流动人口融入城市面临的问题与挑战

当前，流动人口流量、流向、结构和群体利益诉求都在发生深刻变化，其融入城市的问题日益凸显。流动人口社会融入的意愿、过程、结果折射出他们在流入地的生存环境，昭示着在社会转型过程中不同人群能否享受公平、公正的待遇，体现了中国“以人为本”的管理服务理念是否落实到位。因此，流动人口的社会融入问题不是个体问题，而是社会现象，反映了一种利益关系、社会资源分配的规则和秩序，涉及国家层面的宏观政策、流入地的经济结构及居民的态度和行为、流动者的社会经济背景等多方面因素，是社会建设过程中无法回避的问题。

就业问题

“就业和收入是生存之本”，就业权是劳动权实现的前提，是劳动权的直接体现，也是城镇流动人口所有权利中最基本的权利，是维持其工作生活的根本保障。但由于城镇中许多制度设置不公平，法规不完善或缺位，维权组织缺失以及流动人口自身素质较低等因素，使得城镇流动人口在城镇社会中处于较低的地位，他们的合法权益得不到有力保障。

流动人口劳动就业六大典型特征

资料来源:《中国流动人口发展报告2011》

流动人口工资排名前五位和后五位的行业分布及其工资水平

资料来源：《中国流动人口发展报告2011》

外出务工已成为农民就业和增收的主要途径

国家统计局《2013年农民工监测调查报告》数据显示，2012年度全国广义农民工总量为26261万人，其中外出农民工16336万人，占62%；在本乡镇以内从业六个月以上的本地农民工9925万人，占38%。外出打工的比重高于本地从事非农业生产的比重，是农村劳动力转移的主要途径。

2009年百村调查的农民人均收入情况

资料来源：国务院发展研究中心课题组调查报告

2009年百村调查还表明，被调查村农民家庭纯收入来源结构中，外出就业收入比重最大，农业收入次之，本地非农收入最少。2008年农民人均纯收入3555.6元，比2007年增长5.4%。其中，外出就业收入占到48.3%，比上年提高0.5个百分点；农业收入占到28.2%，比上年下降0.8个百分点；本地非农收入占到23.5%，比上年提高0.3个百分点。

随着经济大发展和社会大开放，流动就业农民工的稳定性特征正逐步显现并不断强化，出现了三个新的趋势。

一是就业形势日趋稳定。当前，农民工已经占据流入地各类“脏、险、苦、累”工作岗位的绝大多数和制造业、服务业工作岗位的大多数，其就业领域已经从最初的临时性岗位、补充性岗位向各个行业、各类岗位扩张，就业形式的稳定性得到显著提升。农民工在目前企业就业的平均时间已达到四年，有30%的农民工在五年以上，有10%的农民工在十年以上。参与调查的农民工中，有57.9%近三年没有更换过单位，22.8%只更换过一个单位，20%更换过两个以上单位，这说明农民工就业单位也趋于稳定。

二是流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显。随着时代的发展，流动人口日益注重家庭成员的团聚、子女的教育以及家庭生活水平的改善，流动形式正从以前男劳动力外出“独闯”逐渐演变成现在夫妻二人同时外出务工以及携子女外出流动，流动人口举家迁移和长期居留已经占到一定比例，人口流动逐步由个体钟摆式流动向家庭整体迁移转变。国家统计局公布的《2013年农民工监测调查报告》显示，在2012年外出农民工中，举家外出农民工3375万人，占全部外出就业农民工（16336万人）的21%。

夫妻共同流动成为主流，随父母流动的儿童多于留守儿童。根据原国家人口计生委的监测，2011年70%左右的流动人口与家人一同流动。流动家庭在现居住地户均规模达到2.5人。在流入地居住的流动人口家庭平均每户2.3人。16—59周岁的已婚流动人口中84.5%与配偶一同流动。流动人口子女中，58.2%为流动儿童，41.8%为留守儿童。据浙江省的统计数据显示，浙江省范围内的农民工中居住在出租房屋和单位内部宿舍的比例逐年增加，并且已经占到农民工总数的86.37%。2010年的调查也表明，目前举家外出的农民工占到了25%；已婚农民工中，与配偶在同一城市打工的占到51%，与配偶在同一单位工作的占18%，合计接近70%；有子女的农民工中，子女在自己务工城市的占到了46.1%，在配偶务工城市的有4.9%。

三是在流入地居住趋于长期化。农民工在现居住地稳定居住的持续时间逐年增加，返回户籍地老家的次数减少，“移民”倾向渐趋明显，相当一部分已经成为事实“移民”。农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加，由“候鸟式”流动向迁徙式流动转变。80%以上流动人口关心流入地的发展和变化，融入当地社会愿望强烈。流动人口稳定性增强，融入需求日益增加。这些家庭十分期待融入城市生活，改善教育、居住、社保、医疗等待遇。超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过5年。流动人口在流入地从事目前工作的平均时间接近4年。国家人口计生委2009年7月对北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流动人口的调查表明，劳动年龄人口中平均在现居住地停留时间为5.3年，有一半的人停留时间超过4年，18.7%的人停留时间超过10年。在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过5年的占到了40%，超过10年的约占20%。

农民工就业行业情况

资料来源：《农民工市民化》2011年

农村劳动力结构性短缺导致“民工荒”成为常态

国务院发展研究中心课题组的调查表明，从2009年第三季度开始用工需求增长强劲，劳动力市场的求人倍率（劳动力市场需求人数与求职人数之比）逐步攀升，珠江三角洲等地出现用工紧张。进入2010年，沿海多数地区纷纷出现“招工难”。人力资源和社会保障部的调查表明，2010年招工“有困难”或“有一定困难”的企业占70%，比往年上升5个百分点，“招工难”有蔓延和加剧之势。

通过对湖北、河南、安徽、江苏、重庆等省市的调查进一步发现，“民工荒”已成为常态，主要表现在以下三个方面：一是“招工难”开始由沿海向内地扩散，中西部一些经济发展快的地区也出现了不同程度的缺工现象；二是季节性用工短缺与一些行业常年缺工并存，尤其是那些待遇低、工作生活条件差的企业，“招工难”已经趋于常年化；三是不但技工严重短缺，而且普工紧缺也呈常态化。

就业行业以工业为主，单位性质以民营企业为主

从中国的实际情况来看，流动人口的就业以工业为主，占51.8%，并以新生代农民工为主。就业单位总体是由需要廉价劳动力的中小企业、微小企业来解决，占57.1%。国有企业占7.4%，外资或合资企业占22.4%。

大多数城镇流动人口无农业生产经验，多数没有接受过正规的技能培训

据调查，流动人口进城打工之前平均在家从事过1.82年的农业生产。72.3%的流动人口在进城打工之前在家没有从事过农业生产，5.2%从事过1年的农业生产，5.8%从事过2年的农业生产，5.3%从事过3—5年的农业生产，11.4%从事过6年以上农业生产。16—25岁的农民工，没有从事过农业生产的比重达84.5%。

大部分流动人口没有接受过正规的技能培训。26.9%没有参加过任何培训，35.5%当过学徒工，16.9%自费参加过技能培训，5.4%参加过政府组织的培训，31.8%参加过企业组织的培训。

农民工接受技能培训情况

资料来源:《农民工市民化》2011年

住房问题

住房是人类生存和发展的最基本条件之一，流动人口的居住空间和居住形态是体现流动人口生存与发展的重要标志。对流动人口来说，住房问题更为重要，因为他们远离家乡，更容易缺乏稳定、适宜的住房条件。随着中国流动人口规模日益扩大，流动人口在流入地的住房问题得到社会各界的关注。考察流动人口的住房状况、了解流动人口住房意愿、发现流动人口住房问题不仅是把握流动人口生存生活状况的重要内容，也是城市发展规划、人口管理、住房保障、规范租房市场等工作的重要基础。

自己租房和单位提供宿舍是流动人口的主要居住形式

目前，流动人口和户籍人口的住房性质存在明显差异。流动人口在城镇居住状况较差，意愿房价房租水平与现实差距巨大，对保障性住房需求强烈。国家统计局《2012年农民工监测调查报告》显示，外出农民工的住宿是以雇主或单位提供住房为主，五成外出农民工的雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。

2012年，全国进城的农民工，他们的住房有49.5%是依靠用人单位提供的集体住所，包括工地上的工棚等，有40%是租住在城中村、城近郊区、城乡接合部的农民的住房。9.2%的农民工雇主或单位不提供住宿，但有住房补贴；41.3%的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。与上年相比，由雇主或单位提供免费住宿的比重下降了0.4个百分点；不提供住宿，但有住房补贴的比重提高了0.4个百分点，在城镇拥有自有住房的农民工只有0.6%，所有的农民工缴纳了住房公积金的不到3%。《中国流动人口发展报告2012》显示，流动人口房租负担重。3/4的流动人口家庭在流入地租房居住，房租平均每月387元，超过流动人口家庭总支出的1/5。41.5%的流动人口租房者认为目前的住房支出已经达到或超过自己能承受的最高房租。所以，流动人口的住房是个大问题。

流动人口居住条件总体较差，对居住情况不太满意

除居住形式之外，居住条件是衡量流动人口居住质量的另一个关键量度。同当地居民相比，流动人口的居住条件简陋，住房面积狭小，基本生活设施缺乏。大多数农民工居住面积在7平方米以下，配套设施不完善（无卫生设施，无独立厨房，生活设施差），居住条件恶劣，存在明显安全隐患。尤其是近几年城市房价、房租增长过快，“城中村”等农民工集聚地改造加快，城市边缘不断向远郊区扩展，使得农民工的居住成本、通勤成本快速上升。

之所以出现这样的结果是因为，一方面，大部分的城镇居民是居住在自己购买的房子里，居住空间相对较大，居住条件较好；另一方面流动人口中的大多数人都租房或住宿舍，一般来讲，这些房屋的总体质量比较差。唯一对于所有群体都开放的不动产是商品房，对于那些可以负担商品房价格的流动人口而言，其房屋质量和当地居民是类同的。但是目前许多城市的商品房价格是令大部分流动人口望而却步的。

流动人口在现居住地解决住房问题的途径

资料来源：《中国流动人口发展报告2011》

综上分析，流动人口的居住空间拥挤，比当地居民要忍受更为狭小的生活空间，同时住房的质量也不高，房内设施不齐全。当然有些流动人口由于自身条件优越进入到城市的住房体系中去，购买城市的商品房，但是对于大多数的流动人口而言，这是不大现实的。因此，住在单位宿舍或者是租赁房屋成为他们解决城镇住房问题最为现实的选择。流动人口这种有限的住房机会，使得他们在住房选择方面处于不利地位，影响了他们的住房状况。

乡—城流动人口与城—城流动人口的住房状况差距明显

城—城流动人口是流动人口中的一个特殊群体，其生产发展状况既有流动人口的共性，也有其自身的特殊性。城—城流动人口已经具有城市居民身份，与乡—城流动人口相比，在教育程度、就业结构、收入水平上均存在较大差别。与流入地城市户籍人口在受教育程度、背景、社会经济地位等方面比较接近。

从已购商品房情况来看，乡—城流动人口与城—城流动人口的差异甚至超过了流动人口与户籍人口之间的差异。以北京为例，乡—城流动人口中已购商品房的比例为4.9%，而城—城流动人口中已购商品房的比例为24.6%。

流动人口普遍在老家有自建房屋

87.5%的流动人口在老家有自建房，在老家无房的占5.2%，在老家有城镇商品房、保障性住房或集体集资建房的比例较低，合计约为6.4%。其中，城—城流动人口在老家有自建房的比例是56.8%，乡—城流动人口在老家有自建房的比例高达92.3%。城—城流动人口在老家拥有城镇商品房、保障性住房、集体集资建房的比例合计为28.5%，显著高于乡—城流动人口（2.3%）。

多数流动人口希望政府提供廉租房及低价购房机会

53.8%的流动人口最希望本地政府以提供低租金房屋的方式帮助其解决居住问题，25.2%的人最希望本地政府以提供低价位购房机会的方式帮助其解决居住问题，还有21.0%的人表示不需要本地政府帮助其解决居住问题。在这方面，流动人口和户籍人口的需求存在明显差异。以北京市为例，流动人口希望提供低租金房屋的比例远高于户籍人口，希望提供低价位购房机会的比例远低于户籍人口。

同时，农民工对在务工地改善住房的期望方式也有鲜明的特点。22.9%的人期望政府建设专门的农民工公寓，20.1%的人期望政府放开购买政策性住房的限制，17.1%的人期望单位提供更舒适卫生的集体宿舍，16.3%的人期望单位提供住房补贴，12.6%的人期望单位缴纳住房公积金，11.1%的人期望政府改善外来人口集聚区的生活环境。

社会保障问题

近几年来中国城镇化率以每年1个百分点的速度提高，农村劳动力转移的速度也在加快，流动人口呈快速增长之势。中国流动人口的社会保障状况令人担忧，社会保障制度严重滞后，已成为影响人口流动和实现社会和谐发展的制约瓶颈。

北京市流动人口与户籍人口住房来源对比（%）

注：户籍人口住房来源中“其他”一项主要包括自建房、居住在父母的房屋、原有私房、已购公房、房管所的公房（国管、公租房等）、军产房、拆迁回迁房以及借住房等多种渠道。

资料来源：《中国流动人口发展报告2011》

中国社会保障体系对流动人口的覆盖率很低

经过多年来的改革推进，中国已初步形成了包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等多层次的社会保障体系框架。但现行社会保障制度基本上是以城镇人口为基础的，对于流动人口的社会保障基本上处于初步探索阶段。绝大部分流动的劳动力没有养老、工伤、医疗、失业等基本社会保障。从社会保障的主体养老保险看，只有北京等几个城市实行了面向流动人口的社会养老保险。从各城市的制度推行情况看，制度没有得到普遍认可，存在参保率低、退保率高的现象。作为流动人口主体的农民工因流动性较强而成为社会保障的一大难题。

目前，流动人口社会保险参保率仍然较低。《中国流动人口发展报告2011》显示，就业的流动人口中，52.0%没有参加任何社会保险，特别是在工伤风险较高的采掘、制造、建筑业中，参加工伤保险的比例分别为58.4%、48.9%和25.1%，远未达到《工伤保险条例》规定的全部参保要求。

流动人口自身竞争力弱导致流动人口权利缺失

与欧洲国家城市化初期不同，中国进城农民工没能迅速转为城市市民，这既有城乡分割的二元体制的原因，也有流动人口自身竞争力较弱、不适应现代工业社会和城市生活要求的因素。由于中国特殊的户籍制度，流动人口几乎成为除市民、农民以外的第三大人口群体。目前，多数城市为居民提供服务仍以户籍为依据。流动人口终年奔忙在城市，很多时候却又游离在城市体系之外。如流动人口的计生管理服务经费投入缺乏有力法律依据，大部分社会举办的农民工子弟学校条件差教育质量低，仍有很大比例的流动人口未纳入工伤保险范围，未被纳入城镇住房保障体系等。

流动人口自身竞争力弱，目前约84.5%的劳动年龄流动人口无任何职业技术职称。一般而言，受教育程度较高的人群在选择专业中具有较强的优势和竞争力，有较强职业技能的劳动者在劳动力市场中也有较强的竞争力，而流动人口这两方面都不占优势。《中国流动人口发展报告2011》显示，劳动年龄流动人口劳动技能整体偏低，也未接受过职业培训。在目前就业（不含雇主）或失业的流动人口中，接受过政府组织的与就业相关培训的比例仅为17.8%。

流动人口权利缺失应引起关注。流动人口缺少代言机构，如工会组织、农会组织等，难以保护自己合法权益。因此，尽管与城市职工从事同样工作，却不能完全享受所在单位正式职工和城市居民应有的福利待遇。

流动人口难享公共服务致其身心健康状况呈恶化趋势

中国目前医疗保障体系的覆盖面十分有限，绝大多数流动人口没有医疗保障。这就带来了一系列的隐患甚至灾难，如流动人群因私人接生造成大出血、感染、孕产妇和新生儿死亡的发生率明显高于其他人群，他们的新生儿计划免疫接种率普遍低，政府的公共卫生服务如传染病监测、预防、健康教育等难以享受。流动人口在城市的居住及生活条件差，他们往往是传染性疾病的易感人群，当流动人口得了传染性疾病时，他们由于没有医疗保障得不到及时的医治，从而导致疾病的迅速扩散。

北京市流动人口与户籍人口对政府期望比较（%）

资料来源：《中国流动人口发展报告2011》

《中国流动人口发展报告2011》显示，流动人口养老保险转移比例低，异地接续仍然困难。在参加了城镇基本养老保险的流动人口被访者中，74.7%没有将养老保险转移到现工作城市。这将造成前期缴费的失效，不能为流动人口未来生活带来真正保障。不了解养老保险接续政策以及接续手续复杂是流动人口未能进行养老保险接续的主要原因。社会保障制度的缺失使得流动人口的诸多权力无法得到保障。

2004年的中央1号文件第一次把农民工作为中国产业工人的重要组成部分来提出。从中国工业化与现代化进程中看，这是一项重大进步，但在农民工是不是城市居民这一问题上，现有的政策仍是不明确的、模糊的和回避的。与流入地的居民相比，他们的教育水平、劳动技能、生活水平、保健意识等各方面都处于劣势地位。现实中，这一社会群体社会地位低下、得不到应有的尊重，无法获得公平待遇。他们作为城市中现实的弱势群体，所遇到的困难涉及就业、劳动权益、公共卫生、社区关系、居住权、文化生活等社会生活的各个层面。把农民工仅看成是一种劳动力，“经济上吸纳，社会上排斥”，将流动人口与城市的关系，简化为纯粹的一次性劳务关系，与社会单位相联系的各种权利、责任等都被简化。各种肆意侮辱践踏农民工的基本人格和尊严的行为时有发生，难以进入城市各类保障体系，合法权益得不到较好的保护，“强资本弱劳工”现象严重，一些企业将侵犯农民工权益作为一种生存策略或赢利手段。近几年不断增长的流动人口工伤事件和理论学术界将流动人口视为社会弱势群体的事实，反映了流动人口缺乏基本保障的事实和他们对社会保障的诉求。

子女教育问题

近年来，中国农村的剩余劳动力向城市转移，出现了大量的流动人口，同时也出现大量与父母一起流动的孩子。流动人口子女主要是指随父母到流入地的处于义务教育阶段的适龄人口。随着中国流动人口的逐年增加，流动人口子女的受教育问题成为社会各界关注的焦点问题，也引起各级政府的高度重视。

城市对于流动人口来说求学成本高

借读本地正规学校的收费水平高制约了外来人口子女的入学率，各种教育费用是流动儿童迈进正规学校大门的一道“门槛”。虽然公办学校按规定有接纳农民工子女就学的义务与责任，但由于中国义务教育实行的是地方负责、分级管理，义务教育的人头经费按户籍划拨，城市财政体制在义务教育支出中并没有包含进城务工农民子女的教育经费，这些流动学龄儿童接受正规的义务教育面临很大的困难。在公办学校上学，农民工子女每年至少要交700—800元的借读费，一些学校还要收取资料费、校服费、订餐费等，对于大部分月收入微薄的农民工来说无力负担公立学校昂贵的求学成本。

流动人口子女受教育缺乏固定的居住场所

有些流动人口居无定所或者居住地和工作地变动频繁，他们大都居住在城乡结合部，生活条件简陋，使得其子女难以获得必要的上学条件，低收入流动人口家庭的少年儿童属社会中的处境不利群体，到了上学年龄，有的被送到办学条件较差的流动人口子弟学校；有的失学在家。当然，也不排除有些家长不重视子女的教育问题。

流动人口子女就学中的社会问题

已经就学的流动儿童少年依然面临着一些学习、心理和社会问题。第一，流动人口子女即使有幸能进入公办学校，从儿童心理发展的角度看，也不一定获得了平等的学习环境。流动人口子女往往被人忽视，给不少流动人口子女心中留下了不平等的阴影。一些流动人口子女宁愿回到简易学校读书也不愿留在公立学校。第二，办学资质问题。有些外来务工子弟学校不具备办学资质，教师队伍总体专业化水平低，大多没有教师资格证，缺乏教育教学经验。学校管理松散，缺乏统一的教材管理和统一的考核标准，教育质量参差不齐，教学质量较难保证。其次，办学条件差。一些学校多数没有经过教育行政部门的审批，属于非法办学。绝大部分学校的校舍都是简陋破旧的平房、简易房，有些是仓库、公房等，大部分的学校没有供孩子们活动的操场，只有部分学校有一些简单的体育器材，存在着卫生、安全等方面的隐患。

解决流动人口融入城市的关键是公共财政改革

党中央、国务院高度重视流动人口工作。中央高层多次对新形势下加强和创新流动人口服务管理做出了明确部署。强调要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制；要引导人口有序迁移和合理分布，切实加强流动人口管理和服务，制定引导人口合理流动、有序迁移的政策，积极稳妥推进城镇化，统筹协调好人口分布和经济布局、国土利用的关系，把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好的政策和制度环境。而要解决好这些问题，其中最为关键的就是“钱”的问题，就是如何进一步推动公共财政改革。据推算，每一个流动人口融入城市，需要政府支出公共成本在8万元左右。

中国东、中、西部地区农民工市民化的成本测算

注：公共成本主要是政府为保障农业转移人口市民化而在各项公共服务、社会保障和基础设施新扩建等方面所需增加的财政支出。个人成本主要指农业转移人口及其家庭在城镇定居所需支付的生活费用和发展费用。

资料来源：《中国城市发展报告》，中国社会科学院城市发展与环境研究所，2013年7月30日

完善公共财政制度，解决钱从哪里来的问题

与庞大的资金需求相对应，目前在解决流动人口方面政府可用的资金来源主要有以下几个方面：

第一，增收节支，调整预算支出结构。具体如：堵塞收入流失，增加对农民工市民化的拨款支持力度，推行财政支出绩效管理、节约资金使用等。

第二，调整基金性收入流向，将城市土地经营收益主要用于支持农民工市民化。具体如：无偿划拨土地建设社区服务中心等公用服务设施：按成本价或更低价格划拨土地，建设经济适用房和廉租房；投入部分土地出让金收入，支持建设廉租房等。

第三，筹集部分国有资本变现收入及国有资本运营收入，支持农民工市民化。具体如：国有企业保本经营，为农民工享有公共服务提供价格补贴；调整国有资本布局，改善农民工居住地的公共设施，提升公共服务水平；变现部分国有资本，征集部分国有企业经营利润，填充农民工社保基金缺口等。

从资金来源和支出需求相匹配、保持财政稳健运行的角度出发，支持流动人口市民化的财政政策应坚持以地方政府充分挖掘现有收入潜力和调整支出结构为主，以中央政府的财政支持为辅。地方政府应根据各辖区接纳流动人口的情况，及时调整资金配备，保证各辖区拥有足够财力来接纳流动人口成为市民。在流动人口参加城市养老医疗时，可以将农村合作医疗、养老保障的政府补贴按照一定比例转入农民工个人账户和所在城镇的社会统筹账户。此外，中央和省级政府可以设立专项奖励基金，鼓励、引导各城市（镇）因地制宜推进农民工市民化进程；还可以设立专项资金，支持乡（镇）基础设施建设，改善其投资环境，以充分发挥小城市（镇）吸纳流动人口的重要作用。

建立健全投入机制，解决钱要怎么花的问题

中国的流动人口市民化进程是规模空前的人口迁移。只有建立起财政资金的动态调整机制，才能不断优化资金分配结构，加快农民工市民化的进程。

流动人口融入城市，最为重要的就是提升流动人口享有的公共服务水平，这方面应以增加一般性预算支出为主、基金性收入投入为辅。在改善农民工居住条件方面，应以土地经营收入为依托，增加预算支出为辅。推动流动人口社保制度转型，应以适当的财政补贴为引导，着力提高城市职工社保覆盖率；同时要依托国有资本变现收入（含国有资本赢利）来弥补社保制度转轨所面临的资金缺口。

完善资金运行机制，解决钱应如何管的问题

面对不同年龄段、不同类型的流动人口的不同需求，相关政策设计也应该有差别。只有这样，才能提高政策针对性，有效减轻财政负担，降低财政中长期运行风险。

对于青年农民工，应把政策重点放在改善城乡结合部（城市郊区）基础设施和改善相关地区公共服务上；放在维护员工合法权益和大幅提高社保覆盖率上；放在为农民工建立住房公积金和增加住房储蓄上。

对于青壮年农民工，应把政策的着力点放在改善其居住条件上，支持其以宅基地换住房、换社保，支持其购买经济适用房、租住廉租房；放在解决随迁子女入学难、教育质量差上；放在引导其积极参加社会保险上；放在积极筹划和稳妥化解其社保基金缴纳“欠账”上。

对于壮年农民工，则应基于其意愿采取差别化的政策。可以考虑设立适当的门槛。跨过该门槛的农民工，可以享受政府鼓励青壮年农民工城市落户的优惠政策，比如将其纳入政策性住房保障体系和城市社保体系等。对于愿意回老家安度晚年的农民工，则应着力做好其参加社会保险工作，避免其社保基金缴费落空；在其离开城市时，则应做好社保缴费账户的转移、衔接工作，以避免其个人利益受到损失。