从“善政”到“善治”

二、社会管理的目标确立：从“善政”到“善治”

政府的行政管理与基层自治是社会治理的两个重要组成部分。政府行政管理以权力为核心，主要表现为自上而下的管理，重视政府主导作用的推动；基层自治强调以权利为核心，主要表现为立足于基层的社会自治，重视群众主体作用的发挥。南海所进行的一系列社会管理和社会建设探索，强调社会管理职能回归社会，通过大力扶持和建立社会组织，培育中间社会力量，来调动社会的主体——公民对社会事务管理的积极性，通过这种路径来推进社会管理的社会化，为政府的简政放权创造条件，最终达到“善治”的目标。当前，南海在社会管理方面的探索已取得了一些重要的成果，社会管理的目标——从“善政”到“善治”得以明确。

从“善政”到“善治”，社会管理目标的转变意味着社会治理模式的现代化。就南海的实际情况而言，所谓的现代化社会治理模式就是通过政府、市场和社会的良性互动，完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局，全面提高社会管理的科学化水平，将南海塑造成为宜居之城、温暖之城、品质之城。

（一）宜居之城：熟人社区，告别冷漠

作为改革开放的前沿阵地，南海的经济发展一直走在全国的前列，发达的经济吸引了大量的外来劳动者。据统计数据显示，南海2011年全区的户籍人口为120.87万人，常住人口数为260.78万人，在全区约164万人的劳动人口中，本地劳动力有约80.9万人，外来劳动力有约83.1万人。⁽¹⁾大量的异地务工人员改变了原有的人口结构，也改变了传统社区的社会关系，与其他的经济发达地区相似，南海在城市化和现代化的推进过程中，也出现了因原有社会关系松弛而带来的人际关系的疏离和冷漠。面对这种情况，南海进行了一系列有针对性的探索，旨在重构社会关系，重建家园感和归属感，打造宜居之城。

1.推动社区居民的自我管理与自我服务

在我国，人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等是基本政治制度⁽²⁾。作为我国基本政治制度重要组成部分的基层群众自治制度，体现了人民群众的切身利益，直接反映了人民群众的利益诉求。居民的自我管理和自我服务既是基层群众自治制度的条件，又是基层群众自治制度所要达到的目标。随着我国社会经济的发展，人均受教育水平和素质均有很大程度的提升，为居民的自我管理和自我服务提供了更为有利的条件。居民有能力解决影响其生活的各种问题，因此，推动居民的自我服务和自我管理，能够在更有针对性地解决问题和提供服务的同时，促进居民及居民组织的成长。同时，社区居民的自我管理和自我服务，能够减轻政府的行政负担，促进“小政府、大社会”格局的形成。最为重要的是，在推动社区居民进行自我服务和自我管理的过程中，居民参与和居民自决能够使居民树立起社区意识，增强社区居民对社区的归属感，从而有助于和谐社区的构建。

南海的一系列社会管理和社会建设创新，皆着眼于此。罗村街道的社区参理事会即充分体现了这一理念。罗村街道的社区参理事会以“以人为本、全心为民”为宗旨，从实际出发，充分调动社区内的单位和居民群众的积极性，发挥各自优势和所长，依托社会力量的支持，动员广大居民群众积极参与社区建设，以促进社区发展，增进居民福利，建设和谐融洽、团结互助的现代化新型社区为目标。罗村街道的社区参理事会将社区内的各界精英都纳入其中，通过这些不同领域的代表人物，各界人士的意见和建议基本能够得以表达，更多的声音被纳入了决策的考虑当中，这使得在社区内施行的各项政策有了更大的群众基础。将更多人的意见体现在与他们生活息息相关的社区建设决策中，是基层民主的切实体现。自己社区的事情，由社区居民自己商量着办，这种主人翁的感觉使得当地居民更加积极地参与到社区事务当中，对社区的归属感增强，在当地生活的幸福感也随之得以提升。

2.提升社区居民的社会意识

对社区居民而言，社区是他们生活的主要场所，是他们的家园，因此，作为社区的居民，不仅有反映和表达自己意见的权利，而且有关心社区问题、改善社区关系、促进社区发展的义务。

南海在推进改革过程中，注重提升居民的社会意识。南海以政经分离为抓手，进行了一系列深入细致的改革，将基层治理单位的权限和职责进行剥离和明确，党组织、自治组织和集体经济组织的职能各自归位。其中，党组织的主要职责是“三务一监督”，即党务、政务、服务和监督，自治组织的职责是围绕“治以自治、断以法尊”的原则，回归社会事务管理，集体经济组织则负责集体经济的经营管理。自治组织提供社会事务的管理和服务，对包括异地务工人员和本地人口的全体社区居民负责，诸如社会服务中心等服务机构；集体经济组织负责集体资产的运营和增值，对全体股东负责。自治组织和集体经济组织的有关事项，由其成员讨论决定。在政经分离之后，基层组织架构基本形成，相关组织人员的职责明确，职能边界清楚，组织和成员间的权利义务关系明晰，与之前的管理结构相比，这样的治理方式对居民的参与意识、规则意识和责任感的提升更为有利。

3.培养相互关怀和社区照顾的美德

通过社区居民之间的相互交往，一方面可以使居民体会到互帮互助和群策群力的重要性，另一方面也有利于降低人们因社会急剧变迁而感受到的疏离和冷漠，达到居民与社区的和谐相处。

在南海，各个镇（街）都在就构建和谐邻里关系、打造和谐社区这一主题进行尝试，并形成了各自的特色，如桂城社区以“关爱桂城”为口号进行的熟人社区建设、罗村街道的社区邻里中心、大沥镇的社区街坊会等。这些镇（街）通过学习新加坡、香港等成熟的社会组织经验，结合自身的需求和特点，构建了一批社区互助组织，这些组织在培育社会关怀和社区照顾方面具有巨大的推动作用。社区的互助组织以社区的热心党员、义工骨干、志愿者和其他热心人士为主要力量，发挥居民的潜能，发掘和培养社区的领导人才，构建和谐的社会关系，增强社区的凝聚力。

（二）温暖之城：创意中心，贴心服务

改革开放以来，南海的人口结构发生了巨大变化，外来人口在常住人口中的比例不断攀升，2010年年底全区常住人口为2588844人，同第五次全国人口普查相比，10年共增加609527人，增长30.79％。目前，外来人口和本地户籍人口的比例基本相当。随着密集庞大的工业园区在南海的蓬勃建设，对异地务工人员的需求仍然存在。为了推动经济发展，吸引更多高品质的外来企业，南海着力为企业提供优质的服务。2012年被南海区委区政府确定为“企业服务年”，区委区政府和各镇（街）开展了针对企业的各项服务。桂城提出了企业社工这一崭新概念，并创建了“关爱桂城·企业创享家”。“关爱桂城·企业创享家”是南海关爱文化的八大主题基地之一，由桂城政府出资，引进佛山市博睿社会工作服务中心进驻服务，以“关注企业·关爱人”为服务宗旨，为桂城所有的企业提供服务。“关爱桂城·企业创享家”将2000平方米的空间按功能区划分为“创空间”、“享空间”和“家空间”三大主题空间，并有信息平台、办公平台、成长平台、交流平台、社工平台和公益平台等九大服务平台，承载起桂城个性化的企业行政服务、企业人文关怀服务和企业自助及互助服务。

“创空间”，以企业发展为主线，主题是共创商机，主要用来延伸政府对企业的行政服务，具体而言就是专为企业和职能部门提供个性化的定制服务。桂城辖区内五大商企协会都在“商企协会秘书处”空间里驻店，为广大企业会员互动商业信息；“N＋1创业站”为企业提供多种创业支援，包括整合上下游资源、个性化政务资讯、商业办证等；“自助服务区”里可自主缴税。桂城工商部门在此适时进行专题服务，桂城的汽车企业年审即可在这里完成，不需要到行政服务大厅排队办理，为企业提供方便。

“享空间”，以企业互动和联动为主线，以关注人、共享发展为主题，引入政府、商业机构和社会组织的各种服务和资源，提供包括培训、会议、企业员工心理及情绪危机介入辅导等企业服务。如“享智堂”，在这里可容纳150人参加培训，同时具备展览、讲座、新闻发布会等多种用途；“享心港”请有心理咨询师资格证的社工，为员工个人做心理辅导，为员工家庭做夫妻关系和亲子关系的辅导。

“家空间”，以企业扎根南海为主线，通过“我家·友客厅”、“我家·乐厨房”和“放映室”三个家庭场室，主打企业人的生活服务。在这里，企业员工可以像回家一样，坐在沙发上谈天说地，下厨展示厨艺烹调美味，在放映室看电影休闲。

“关爱桂城·企业创享家”的建立和完善，开启了南海政府为企业提供优质服务平台的开端，通过这样的平台为大规模的异地务工人员提供贴心的、人性化的服务，增强他们的幸福感。确实，这样的贴心关怀使新桂城人切身感受到了城市文明带来的关爱和温暖，满足了他们对文化生活的渴求与心愿，增强了他们对桂城的归属感和自豪感，是关爱文化在企业中的体现。

（三）品质之城：千年古郡，幸福南海

历经千年的发展，南海如今已成为我国经济和社会发展的前沿地带，在产业经济高速发展、城市硬件配套日趋完善的今天，对和谐和幸福的向往和追求，成为南海人的新目标。要打造幸福南海，除了拥有优美舒适的居住环境、广阔的发展前景、深厚的文化底蕴和丰富的人文关怀之外，最重要的是要营造出以南海为家的城市人文氛围，让每个人在这里都找到家的温暖和归属感。南海提出了“家·南海”这一概念，力求将其打造成南海的专属名片，即致力于把“家·南海”打造成为南海城市人文建设、社会管理和社会服务的优质品牌。

1.“家·南海”的含义

家是温暖和幸福的代名词，是永远的牵挂，是归属感的所在。在传统的农业社会里，有血缘关系的人组成的家庭是最基本的生产生活单位，家庭成员之间互相关心互相帮助，构成了最亲密的群体。血缘和地缘的结合，使得这样一个个社会细胞在家、国同构的背景下，凝聚成了中国传统社会。工业化和城市化的推进，改变了传统社会缓慢封闭的发展模式，产业凝聚了大量的劳动力，许多世世代代固守乡土的中国人开始了走出去的历程。南方沿海城市以其优越的地理位置和先进的工业等便利条件，成为中国发展的前沿地带，南海便是其中之一。这种状况使原本的“家”的含义产生了变化。以往，家即故土，即一个人生于斯长于斯的地方，家在哪里，人在哪里；而现在，家即亲人，即一个人劳于斯活于斯的地方，人在哪里，家在哪里。家的含义的变化，即体现了时代的变化。在南海，这种变化表现得同样明显。

南海异地务工人员众多，有些地方异地务工人员甚至超过了本地人口。对于异地务工人员来说，他们远离故土，把青春和劳动奉献给了南海的建设，虽然不是生于此，但是却生活于此、工作于此，在这里，他们理应享有与在故乡一样的平等待遇。对于本地人口来说，异地务工人员改变了原有的村居格局和生产生活方式，原本熟悉的街坊住进了越来越多的陌生人，他们有理由要求在社区里重现以往家的温馨。虽然家的含义有所变化，但是，家的精神内核却从来没有改变，即温暖、幸福和归属感。

南海提出“家·南海”的概念，即要将整个南海变成一个温暖、幸福的大家庭，成为所有居住和生活在南海的人们的归属。以家为切入点，营造富有家庭温暖的城市理念，塑造“以南海为家”的新概念，让每个生活在南海的人都能感受到家一般的幸福和谐，以家庭成员和主人翁的身份参与城市建设，共建美好家园。

2.“家·南海”的建设目标

“家·南海”试图从“人”的角度出发，立足不同群体，包括本地人口与异地务工人员、企业家与务工者、城市市民与农村村民，通过社会管理和服务的创新设计，增强人们对南海的归属感和认同感。具体而言，“家·南海”的建设目标如下。

（1）政府层面目标：整合南海区各部门资源，分类整理，统筹规划；关注社会基层建设，分批实施基层工作；出台相关政策，配备资金，大力推进民生工程发展和城市建设发展；致力打造“家·南海”新概念，形成南海的专属名片，营造以城为家的社会人文氛围。

（2）社会层面目标：形成一批“家·南海”活动品牌性项目；成立一批积极参与“家·南海”建设活动的非政府组织；加强社会工作队伍建设，维护社会和谐稳定；创造城市人文价值，增强城市归属感与社会生活的幸福感。

在提出“家·南海”这一城市名片之前，南海在社会管理创新方面已有很多探索，比如政经分离、基层党建创新等制度设计，创益中心、街坊会和企业“创享家”等机构和模式创新，在打造公共服务型政府方面做出了有益的探索，取得了明显成效。“家·南海”计划的提出，更是整合多个政府部门，以“家”这一形象的理念，推动政府公共服务更进一步。在具体的实施中，涵盖资金支持、环境建设和生活保障等七个功能部门，为“家·南海”建设的落实提供制度保障。

南海在社会管理领域的一系列创新和改革，旨在构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，增强社会“自组织”的功能与作用，扩大民主参与的范围，夯实基层的治理基础。党的十八大报告中指出，在下一阶段的工作中要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。南海的一系列尝试已经做到了对这一理念的初步践行，至此，南海以提高居民幸福感和归属感为主旨的建设目标已经明确，注重基层建设和社会参与的建设路径基本形成。

【注释】

(1)2011年南海区主要统计数据，南海统计信息网，http://tongji.nanhai.gov.cn/qtjj/tjsj2/20120919138606.shtml

(2)胡锦涛同志在中国共产党成立90周年大会上的讲话，新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2011－07/01/c＿121612030＿3.htm