918年,日本政府决定《东京市区改造条令》适用于大阪、京都二市,这两个城市便相继开始了城市改造。实际上,其他城市如横滨、神户、名古屋也被准许使用该条例。
在东京进行市区改造之际,日本其他城市在城市转型方面也并非无所作为,也试验性地颁布了很多具体而富有创造性的法令、法规,这些都为制定城市规划法创造了条件。
1887年,广岛县的港口城市——吴市为了规范城市建设,避免城市发展的混乱,颁布了《吴港家屋建筑限制法》,该法将吴市分为两个区进行建设,并对道路与人行道的宽度等都进行了规定。与此同时,吴市的民间也进行了很多成功的城市改造尝试。为了适应城市的发展并使土地实现最大限度的增值,该市四个村庄的村民进行协商,决定展开土地整理,如道路下水道铺设用地由土地业主无偿提供、施工费用由沿线业主负担、既有房舍的迁移在10年内自费进行、换地导致的纠纷由新旧所有者协商解决等。改造计划于1898年竣工,相当成功。[98]
大阪虽然很晚才使用《市区改造条例》,但是,面对市域的急剧扩张,也陆续制定了一些行之有效的规则。如1897年大阪在进行第一次市域扩张时就制定了《新设市街设计书》(1899年公布)。1909年又颁布了内容相当全面的《大阪府建筑管理规则》,对于道路与人行道的定义、人行道的最低宽度、建筑物距道路以及人行道的距离等都做了具体要求。
日本很多农村在城市化的过程中为了使土地增值也采取了土地整理措施。很多土地所有者自发成立协会,进行道路、上下水道、住宅地、公园等土地使用规划,通过协商,由土地所有者或者出让部分土地、或者交换土地、或者出卖一部分土地,以从事房地产等的开发。尽管从表面上看,土地所有者的实际土地拥有面积有所下降,但是由于整理过的土地拥有齐整的道路与上下水设施等,大受房地产开发者的欢迎,土地等不动产大大升值,因而实际拥有的财富也就大大增值了。这些土地整理中的方法符合日本国情,后来就被《都市计划法》吸收采用。[99]
在地域用途方面,早在1880年,东京府知事松田道之在《东京中央市区画定之问题》中就主张将有危险、有公害隐患的工厂、仓库、设施以及有伤风化的店铺安排在特定的区域。1888年,大阪府发布府令,不许在大阪旧城区建有烟囱的工厂。1890年,东京市区改造委员会也考虑过对工厂用地进行规范,但是对郊外新建的住宅地没有制定严格的规则,而且也没有在住宅地严格排除非住宅用途的建设。
2.欧美各国城市规划政策和法制的发展与健全
与此同时,针对近代城市的发展,欧洲各国也在陆续制定各种法案,以使城市的发展走向有序化。欧美各国的城市规划政策也为日本制定全面的城市规划法提供了有益的启示。意大利早在1865年就制定了《强制购买法》,对城市发展进行了分区,其中控制规划区适用于市中心区的重建与改建,扩展规划区适用于城市外围发展地区。1869年,北德意志颁布了营业法等规则,规定必须将危险或者有害的工场同住宅区域以及其他市街地相隔离。1892年,柏林发布了郊外建筑令,对郊外建筑用严格的法规加以制约,以期形成人民所期望的住宅市街地。1900年,萨克森议会颁布了《综合城市发展法》,授权市政当局负责建成区以及新开发地区的综合规划。1909年美国洛杉矶发布居住地地域规则,目的是保护住宅地的良好环境,严格排除非住宅地的建设施工。1904年波士顿制定规则,要求根据地域的不同对市中心地区的建筑高度进行限制。1875年,普鲁士州议会通过了《建筑线法》,规定政府有权强制购买修建新道路所需土地,道路、下水道以及照明设施建设费用由临街的地主承担。英国由于最早实现工业化与城市化,所以,在城市管理方面也领先于世界各国。英国早在1845年就颁布了《土地条例联合法》,该法规定拓宽新修道路时,市政当局可以强征土地和建筑。1847年又颁布了《卫生法》,规定凡新建住宅区必须铺设下水道与排水管。之后,又相继颁布《消除污害法》《工人阶级住房法》《伦敦建筑法》等。
1909年,英国诞生了第一部近代意义上的城市规划法——《住房与城市规划诸法》,该法授权市政当局对城市道路、工业与居住区域、公共空间、建筑密度与房屋类型等进行规划设计。与此同时,在政府机关内部则相应地出现了专门负责城市规划发展的部门。[100]
1906年,德国的建筑师与工程师在曼海姆举行会议,提出了城市规划的一些原则性问题,如城市规划要有统筹性,要将技术、美学、卫生、社会与经济利益结合起来,进行通盘的规划;在安排方面,要确定所有可能的交通路径,包括有轨街道、车道、自行车道、人行道、铁路、水路等;在街道方面,要对干道与支道进行细节的设计;在广场方面,要考虑到样式、分隔、建筑物、绿化等的设计。此外,对于建筑形式、产权关系、费用补偿等方面也都做出了一些规定。1910年,英国伦敦组织了首次国际城市规划会议,专题讨论城市住房问题。1912年,德国在杜塞尔多夫也召开了有关城市政策研究的国际会议。[101]
3.日本国内一批专家学者的推动
积极推动制定日本城市规划法的主要人物是后藤新平与佐野利器。后藤新平于1916年出任寺内正毅内阁的内务大臣兼铁道院总裁;佐野利器是一名工程技术人员,他在世界上首次建立了抗震建筑的理论体系,并力促日本设立了建筑警察制度。此外,积极推动的还有笠原敏郎、内田祥三、池田宏等人。笠原敏郎与内田祥三还合作起草了“建筑规制”的草案,这就是后来《市街地建筑物法》的前身。1917年,池田宏发起成立了日本首个有关从事城市规划、城市问题研究的团体——都市研究会,会长为后藤新平。该研究会在创办杂志《都市公论》的同时,还经常举办各种讲习会、发行讲义录以及各种书籍,除了从事都市问题的研究讨论之外,也介绍国外最新的城市建设与城市规划思想。他们呼吁为了改变日本城市发展杂乱无章的状态,必须尽快制定有关城市规划方面的法律。英国以及德国的城市规划以及规划思想就是在这一时期被介绍到了日本。所以,可以说,该学会在城市规划法的制定以及城市规划知识的普及方面做出了重要贡献。
1918年初,关西建筑协会与都市计划研究会、建筑学会三会联合发起了城市规划法立法请愿运动。在他们的努力下,1918年5月,在后藤新平主管的内务省成立了都市计划调查会,并在大臣官房成立了都市计划科,集结了当时日本最著名的一批都市计划专家。在后藤新平的直接参与下,以池田宏为首,开始着手制定“城市规划法”的工作。[102]
(二)《都市计划法》与《市街地建筑物法》的主要内容与评价
经过一年的研究讨论,《都市计划法》与《市街地建筑物法》终于在1919年4月公开发布,并分别于1920年1月1日和同年的12月1日正式付诸实施。这两部法令的公布实施标志着日本的城市规划从法律规范到组织制度都已基本完备。
1.《都市计划法》与《市街地建筑物法》的主要内容
(1)《都市计划法》
该法令全文共有33条,主要内容有:
第一条:都市计划法不仅涵括市域,也包括与市的发展有关的周边市町村。
第二条:有关都市区域计划要听取相关市町村以及都市计划委员会的意见,然后经过主务大臣决定,最后由内阁认可。
第六条、第七条、第八条、第九条涉及有关改造的费用问题,其内容除了东京市区改造计划中所列举的内容外,增加了诸如受益者负担制度。法案规定,可以向因为都市改造事业受益者全部征收或者部分改造费用。另外,对于各种税收以及费用的征收,也都规定了具体的额度。
第十二条规定在都市计划区域内被定位为住宅地的地区要进行土地区划整理。
第二十八条到第三十三条主要是说明本法案同原先的东京市区改正条例以及土地建筑物处理规则的关系,如规定《东京市区改正条令》和《土地建筑物处理规则》在该法案实施之日起废止等。
(2)《市街地建筑物法》
该法令全文共有26条,主要内容有:
第一条:将改造区域分为居住地域、商业地域、工业地域。
第二条、第三条、第四条规定居住区内的建筑物不得损害居住的安宁,商业地域的建筑物不得妨碍商业的发展,而工业地域内不得建设在卫生以及安全上有危害的建筑物。如果必须,要在经过主务大臣指定的特定区域内建设。
第七条、第八条、第九条、第十条是设立道路建筑线制度以及有关制度的细则。
第十一条规定新建建筑物的高度必须要考虑周边的情况斟酌处理。
第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条是有关建筑物在保安、卫生、防火、对环境的影响等规定细则。
第十八条是有关损失补偿、纠纷诉讼的一些规定。
第十九条是有关建筑工程施工的一些规定。
第二十条、第二十一条、第二十二条都是有关产生法律诉讼的一些规定。
第二十三条规定该法案适用区域是敕令指定的市、区以及其他市街地。
第二十六条规定该法案中的道路是指宽度在9尺以上的通道等。[103]
(3)《都市计划法》与《市街地建筑物法》的特点
这两部法律引进了当时的一些新的规划手法,最重要的是土地区划整理制度、用途地域制度与建筑线制度。
第一,土地区划整理制度。该制度主要是针对即将展开城市化、市街地化的城郊农村地带而言的,是为了因应城市化所需要的道路、公园、上下水道等公共设施以及街区、用地条件,对土地进行整理所采用的一种制度。土地区划整理制度起源于德意志,1902年德国法兰克福市市长阿迪凯斯实施了土地整理。日本早在1899年就颁布了针对农业用地的《耕地整理法》,[104]之后对这部《耕地整理法》又进行了多次修改,1909年做了全文修订,之后开始被运用到城市建设发展当中。土地区划整理制度以土地所有者组成的组织“组合”为单位,在技术与手法方面几乎完全照搬1909年修订的《耕地整理法》。在耕地整理当中,由于水田比较齐整、平坦,道路与水路都相当规整,只需稍加拓宽就可以变成城市的水陆交通孔道,所以整理后的水田比旱田更有利于城市的建设与发展。在耕地整理过程中,由于涉及不同的土地所有者且土地的大小、肥瘠程度等也有很多不同,为了均衡各方的利益,一般采用三种方法。其一,“减步”,也就是让地,即缩小自家的宅地面积,出让一部分自有土地作为公共土地。公共土地一般用作公共设施用地。如前所述,业主之所以愿意这样做,主要是因为土地经过整理后,修建了齐整的道路、绿化很好的公园以及上下水道和其他公用设施,土地价值大大提高。其二,换地。经过土地区划整理后,部分宅地需要按计划迁移置换,置换的新宅地面积一般与原宅地面积相等。其三,保留地。通过减步产生的土地,除用作公共设施用地之外剩下的部分就是保留地,这些土地可以由国家统一出售,所获款项充作工程款以及补偿费等。
第二,用途地域制度。这是一个城市分区发展制度,就是对市街地以及将要市街地化的土地进行区分,根据它们的现状与将来的发展,制定建设类别要求各不相同的房屋建筑以及土地利用规划,从而指导引领土地利用的一种制度。1919年颁布的《都市计划法》与《市街地建筑物法》将地域用途分成三种,即居住地域、商业地域、工业地域。如果再加上未明确指定用途的地区,就是四种区域。
《市街地建筑物法》中“用途地域制”的内容[105]
*在工业地域内,可以指定特别工业地域。
用途地域制度是对西方近代城市规划经验的吸取,也是对日本自明治维新以来城市建设经验的一个总结。
第三,建筑线制度。建筑线,在美国称为“Building Line”。日本建筑线制度的摹本来自德国,只是日本将德国的街路线与建筑线合二为一。在日本,所谓建筑线制度,根据《市街地建筑物法》第二十六条、第七条、第八条的规定,就是建筑物必须修建在2.7米宽以上道路两旁的一定距离之外禁止建筑物前出到道路上。建筑物与道路的距离,各地标准不一,大阪的规定是0.45米(一尺五寸)。即使在郊外没有道路的地方,也要事先在图纸上标好道路界限,所有建筑物的修建都必须遵守这一规则。这样做的主要目的是规范城市市街地的发展,使市街地的发展能够按照计划指定的目标有序进行。
建筑线制度在日本后来的城市发展实践中取得了很大的成效,促使日本形成了城市有序发展的良好风气。不仅市郊地区形成了有序开发的局面,连偏远的农村地带也不约而同地开始实施建筑线制度,很多市町村在展开各种房地产建设时,在不能称之为道路的农用道路、小河两旁也按照建筑线制度的规定进行建设。
2.《都市计划法》与《市街地建筑物法》的积极意义及存在的问题
总体而言,这两部法案的成效同《东京市区改造条令》时代相比,应该说有了长足的进步。
第一,将执行范围扩大到了全日本,成为全日本通行的根本大法。《东京市区改造条令》只是面向东京的区域性改造法案,尽管在1918年后准许大阪、京都等地援例进行改造,但是终究普遍性不够。《都市计划法》则不再是针对某一个城市所制定的法案,而是面向日本所有城市的国家法律。《东京市区改造条令》只是行政部门制定的一种政策,而《都市计划法》则是由政府提出、经过众议院和贵族院通过的国家法律,权威性有了很大的提高。
第二,确立了都市计划的区域概念。针对《东京市区改造条令》的不足,《都市计划法》第一条就规定,本法案不仅适用于已经市街化的地区,而且也适用于正在市街化或者将要市街化的地区。就东京而言,《都市计划法》不仅涵盖东京原有的15区,还包括尚未城市化以及正在城市化的市郊地带,周围的町村等农村地带也受该法案的约束,这显然有利于城市的长远、有序发展。
第三,确立了城市规划的机能与规划的内容。根据该法律的规定,有关城市规划的制定需要履行一定的手续,要经过城市规划地方委员会的讨论,再由内务大臣决定、内阁认可,也就是说,自此日本的城市规划走向制度化。该法令还扩大了城市规划的范围,不仅城市道路、公园用地,诸如土地区划整理、用途地域制、风景旅游地等都被置于《都市规划法》的管理适用范围。
第四,拓宽了城市建设的财政来源。在财源方面,除了《东京市区改造条令》所列举的内容之外,又增加了土地增值税、闲地税、改良税等。土地增值税主要面向城市土地所有者征收,在土地买卖时,对涨价的部分实行征税,以充城市改造之费用。闲地税主要是指对城市中的空闲地征税,以充分利用土地资源、促进城市开发。改良税指的是受益者负担制度,受益者一般是指城市改造时新修或者改造的道路两旁一定范围内的居民,他们的商店因为改造生意兴隆了,而且门面与出租屋的租金也大大提高,因而要负担一部分改造费用。
第五,形成了一批专门从事城市规划的机构以及专家队伍。从1918年起,内务省的官房设置了都市计划课,以池田宏为课长,配有8名职员,之后逐步扩大。其他各地的都市计划地方委员会也设有专门的事务局,这些人在此后的城市规划与发展当中都起到了重要的作用。
作为日本最早的城市规划法,我们在看到其积极意义的同时,也不能忽视其中存在的一些问题。
第一,中央集权的色彩浓厚。《都市计划法》第三条规定:都市计划、都市计划事业以及每年度应实施的都市计划事业“须经过都市计划委员会讨论”,而后由内务大臣决定、内阁认可。都市计划委员会由中央委员会与地方委员会组成,一般情况下,都是府县知事任会长,国家一级的官员与学者、府县议会的议员、市会议员、市长等要占委员会成员的一半以上。该法还规定都市计划地方委员会归内务大臣监督,议案由内务大臣提出并由内务省专职官员制作。由此可见,在城市规划中,日本政府起到了决定性的作用。这种现象一直延续到1968年新的《都市计划法》颁布方才有所改变。而欧美各国则有所不同,在欧美,地方的权力很大,虽然由国家制定法律,但具体实施则是地方的工作,财政也依据地方自治条例由地方自行处理。
第二,《都市计划法》同《市街地建筑物法》之间也存在衔接问题。在东京,《都市计划法》涉及的范围不限于东京市原有的已经市街地化的15区,而是已经扩展到了正在或者将要展开城市化的城郊地区;《市街地建筑物》却只适用于已经城市化的原有15区。一直到1930年,随着东京市市区的几度扩大,才勉强同《都市计划法》的涉及区域实现了一致。这种衔接脱节也导致了很多管理方面的矛盾。
第三,在实际执行过程中,受益者负担制度遭到多方抵制。受益者负担制度的设想有其合理之处,但在实际征收时却产生了各种问题。比如土地增值税虽然在众议院获得通过,但在贵族院却遭到了否决,因为贵族院的议员大都是大地主出身。在已成市街地的区域征收该项税款时,也出现了操作问题。按规定,新设道路事业费的三分之一、拓宽道路事业费的四分之一要由道路两旁的受益者负担,道路两旁距离道路界限为道路宽度5至10倍(京都是10倍,大阪是5倍)的土地所有者为道路事业的受益者,归受益者负担的道路事业费的一半按受益者土地的面积比例分配,另一半则按照直接面对道路的房舍门面的宽度进行平均分配。这一规定在实际执行过程中出现了很多问题,因为受益的尺度很难把握。比如有些原本繁荣的老街区因为附近新修了一条道路而生意衰退,这里的土地所有者明明是受害者,却也被要求承担改良税。有些房屋所有者在街道两边的房舍土地呈狭长状,按法律要承担很多的改良税,而有些房屋虽然在路边的门面窄,却拥有很长的纵深,适宜开大型商店,实际受益更高,改良税却征收甚少。诸如此类问题,不胜枚举,以致很多房屋所有者因为征税问题要对簿公堂,而且有不少居民胜诉的情况。由于纠纷繁多,二战后,这一制度实际上已很少使用,但是在法律上一直到1969年新的《城市规划法》出台方才得到修改。之后只有在修下水道时才使用这一模式。
第四,地域区划整理制度不健全。在市郊,《耕地整理法》与《都市计划法》都适用于土地区划整理,《耕地整理法》是用来整理农地的,农村道路一般很窄,同正规的市街地终究不同,但是打着农地整理的旗号,却可以得到政府的补助款,所以大部分市郊地的整理都按照《耕地整理法》进行,只有那些不适合用作耕地的山林坡地,因无法套用《耕地整理法》,方才按照《都市计划法》进行整理。一直到1931年,日本政府才对法案进行了修改,规定凡是市的区域的土地整理都不适用《耕地整理法》。
第五,用途地域制的规定也不够周全。工业区域与未指定区域的差别含混,而且规制宽松。如规定工业区域只能建设那些非工业地域不能建设的建筑物,而对于未指定区域只是规定不能建有害、危险、大规模的建筑等,这里面就出现了很多制度的漏洞。又如东京的江东低地原本被规划为工业区域与未指定区域,但实际有40.7%的区域却建设了适用《市街地建筑物法》的建筑。这一情况在大阪更达到54.9%。用途地域制也并没有被普遍执行,1930年适合使用《都市计划法》的城市有97个,但是真正执行的却只有27个,只占27%。[106]
此外,《市街地建筑物法》过于整齐划一,抹杀了地方特色,各种规定的统筹综合运用也不到位。
但就总体而言,《都市计划法》与《市街地建筑物法》的颁布意味着日本的城市发展基本做到了有法可依、有章可循,同时也意味着日本在城市管理体制方面基本完成了近代化。这一版的《都市计划法》持续了半个世纪,一直到1968年才被新的《都市计划法》取代。
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