作者
朱狄敏
王 蕾
中共十八届四中全会把依法治国确立为中国政治的新常态,其重要标志性事件是2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》。这部旨在给“任性权力”套上缰绳的法案,在短期内将对我省的“三改一拆”工作带来巨大的冲击和挑战。对此,各级政府及相关部门应高度重视,认真评判新法实施对“三改一拆”工作可能带来的影响,积极应对。
一、新《行政诉讼法》对“三改一拆”带来的挑战和影响
2014年全省新收一审行政案件4799件,比2013年上升32.9%,而2013年同比增幅只有1.1%。其中土地、房屋征迁、房屋登记领域收案件数占40%多,很多涉及“三改一拆”。行政机关的败诉率也由2013年的8.8%上升到2014年的13.9%。新《行政诉讼法》对“三改一拆”工作的影响主要将表现为应诉压力和败诉风险增大,而有关拆违主体和拆违程序等问题是引起诉讼的重要原因。具体表现在以下五个方面:
1.立案门槛降低,“三改一拆”应诉压力增大
新《行政诉讼法》将“立案审查制”改为“立案登记制”,明确规定“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理”。为落实新法精神,2015年4月1日和15日,中央全面深化改革领导小组审议通过、最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,改革法院案件受理制度。这意味着,凡是符合法律规定立案条件的,法院都要登记立案,行政诉讼的立案将更加容易。同时,行政争议将有案必立,客观上扩大了行政诉讼受案范围,降低了立案门槛,“三改一拆”案件数量也会因此急剧增加。
2.审查范围更宽,“三改一拆”文件纳入司法监督
新《行政诉讼法》首次把可诉行为由“具体行政行为”调整为“行政行为”,作为执法依据的“红头文件”将被允许提起附带审查。并规定法院在案件审理过程中,有权对行政行为所依据的规范性文件进行审查,并在判决中认定文件不合法。这一附带审查制度,与最高人民法院正在力推的裁判文书上网公开制度相结合,就决定了一些违法“红头文件”将被及时上网公开,进而对政府公信力产生挑战。“三改一拆”中作为执法依据的部分“年久失修”的文件,将会纳入司法审查的视野,面临废止、修改或重新制定的问题。
3.审查程度更深,“三改一拆”败诉风险增大
新《行政诉讼法》对“合法性审查”的外延明显作了扩大,即使“行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的”,人民法院也可判决确认违法。这意味着加重了行政机关的执法责任,诸如告知送达不规范、超过法定期限作出决定等轻微的程序瑕疵,也将被法院确认为违法。“三改一拆”工作在强势推进过程中,由于时间紧、任务急,加之《行政强制法》关于强制拆违程序规定较为严格,部分行政机关在具体执法中普遍存在程序意识与证据规则意识不足、执法不规范的问题。新《行政诉讼法》的以上调整和修改,意味着法院的合法性审查尺度更大,在短时间内可能造成“三改一拆”败诉风险增加。
4.复议机关或“被连带”,市、区政府作被告概率增加
根据原《行政诉讼法》规定,复议机关改变原行政行为的,才能成为被告,如果仅仅是维持原行政行为,则不是被告。但新《行政诉讼法》规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”。这一修改,意味着不论市政府复议机关是维持还是改变原行政行为,一旦相对人起诉,上级部门或属地政府都将成为行政诉讼的被告。而行政相对人为提升审级和增强诉讼胜算,一般都会选择先经过复议环节,并且选择属地政府作为复议申请机关,由此不仅复议案子将会剧增,同时会导致市、区政府的应诉压力陡增,败诉风险扩大。根据有关部门研判,仅杭州一地2015年政府法制部门代表市政府出庭应诉的案件总数将会翻番,剧增200件以上。
5.起诉期限翻倍,强制拆除程序将更长
《行政强制法》规定,行政机关对于违法建筑物、构筑物、设施,在当事人提起的复议或诉讼程序终结以前不得强制拆除。而新《行政诉讼法》延长了诉讼周期,将公民的起诉期限与法院的审理期限都从原来的3个月延长到6个月。这意味着即使拆除一个违章雨棚,从理论上讲周期也要比原来延长半年。这使得原本已受困于《行政强制法》的“三改一拆”工作更加“雪上加霜”。
综上所述,新《行政诉讼法》的实施,意味着“三改一拆”案件的立案更加容易,诉讼案件大量增加,败诉概率提高。这些影响已初步显现,据省高院统计,在新法正式实施的首个工作日5月4日全省法院收案量比平时增加了近两成,其中涉及“三改一拆”的案件增加逾三成。这一形势与省委省政府关于“强势推进‘三改一拆’工作,早拆、多拆、快拆”的要求产生了一定矛盾。
二、关于“三改一拆”工作的应对建议
为适应法治新常态,避免“三改一拆”工作陷入被动局面,相关部门应在认真学习和领会新《行政诉讼法》的精神实质和具体规定的基础上,从推进法治政府建设的高度设定应对策略,围绕观念意识、能力提升、队伍建设、长效机制、标本兼治等方面来改进“三改一拆”工作的体制、机制和工作方式。
1.增强领导干部在“三改一拆”工作中的法治意识
在新《行政诉讼法》施行的背景下,与“三改一拆”工作相关的部门领导、行政机关首先需要积极转变理念、调整思路、强化法治意识,避免工作陷于被动。建议由省法制办、省委党校等组织新《行政诉讼法》与“依法强拆”专题培训,加强领导干部和工作人员的行政执法水平;定期组织法院院长、行政法官等法律工作者给干部授课,讲解行政败诉案例;会同省市法院编写《“三改一拆”行政案件案例汇编》,增强一线领导干部依法行政能力。领导干部应当积极应诉,视出庭为重要的反思契机,针对案件举一反三,及时调整“三改一拆”的执法方式,增强应诉能力。
2.加强“三改一拆”依法行政水平建设
“三改一拆”执法部门应对新《行政诉讼法》实施的根本之策,在于提升自身的依法行政能力水平,实现“减少告”和“经得起告”。“三改一拆”要坚持正当程序原则,树立程序优先意识。加强执法监督机制建设,提升执法的公开透明度,提高政府的公信力和执行力。要树立证据规则意识,在违法建筑的事实认定和法律适用中,改变主观执法、“违建推定”等错误倾向,一切以证据为准、让证据说话,在行政执法中注意收集证据、保全证据,确保执法案件质量经得起司法审查和法律检验。在法律框架内运用好《城乡规划法》、《土地管理法》、《浙江省违法建筑处置规定》等规定的“查封现场、扣押工具、制止违建、快速拆除”等措施,及时控制在建违建的继续蔓延。提高做群众工作的能力,通过思想工作争取自拆和帮拆,确保违建在第一时间被发现、制止和处理,实现高效执法和和谐拆违的双赢。
3.加强“三改一拆”法治专职队伍建设
在新《行政诉讼法》出台背景下,推进“三改一拆”工作还需通过复议制度改革、专业队伍建设等,打造一支过硬的法治专职队伍。首先,深化复议体制机制改革,进一步深化行政复议委员会试点改革。在区县级以上政府设立行政复议委员会,合理统筹行政复议资源,扩大各级行政复议队伍,适当调配与充实复议应诉人员力量。其次,各级“三改一拆”部门要加强与律师事务所或法学院合作,组建由省内著名法学专家、律师为主体的法律顾问队伍,充实政府决策、风险防范和解决行政争议、规范执法方面的力量配置。培育“三改一拆”政府公职律师队伍,出台有效激励机制调动其参加行政应诉的积极性,在考核和晋升上予以适当倾斜,定期表彰优秀公职律师。
4.建立“三改一拆”依法行政长效机制
从根本上预防和减少“三改一拆”工作中的行政争议,要注意以下三点:一是要加强“三改一拆”规范性文件的审查监督。对“三改一拆”的相关文件,加强前期审查、论证、监管和中期评估反馈修正,落实定期清理制度,规范文件制定程序,从源头上预防司法风险。借鉴上海市邀请法院法官参与起草行政规范性文件的经验,从源头上建立依法行政长效机制,预防行政纠纷。二是要加强行政与司法联动机制建设,定期召开行政应诉工作联席会议,促进行政机关与司法机关的理解沟通与信息共享。统一司法和行政监督审查标准,使审判理念与复议理念相衔接,尽量将案件解决在行政机关内部。三是要完善行政复议、人民调解、审判衔接机制。“三改一拆”关涉百姓重大财产利益,处理难度大,要注重采用调解、和解及实地调查等方式,加强信息沟通、案情研判、矛盾联调和执行协作,建立有效的行政争议预防、协调、化解体系,确保实质化解矛盾纠纷,避免案结事不了。
5.提升“三改一拆”综合治理水平
健全违建管控拆除的共同责任机制,将全社会纳入检查监督体系,形成制止违章建筑的强大合力。进一步优化拆违的政府考核、督办资源,进一步调动和发挥属地政府、相关部门和基层组织的作用,推广公安联合执法,强化停水、停电、停气措施。将违建情况纳入社会征信系统,规定工商、质监、食品药品、税务、文化、安监、公安等职能部门不得为使用违法建筑的单位、个人办理护照、登记或备案手续;强化各级纪检、监察部门责任追究力度,严肃查处党员干部参与或包庇违建行为。充分发挥群众力量,通过教育、激励、民主协商、区域自治等手段,发动群众自查、自律,依靠社团组织大力支援,充分动员各种社会力量,建构和谐促拆机制,走社会治理之路。
(作者简介:朱狄敏,浙江工商大学法学院副教授、法学博士;王蕾,杭州市政府督查违法建筑办公室工作人员。)
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