激发组织活力，创新公共管理

激发组织活力，创新公共管理_平洲珠宝玉器协会_南海区社会管理创新案例集锦

案例九　激发组织活力，创新公共管理——平洲珠宝玉器协会

一、引言

随着我国从计划经济向社会主义市场经济的转变，一方面，社会公共事务日益复杂和繁重，政府的职能定位开始发生变化；另一方面，随着社会组织的逐步发展，以社会管理和公共服务为主要内容的公共管理主体体系的构成和格局也发生了变化。在社会公共事务管理主体多元化的进程中，社会组织的力量和作用越来越突显，成为公共管理中一个不可或缺的重要角色。

党的十八大报告中明确提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”这是“政社分开”概念第一次见于党的最高层次的纲领性文献中。社会学经典理论关于社会构成和发展的相关论述告诉我们：社会是一个具有自组织能力的有机体，这就是说，社会是具有自我管理、自我服务、自我发展、自我完善的功能的。社会要健康有序地发展，其主要的动力应该来自社会内部，即社会的需求。有了人的需求、社会的需求，就会产生满足需求的动机，就会产生满足需求的行动，社会发展的“依据”就是来自这样的动机和行动。

在我国，行业组织、中介组织属于民政部所规定的民间组织中的社团类别，而且基本上属于行业性社团的范畴。行业组织、中介组织现在已经成为我国社会组织结构中必不可少的重要组成部分。世界上的其他国家，特别是发达国家的历史经验和我国改革开放以来建设中国特色社会主义的实践都清楚地表明：应正确全面地认识行业组织、中介组织在促进经济增长、社会进步，特别是在增强社会管理能力、提高管理效益上的重要性；了解并把握它们在社会管理活动中的特点、规律；通过有效促进它们健康发展的制度建设、机制完善来整合优化我国的社会组织结构和管理体制，已经是当前社会建设和社会管理的一项重要的系统工程。

传统上，人们认为政府与市场是解决公共物品问题的两大基本机制。近些年的研究表明，市场与政府以外的制度设置（如群体自主治理组织、非营利组织）同样承担着提供公共物品的角色和机制。⁽¹⁾埃莉诺·奥斯特罗姆认为集体行动的核心是群体如何生产和处置公共物品的问题，人们通过自筹资金和自主治理合约可以达至公共物品问题的有效解决。⁽²⁾自主治理是特定个人或群体为解决和处置个人或集体所面临的共同问题，在市场原则、公共利益和一致认同基础上较少或不依赖外部代理人，通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等方式，增进和协调共同利益，参与或实施对公共事务的管理，并由此创设相应的有效制度安排。⁽³⁾简言之，自主治理是人们参与或实施公共事务管理的制度安排。

一个地区的市场化进程是行业协会发展的重要前提，同时行业协会的发展水平反映着地区市场化水平、经济规模和社会自我管理水平，大量自由企业的存在正是行业组织生存和发展的组织基础。⁽⁴⁾丘海雄等人对广东省专业镇和一些企业的长期观察发现，在“国家法团主义”情境下，一些民营企业和新兴行业并未能充分纳入社会或行业管理体制范围，成为没有“归口”单位管理的“黑户”。他们既存在着许多需要政府予以关注和帮助解决的问题（但单个的企业无法对政府形成有效的压力），也存在着在市场与政府机制内无法解决的一些问题（如价格协调、涉外仲裁等），需要企业以集体行动方式，创设或参与自主治理组织，建构公共物品为成员享用。⁽⁵⁾

行业协会是民间（企业）聚集的一种形态。行业协会作为同行企业的自愿联合体，建立了行业协会与企业、企业与企业、企业与政府之间的联系。参加行业协会的企业同时是一个具有清楚的边界或有封闭性的组织的成员，这使得存在于它们之间的社会网络有别于单个个体所建立的网络。行业协会在本质上是透过企业会员的自主参与而形成组织，它更多地体现为同一行业内企业间的信任、合作、互惠及网络资源状况。

如果说罗伯特·D.普特南强调的是非经济利益性社团（如足球业余爱好者俱乐部、合唱团等娱乐组织和文化协会，区别于经济利益性社团如行业协会）是营造社会公共物品及其环境的有效机制，那么在中国，这种机制及其承载者和行动者都会有显著的不同。现行的《社会团体登记管理条例》规定，社团管理体制的基本框架是分级双重管理、限制竞争。不过，国家对不同社团的态度并不相同：对于民间自我发展的社会领域予以限制，允许其在一定领域内存在、发展，并力图使其纳入国家控制范围；对于国家让渡的社会领域则放松控制，并使之逐渐与国家相分离。⁽⁶⁾行业协会是政府大力发展的社团组织，是政府与企业间的桥梁、纽带。因此，对于企业来说，他们更可能出于特定的商业目的，把商事性社团（行业协会）视为如普特南所言的解决“集体行动困境”——缔造公共物品的有效机制。⁽⁷⁾

二、平洲珠宝玉器协会基本概况

广东省社会组织数量多、发展快、涉及领域广、专业化程度高，已日益成为维护经济社会建设和社会管理的一支重要力量。近年来，广东积极推进社会创新管理体制改革，以适应社会形势发展的需要。作为佛山市南海区的首家“5A级社会组织”，平洲珠宝玉器协会紧抓机遇，不断加强自身的人才培养和机制建设，充分发挥行业协会的功能作用，积极参与社会管理创新工作。

（一）平洲珠宝玉器协会成立背景

平洲玉器产业有着30多年的发展历史，先后经历过为社队企业创收育人、改革开放个体经营、星火燎原成行成市、形成玉器特色产业四个发展历程。

20世纪70年代中期，平东墩头村陈广、陈作荣、陈锐南三兄弟，开农民琢玉先河，创办了平东墩头玉器加工厂，承接广东省工艺品进出口公司的玉器加工业务，既为集体增加了收入，又为本地培养了大批玉雕人才。进入20世纪80年代初，平洲玉器逢时走运，在改革开放春雨的滋润下，玉器产业禾苗茁壮，个体作坊如雨后春笋发展起来，玉器市场产销两旺。老行尊、新玉人，八仙过海，各显神通，上云南、过缅甸，采购玉石，精雕细琢，巧夺天工，精美玉器蜂拥广州，以物美价廉占据市场，从此蜚声内外，名扬四海，促成了平洲玉器市场的诞生。跨入20世纪90年代中期，政府慧眼识玉，不失时机，上下一致，齐心协力，为玉器产业发展鸣锣开道，建街立市，筑巢引凤，招来五湖四海玉商，同声唱起玉缘新歌，平洲玉器由此进入雕琢辉煌的兴盛期。

在新旧世纪之交，由于行业自律的缺失，在平洲玉器市场中有少数商户在零售玉器成品时以次充好，以劣充优，强买强卖等，损害了消费者的经济利益，败坏了平洲玉器市场的声誉。为了规范玉器市场的交易秩序、保障消费者的合法权益，平洲珠宝玉器协会于2001年12月25日正式成立了。协会成立伊始，理事会就选择了行业自律、诚信经营为切入点，围绕着行业自律、为消费者维权，以及调解、仲裁行业内的生意矛盾纠纷这三个主要目的开展工作。理事会相继制定了《平洲珠宝玉器市场交易行规》、《玉石投标交易会条款》、《诚信经营联盟章程与违规处罚条款》及一整套刚性的、行之有效的交易违约经济赔偿与违规处罚制度，并与时俱进，在交易实践中不断修改完善，做到制度面前，人人平等；始终坚持民主服人，制度管人，维权自律，诚信经营，切实保障会员和顾客的合法权益，促进平洲珠宝玉器特色行业公平、规范、优质持续发展。

2005年，为切实保护消费者的合法权益和重建平洲玉器的商业信誉，协会召开理事会议通过了打造平洲玉器的强势品牌打好软件和硬件基础的决定。在软件方面建立了一个诚信经营联盟，凡参加联盟者，协会工作人员把“诚信经营联盟”的铭牌安装于会员所经营的加工厂、场及店铺门口，便于购买者识别，放心购买，投诉有门。同时协会提供诚信售货专用收据，上面有出售成品的名称、规格、重量、数量、金额及出售日期等，并盖有“诚信经营联盟”专用章。在硬件方面，2006年3月11日国家珠宝玉石质量监督检验中心（简称国检中心）咨询服务点设立并投入使用，为玉器购买者鉴定真伪、优劣，为玉器消费者保驾护航。2010年12月12日，国检中心平洲咨询服务点升级成为国检中心平洲实验室。

（二）平洲珠宝玉器协会的组织架构

经过10多年的发展，平洲珠宝玉器协会已经成为国内玉器行业最有影响力的行业协会之一，协会现有会员3万余人，分布在全球十几个国家的理事会成员181名，其中常务理事56名，包括正副会长23名。协会的产生实行自愿参加、民主选举。运行机制实行自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务；实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，各项规章制度应有尽有，协会管理实行决策民主化，真正体现出协会的事由会员做主。协会决定每一件事，能听到各种不同的声音，能收到众多的合理化建议。讨论决策每一项事务，民主气氛十分浓厚，先是一般性的讨论，然后再进行无记名投票表决。协会内部管理机构的设置也很合理，下设九个职能小组，对职权范围、服务内容逐项进行了细化。

1.行业维权自律组

维权、自律是协会工作的根本之所在。维权自律组主要负责维护会员的合法权益，督促会员自律守法经营。每场玉石投标交易会申诉期限结束后，行业维权自律组要按规定销毁标书，维护买卖双方的正当利益，减少不必要的麻烦，彰显本协会“三公”原则。同时行业维权自律组为了平洲玉器市场整体利益的需要，代表全体会员向政府有关部门、单位、团体反映大家的意愿，提出自己的合理要求，争取政府支持，取得最大的权益。自律方面主要是督促会员文明经商，守法经营，照章纳税，诚守信誉，遵守协会的纪律。

2.生意纠纷调解、仲裁组

该组主要负责调解平洲玉器行业内生意上的矛盾和纠纷，当买卖双方在交易过程中发生矛盾和纠纷时，矛盾双方无法自行解决而投诉到协会，先由协会专职工作人员调解、仲裁，根据《平洲珠宝玉器市场交易行规》、《玉石投标交易会条例》，遵循公开、公平、公正的原则，做好中间人，根据具体情况给双方一个合情、合理、合法的调解结果，维护经营者、消费者的合法权益。如果不同意协会办公室的处理意见，由协会办公室上报本协会调解、仲裁组处理；如不服从该组的调解、仲裁，任何一方都可以上诉至法院，通过法律途径来解决纠纷。

3.秘书会务工作组

该组负责监督协会办公室的各项行政工作，管理办公室的日常事务，带领本会的男女职员主持玉石投标交易会等日常事务，并与上级商会、协会联系，负责文件的上传下达、接待来访人士、办理会员证、整理文件、撰写公文、记录会议内容及作纠纷调解记录等。

4.外交接待、交涉组

该组的主要工作是负责邀请各地的珠宝业厂商、缅甸玉石行业有重要影响的业界人士来平洲玉器市场参观、考察。陪同并向客人介绍平洲玉器市场，必要时以协会的名义和经费宴请客人，以增加相互之间的了解和友谊。

5.信息、宣传策划组

该组定期编辑出版行业信息刊物，及时向会员单位提供国内外同行业的产、供、销等方面的信息和情报；与各兄弟协会、商会交流业务信息，为行业的发展进行沟通；在协会设置的平洲珠宝玉器协会宣传栏内张贴宣传单，并利用协会已经建成的网站，实现信息的及时传达。

6.玉器质价鉴定、咨询组

该组主要是为广大消费者鉴定其想购买的玉石玉器的质量和价值，并为购买者提供与玉器相关的咨询服务，使其能放心购买到质量好、价格实惠的玉石玉器，同时向消费者传达更多玉器方面的知识。该小组必要时需辅助生意纠纷调解，帮助仲裁组调解纠纷。

7.会员生活关心组

该组主要负责对会员的生活状况的了解和关心，分担他们的喜与乐、忧与愁。若发现问题，及时向协会反映和建议。对因天灾人祸或突发意外使生活陷入困境的会员提供适当的资助，若有会员生病住院了，协会会派人前往探望；若有会员的父母百年归老，只要告知协会，协会将派人前往他家悼念、慰问，并送去慰问金。

8.财务监督组

该组负责管理并监督本会的财务，开源节流，特别在支出方面把好关，每季公报一次财务收支情况。

9.环保监督组

该组负责南海区三山B场的环保监督工作。

每个组由正、副会长分别担任正、副组长，常务理事会成员和协会专职工作人员作为各小组骨干，其他的理事则根据其特长或个人意愿分别划归各小组内作为组员，真正做到每一位理事都名副其实，有事可理。此外，协会每半年召开一次常务理事全体会议，每年召开一次年中理事会全体成员会议和一次年终全体理事会成员暨会员代表会议，每月召开一次会长扩大会议，扩大的范围主要是常务理事和发生新情况、新问题与涉及复杂的生意矛盾纠纷的双方代表。会长扩大会议通过民主投票来仲裁生意矛盾纠纷，讨论协会工作方面存在的不足和解决不断出现的新问题，群策群力、集思广益，及时制定有效的应对之策、不断完善、改进会务工作，提高协会服务广大会员的水平。在玉器协会的领导下，各职能小组相互协作又各负其责，共同维护行业的健康合理秩序，推动平洲玉器的不断发展。

平洲珠宝玉器协会的组织结构图如图1－6所示。

图1－6　平洲珠宝玉器协会的组织结构图

三、民主、公平、公开、诚信——平洲珠宝玉器协会发展的生命力

平洲珠宝玉器协会从酝酿到成立，始终充满着“自发性、群众性、民间性、草根性”的浓厚气息，始终充满着浓郁的“自主性、独立性、服务性、自律性、维权性”。行业自律性、服务性关乎协会的生存，群众性、自主性又是协会生存发展的基石。而一切都在平洲珠宝玉器协会这里得到完美的诠释和体现。

（一）民主选举产生凝聚力

平洲珠宝玉器协会在危艰中孕育，在民主中诞生，又离不开民主的成长土壤。虽然它是一个最基层的行业协会，但在民主的解读和诠释上，以及影响层面上，已经大大地超越了行业本身。

平洲珠宝玉器协会已走过了多年的发展历程，经过了两次换届。但整个选举产生过程，没有行政干预的“鞭子”出现，会员也不像“陀螺”——不挨鞭子不转，而是靠自身的惯性在运转。无需事先提候选人，而是走阳光下民主直选路子，选举结果以得票多少排序，得票最多的，自然是协会会长，再依次类推，选出副会长、常务理事、理事。当选的会长、副会长来自会员当中，又回到会员中间服务，整个过程符合来自于民、服务于民的目的。所有协会理事会组成人员，包括会长、副会长都不拿薪水，是不计报酬的义工式“官吏”。

平洲珠宝玉器协会的这种产生办法、管理机制、运作方式，在全国同类行业协会商会中实属鲜见。这种产生办法、运行方式是平洲玉人独创，具有中国民主政治初级阶段特色，有浓厚的平洲地方韵味。协会还有一大特点：突出同行自律，行业内部自治，围绕行业的发展实行民主管理，自己定规矩，自己守规矩，拿他们自己的话叫：“民主服人、制度管人”。

协会的日常事务由协会的专职秘书长统筹负责，按照“行业协会、商会必须以服务为宗旨”的要求，把确保玉器加工、批发零售的行业整体顺利运转，为会员提供服务开展工作，办好玉石投标交易会，作为协会服务的重点。为了给广大会员搭建互通有无、优化玉石资源配置的平台，平洲每年要举办20多场玉石投标交易会。同时与缅甸珠宝玉石交易会建立互相依靠、联系紧密的外贸关系，打通中缅之间的玉石水上贸易通道。保证平洲玉石投标交易市场的货源，吸引全国各地的玉商，为平洲玉器市场注入活力。用有效的方法创造新特色、新亮点，推动本地玉器产业的快速发展，延伸玉器产业链条，改变玉石集散地的原有版图，彰显公正公平的商业交易守则，每次的玉石投标交易会吸引几千名客商参加。众多客商的云集，不仅繁荣活跃了平洲玉器市场，还有效地带旺了当地的各种服务行业，极大地刺激了房地产业的发展。

（二）公正公平产生向心力

及时化解买卖双方纠纷，是协会又一项服务重点。为了做到有例可循、有规可依、照章办事，协会制定出台了《平洲玉器市场交易行规》《玉石投标交易会条款》《诚信经营联盟章程与违规处罚条款》和一整套刚性的、行之有效的交易违约经济赔偿以及违规处罚制度。这些被会员称之为“自家的法规法律”的各项条款，在会员与会员之间、买卖双方之间，相互制约，互相监督，共同遵守。

紧紧围绕服务，开展行业维权自律，调解仲裁行业内部发生的生意矛盾纠纷。协会每年调解仲裁各类纠纷几百件，其中影响较大的就有几十件，所有这些行之有效的措施，在会员中反响最大，影响最深，真正起到了警示教育和引导会员守法经营、文明经商的作用。在调解仲裁各类纠纷中，对本地和外地会员一视同仁，坚持制度面前人人平等的原则，不徇私情，不帮亲袒友。2007年4月，由佛山市工商行政管理局颁发的“12315消费者投诉站”的牌匾郑重地挂在协会门口。这是工商行政主管部门对平洲珠宝玉器协会维权资格的认证，象征着平洲珠宝玉器协会已经完全具备维护消费者权益的资格和能力。

（三）诚实守信产生影响力

倡导诚信守法经营，是协会唱响的又一主旋律。从2005年10月份开始，协会开展了诚信经营联盟创建活动，目的是对行业经营者做出更严格的诚信自律要求，向广大消费者做出更加郑重的承诺，提高平洲玉器的美誉度。创建伊始，理事会成员带头加盟，率先垂范并大力推行，受到众多会员的积极响应，跟进参与，自觉接受广大消费者的监督和投诉，从此坦荡做人、诚实做生意成了平洲玉商的口头禅。加入诚信经营联盟之后，零售玉器的生意比以前好多了，会员从诚信中得到了实惠，尝到了甜头。目前有近千家经销店铺加盟，占平洲珠宝玉器市场店铺总数的60％左右。诚信经营联盟的建立，为行业经营者敲响了“诚信生存，卖假自毁”的警钟，人人常怀危机感，自觉构筑诚信经营的防线。

2006年3月，协会又与国检中心合作，设立了国检中心平洲咨询服务点，为平洲玉器市场货真价实、诚信经营保驾护航。通过众多的硬件和软件设施建设，为平洲珠宝玉器市场创造诚信、守法、公正的文明环境。

成立行业工会组织，维护职工的合法权益，是协会自治和民主管理的又一大亮点。2005年11月，平洲珠宝玉器行业工会正式挂牌成立，工会直属协会，设专职的工会主席，由协会秘书会务组人员担任。工会组织不是形同虚设，而是办实事、出实招的自律和服务机构，为职工争取合理的劳动报酬，工资按时足额发放；举办基本的文体活动，依法购买社保，工伤合理赔偿等。在职工中间，积极倡导保护环境，爱护生产资料、生产工具和设备，自觉树立主人翁意识，主动在员工和企业之间营造和谐的劳资关系，把建立和谐的劳资关系与构建和谐社会有机地结合在一起。

（四）公开透明赢得信任感

会务公开、财务透明是协会民主自治的又一体现。本着“来自于会员，服务于会员，取之于会员，用之于会员”的原则，最大限度地保障广大会员对协会事务的知情权，凡是涉及会员商户违规违章的处理、劳资双方的纠纷调解、会费的收支情况等，一律实行“四公开”，即时间公开、地点公开、结果公开、去向公开，将公开的具体内容在《平洲玉器》月报上刊登，公开于协会设立在平洲玉器市场的十几个宣传栏，并及时于协会网站公布，注意收集会员的意见反馈，自觉接受会员的监督。在充分发扬民主，做好协会日常事务的同时，千方百计为广大会员提供优质、高效和全面的服务。

（五）党团组织建设发挥凝聚力

协会十分注重党团组织建设。2007年4月17日，成立了“中国共产党平洲珠宝玉器协会支部委员会”，充分发挥党支部的战斗堡垒作用及共产党员的先锋模范作用，增强协会的凝聚力和号召力。发展至今从最初的3名党员发展为12人，流动党员159人。

平洲珠宝玉器协会党支部有以下四大特点。一是新，“两新社会组织”党支部是近两年产生的新鲜事物，全国各地都仍处于探索“两新社会组织”发展的过程中，作为党在“两新社会组织”中最基层的堡垒，协会党支部在党建、宣传、统战等方面上做了各种尝试；另外，党员年轻化，他们文化素质高、有抱负、有激情、有强烈的责任感和使命感，与时俱进，使支部建设朝气蓬勃。二是实，党支部开展工作务实求进，扎实认真。以服务为宗旨，服务于会员、服务于行业、服务于社会。协会党支部党员从我做起，通过脚踏实地开展会务工作、调解生意矛盾纠纷等服务，维护广大会员的正当权益，做到会务公开、财务透明，得到广大会员和行业群众的充分信赖。支部成员和专职工作人员与广大会员和行业群众真正建立起一种难分难舍的鱼水之情。三是活，党支部开展活动方式灵活多样。理论学习与业务学习相结合；组织生活与工作会议相结合；批评与建议相结合；发展兴趣与开展工作相结合；教学相长；有效地运用会议、考察、学习、讨论、实践等方式，合理地利用文字、图片、媒体、网络等介体，只要有利于党建工作开展的方式方法，都积极践行，善于总结、去粗取精。四是情，党支部有强大的凝聚力，它不仅激发了党员的工作热情和百折不挠的精神，还增进了党员之间的感情。在组织生活会议上，特别强调民主平等，不分职务高低，勇于开展批评和自我批评，说真话、提意见、给建议。常常出现说到动情之处哽咽难语、他人鼓掌激励的场面。这种良好的氛围，一方面大大拉近了党员间的心理距离，形成了兄弟姐妹般的情谊；另一方面培养了党员敢说话、敢说真话的性格；还可以真正总结和发现工作中存在的问题，及时解决，促进会务工作的高效运转。团结党员、团结骨干，一改未成立党支部前工作人员流动性大的局面，增强了工作人员的向心力。

（六）慈善公益肩负社会责任感

协会一直热心支持慈善公益事业，无论会内会外，协会都力所能及地向需要帮助的人送去温暖，为会员分忧解难。如：为生活困难或突患重疾的会员群众开展募捐活动、2008年缅甸风灾募捐活动、“5·12汶川大地震”募捐活动、青海玉树地震募捐活动、舟曲泥石流灾害募捐活动。设立平洲珠宝玉器协会公益慈善基金，出资赞助各种公益文化体育活动，参加平东社区新春敬老扶贫活动，等等。协会以关心会员为己任，积极主动地为社会公益事业作贡献，不遗余力地促进社会和谐发展，众多的善举得到了广大会员和社会各界的充分肯定。多位家属、单位向协会赠送锦旗，感谢协会的及时关怀与帮助。2008年12月和2009年1月，协会分别被南海区和桂城街道的义工联组织授予“热心公益奖”；2011年6月，“关爱桂城”建设督导委员会授予本协会“关爱友好伙伴奖”，对本协会在参与桂城关爱事业中所作出的突出贡献进行表彰。

（七）艺术促进会提高文化品位

“平洲珠宝玉器协会玉雕文化艺术促进联盟”是平洲玉器产业提升、优质发展的一股新动力。“平洲玉雕文化艺术促进联盟”于2010年1月20日正式成立，标志着平洲玉器产业跨入了优质发展的新里程。该联盟囊括一批来自全国各地在平洲经营的中青年玉雕技术精英自愿参加，个个身怀绝技，德艺双馨，矢志以玉石为载体，承传历史悠久的中华玉文化，进一步提升了平洲玉雕作品的设计工艺水平和玉雕作品的传统文化内涵。同年5月1日至13日在珠海博物馆举办了平洲玉雕文化艺术精品展览会；7月25日在澳门威尼斯人大酒店举办了为期4天的“中华翠玉文化节”。同年5月29日，以“平洲珠宝玉器协会玉雕文化艺术促进联盟”为主力的“中华全国工商联金银珠宝业商会玉石专业委员会”在北京成立，并于当日下午在人民大会堂重庆厅举行了隆重的成立大会。此举为平洲玉雕文化艺术促进联盟的全体成员搭建起一个高端的平台和开拓出更广阔的发展空间，对于促进中国玉石行业的健康、持续、优质发展有着不可估量的作用。

四、延伸探析：创新社会管理背景下行业协会的角色功能

作为社会团体中的重要组成部分，行业协会具有诸多的功能。然而，由于我国社会正处于转型期，传统的政府与协会关系，以及政府职能转移的复杂性，造成行业协会与政府、企业的关系尚未理清，致使行业协会功能发育不充分，功能欠缺，无法正常发挥作用。因此，必须加强政府对行业协会的引导，以期重塑行业协会的本来属性。构建以自律功能为基础，以服务功能为宗旨，充分发挥代表功能，参政议政，实现社会整合的行业协会的功能结构。同时也培育公民的公共精神，自然地夯实市民社会的基础。

（一）行业协会的利益维护功能

行业利益代表性是行业协会与公益法人相区别的基本特征。行业协会既不同于企业以谋取个体利益为目的，也不同于公益法人以促进公共利益为目的，行业协会的宗旨主要在于促进本行业的集体性利益或共同性利益⁽⁸⁾。一般而言，行业协会的成员既具有同一性又具有竞争性。协会成员都是本行业的企业或个人，都与某种产品或服务相关，因而具有同一性，面对共同的市场和交易方，彼此之间更容易形成共同利益。同时行业协会的成员之间又具有不同程度的竞争关系，需要争夺原材料、销售渠道、产品市场及客户，因而具有竞争性。同一性是行业协会成员联合的基础，竞争性则是其选择互相妥协的推动因素。因此，行业协会可以被看做是一个由同行业经营联结而成的利益团体，代表的是本行业经营者的集体性利益，具有行业利益代表性。

（二）行业协会的社会整合功能

从社会学角度看，社会整合强调在承认差别的基础上，通过一定的方式，对社会各个阶层、各类组织、各种人群的利益进行调节，建立社会协调运行的机制，以维持社会的正常秩序。⁽⁹⁾在现代市场经济条件下，民间组织与政府、企业共同实现社会整合的功能。一方面，政府凭借公共权力对公共资源进行协调分配，目的是实现全社会的公共利益。但同时政府又是有限的政府、服务的政府，作为纳税人的“公仆”，政府必须与企业和各种社会团体之间建立平等、互动合作的关系，通过协商对话、谈判，有时也会是非暴力争吵的方式，达到整合的目的。另一方面，作为市场中的独立的经济组织体，企业以追求利润最大化为目标，企业之间确立互惠互利的竞争关系，以维护整体利益。如果企业之间存在不正当竞争、垄断等违背公平、公正原则的行为，政府和行业协会就会介入和干预，以便恢复有序竞争的秩序⁽¹⁰⁾。

通过协调行动，凝聚人心，理性争取，行业协会能够通过组织博弈把成员的利益诉求控制在理性的范围内，避免采取极端化的方式解决纠纷。由于民众相对于政府处于话语劣势、身份劣势和心理劣势地位，同时又缺乏正常的利益表达渠道，一旦有了利益表达的强烈愿望，往往借助于非制度性的、非理性化的表达方式。这难免会把正当的利益诉求转变成暴力冲击甚至暴力犯罪。政府应透过民众情绪化表达的迷雾，洞悉其背后的正当利益要求，并有意识地培育行业协会等民间组织，并使之成为帮助民众利益诉求的主体。把民众利益诉求的方式和手段控制在政府所能允许的范围内，而不至于引起秩序混乱。行业协会能够及时发现成员的思想动向和利益诉求，充分发挥信号传导、社会预警机制的作用。正是公民组织的匮乏，导致了群体性事件中对话的困难，恶化了群体中的一些非理性行为。而发展公民社会组织尤其是专业性的行业协会是一种比较好的选择⁽¹¹⁾。行业协会是一种日常的工作机构，平时就有利益的维护，而不是等到矛盾积累到一定程度时才去维权，其是以制度性、组织化维权取代运动式维权，以日常性维权取代集中式维权，避免出现群体性事件。

（三）行业协会的公共参与功能

自启蒙运动到资本主义制度的确立，以民主、自由、平等和人权为轴心的政治现代性得到了深层展开和践行，人们借助“政治解放”建立起了对民众负责的政府和三权分立的政治体制，个体的自由和权利得以确认和弘扬。然而，这一权力转换并不必然意味着每个公民能够制约日益膨胀的行政权力的侵蚀。尤其是垄断资本主义到来之后，国家权力不断膨胀并向社会各个领域扩张，使得自主但同时也是孤立分散的个人无力与国家权力相抗衡，并常常受到权力的限制和侵犯。对权力进行有效的制约的主要方法是通过对国家权力派生的职权进行分立，实现职权的相互制约。对职权的制约，也即对通常所言的“公权力”的制约。对公权力的制约还有另外一种重要方式，即以“社会力量”制约公权力⁽¹²⁾。任何公共权力都需要制约，不受制约的权力是危险的权力。制约政府的重要力量来自政府之外的社会组织。分散孤立的个人和企业是没有能力与公权部门进行博弈的，以行业协会为代表的民间社会组织正是制约政府公权力的重要社会力量。托克维尔称民间社会团体是抗衡政权机构的“堤坝”和监督权力的“社会的独立之眼”⁽¹³⁾。

首先，行业协会以组织化、群体化的形式，把个体力量凝聚起来，作为同行业经营者的代表组织集体行动，形成相对强大的力量，有组织地抵制那些不合理或不合法的规则。正是基于行业协会具有相较于个别企业更为强大的力量，政府机构在行使权力时必须顾及行业协会及其代表的企业对政策的回应，从而促使国家更为负责任并谨慎地进行权力运作有助于政治规则的规范化和合理化建构和运作⁽¹⁴⁾。其次，行业协会能够以组织所拥有的各种资源、专业技能和专门知识，为公民提供了一种特殊的、往往非常有效的政治生活的表达途径，⁽¹⁵⁾行业协会为对抗争国家非正当干预提供了一个缓冲地带，进而代表所属群体的利益和诉求去影响公共决策，反映民主呼声和监督制约国家公权力，推动国家公共治理的完善。

（四）行业协会的沟通协调功能

行业协会的兴起有利于架起政府和民众沟通的桥梁，融洽他们的关系，促进他们的合作，行业协会承担了上传下达的功能。行业协会让群众及时了解党的路线、方针、政策，降低制度的运行成本。由于政策的制定本身就包含了代表着民众利益的行业协会的诉求，因此，能够培养起政府与民众的合作，同时也提高了制度的遵从率，切实维护制度的尊严。行业协会在充分征求民众意见的基础上，有利于加强成员之间的横向联系，以及政府、行业协会、成员等之间的纵向联系。要消解政府与协会成员的对抗意识，培养他们在制度上面的合作，达成共识，就要让协会成员参与到规则的制定中。这可以帮助树立制度的权威性，增加正确性，使得制定出的制度一开始就具备民众的基础，有利于提高制度的运行效率。决策上的充分民主有利于提高制度的预期运行效果。

（五）行业协会的自我监管功能

政府对市场的调节不可能是万能的，通常，当政府不干预微观经济领域时，市场竞争的有序性就依靠法律法规和行业规章等社会自治组织的自律机制来实现。行业协会通过制定行业规则进行自我约束、自我管理，引导整个行业规范、有序发展。行业自律主要包括以下几方面的内容：①制定本行业的规章制度，包括协会章程、行业职业道德规范、惩罚规则、争端解决规则等，以规范行业自我管理行为；②参与制定、修订本行业各类标准，包括技术标准、质量标准、管理标准等；承担本行业生产许可证发放的有关工作，对不符合质量标准和其他标准的产品和企业，配合政府部门采取相应的整改措施；③建立行业内部惩罚机制自律能够避免企业之间无谓的纷争和冲突，形成公平、有序的市场竞争环境，既维护企业的根本利益，又推动整个行业的良性发展，进而形成整个市场经济的公平竞争氛围。

五、扩展讨论：行业协会承接政府职能转移的相关建议

近年来，行业协会的积极作用越来越得到重视，政府部门开始探索将一些辅助性、事务性的管理职能通过移交、委托和授权等方式转移给行业协会。这种探索目前虽然还有待深化，但是已经显示出行业协会在与政府职能互动过程中的积极作用，证明了行业协会承接政府职能是加快政府职能转变的有效方式和途径。行业协会是社会的重要组成部分，积极承接政府职能转移，实际上也是获取发展“权力”和“资源”，从而更好地服务行业会员、政府和社会。同时，进一步发挥行业协会的积极作用，加快行业协会承接政府职能的步伐，也是弥补市场机制和政府干预的不足，促进我国社会管理体制改革的深化的现实需要。

（一）明确政府与协会的职能定位

目前行业协会承接的政府职能在内容上存在着过于宽泛的问题，政府部门可以转移的和行业协会能够承接的职能事项比较多，但是，真正能够实现有效转移和承接的职能事项却比较少。作为职能转移方的政府和作为职能承接者的行业协会对自身职能定位不明确是其中的重要原因。行业协会承接政府职能转移的前提是政府与行业协会本身的职能有明确合理的定位。在传统的计划经济时代，“全能型”的政府几乎垄断了社会的所有资源，政府职能与“权力”和“资源”是联系在一起的，职能转移就是将原本政府掌控的这种“权力”和“资源”回归市场和社会，形成政府、市场和社会协调发展的格局。而经历着转型期变革的行业协会在职能定位上也有其独特性，在强化面向企业的服务、代表、自律职能的同时，还应当积极承担政府转移的职能事项。

对政府而言，职能转移一方面是要把原来政府“管不好，管不了”的事项交还给市场和社会；另一方面也要防止政府在向行业协会转移职能的过程当中，将一些政府部门“不想管，不愿管”的事项推给行业协会承担。对行业协会而言，不同性质、层级的行业协会在资源获取能力和执行能力上是存在差异的，职能定位和承接职能的能力是有差别的，行业协会要明确自身职能定位，对政府转移的职能事项根据自身的职能定位和能力情况做“有选择”地承接，防止行业协会承接职能转移时“大包大揽”，或者依托自身对政府职能的承接，形成新的垄断。因此，可以成立行业协会职能承接的评估机构，由政府部门、行业协会及专家学者组成，在行业协会承接政府职能转移之前对相应的承接内容和协会职能定位，以及政府部门职能定位做适当的评估。

（二）深化政府实质性职能的转移

目前，南海区行业协会可以承接的政府职能主要是行业行政管理当中的一些事务性、辅助性职能，包括行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能和技术服务与市场监督职能等，涉及的职能事项多达几十项。但是，从行业协会承接情况看，一方面能够承接到政府职能的行业协会还比较少，另一方面承接的职能多为边缘层面的事项，涉及实质性职能的承接非常少。导致这种情况发生的原因主要有两个方面：一方面是相关政府部门由于观念和部门利益的原因不愿意真正将职能转移给行业协会；另一方面是行业协会存在能力和执行力的欠缺，无法履行相应的职能。单纯的事务性、边缘性职能转移和承接不仅不利于发挥行业协会的积极作用，也阻碍了政府部门的职能转变。

因此，深化政府实质性职能的转移是加快行业协会承接政府职能的重要措施。政府部门加快转变观念，在明确政府部门承担的行政许可、行政决策、行政处罚、行政强制、行政执法监督等职能不能向行业协会转移的情况下，深化政府部门实质性职能的转变，分步骤、分阶段明确相关政府部门向行业协会转移实质性职能的要求。为促进行业协会的发展，要对行业协会加大培育和扶持的力度，提升行业协会的能力。此外，加强对行业协会承接职能内容的监督，强化对政府职能转移实质性职能和行业协会承接相关职能的监管评估。

（三）规范承接内容和承接对象

目前，行业协会承接政府职能转移试点未对职能转移和承接的具体时限和哪些政府部门该转移哪些职能做出明确的规定。职能转移和承接是以相关具体政府部门为中心的，由政府部门决定转移的具体职能和转移的对象。这就导致行业协会承接的内容不明确，政府部门职能转移具有一定的随意性和偶然性，不利于行业协会真正承接政府职能事项。虽然由政府部门根据自身的职能权限自主确定职能转移的事项和承接对象在一定程度上保证了政府部门的自主权，但是由于在制度设计上没有做出明确的规定，极易造成职能转移和承接避重就轻、流于形式。

为此，应当进一步明确行业协会承接职能的范围和内容。首先，对行业协会能够承接的职能事项和政府部门需要转移的职能事项进行评估，划分长期的职能事项和短期临时性的职能事项。长期的职能事项主要是行业管理当中的一些常规事务，对于这样的职能事项应当根据行业管理的需要，结合政府部门职责权限及行业协会的职能定位，明确规定职能转移和职能承接的具体职能事项、时限、要求；临时性的职能事项根据政府部门的具体需求而定，可以由政府部门与行业协会自主协商确定。其次，强化对政府职能转移的监督，确保职能转移要求的落实；同时，要进一步明确行业协会承接政府职能转移的资格和具体要求，建立对行业协会承接政府职能内容的常态评估机制。

（四）建立职能承接的长效机制

目前，行业协会承接政府职能转移仍处于试点改革阶段，无论是政府的职能转移还是行业协会的职能承接，都需要经历一定的历史阶段。因此，需要建立行业协会职能承接的长效机制，防止政府与企业在职能转移和承接过程中的短视行为，确保职能的真正转移和承接。职能承接的长效机制首先可以从规范职能转移和承接内容入手，建立职能承接的长效机制，对职能转移和职能承接的全过程进行规范。其次是建立承接内容、承接对象和承接方式选择和评估的标准，避免政府部门因为部门既得利益而不愿转移相应的职能事项。再次是完善承接过程的监管制度建设，目前在行业协会承接职能的过程当中，往往偏重承接开始和承接结果的监管，而忽视了对承接过程的监督。最后是建立合理的承接效果的评估体系，将承接效果作为承接费用支付和行业协会今后承接政府职能事项的重要依据。

（五）完善协会承接政府职能的财政保障

促进行业协会对政府职能的有效承接是加快行业协会培育和发展的一项重要举措。按照“费随事转”的要求，行业协会承接政府职能应当获得相应的财政资金补助。广州市在推动行业协会承接政府职能的过程中，出台了相应的财政资助和购买服务的配套政策，具体包括专项资金、部门预算、国库集中支付和政府购买等方式。但是，这些财政保障措施在实施过程中也存在着一定的问题，还需要进一步加以完善。例如行业协会在承接政府部门职能事项委托时，相关的资金费用纳入委托方的部门预算，这不仅增加了财政资金划拨的程序，也导致有的政府部门为控制部门预算支出，而不愿将职能委托给行业协会履行；另外，财政补助资金审核划拨需要通过对口的业务指导部门，涉及部门比较多，降低了资金划转和使用的效率。因此，可以从以下几个方面进一步完善行业协会承接政府职能的财政保障：一是完善财政资金划拨和支付方式，确保财政补助资金的合理、高效利用，在保证资金使用安全的情况下，减少审批环节和审批程序；二是加强财政补助资金的使用监管，建立承接职能事项的资金使用审计制度，对行业协会承接政府职能过程中财政资金的使用情况根据承接事项进行项目审计；三是完善政府购买行业协会服务的财政支持，财政资金补助要与职能承接的绩效评估结果挂钩。

（六）加强协会承接政府职能的监管考核

行业协会承接政府职能后，政府部门依然承担着监管的职责。而目前的监管主要是以年度的事后监管为主，通过政府业务指导部门对行业协会承接政府职能的组织机构、专职人员的综合素质、规范运作能力、运作效率、社会公信力、财政保障经费使用等情况进行绩效评估。由于对行业协会承接政府职能的监管涉及多个政府部门，事后监管虽然能够避免政府过多干预行业协会的内部运作，但是，监管的协调及监管的及时性很难得到保证。因此，需要进一步完善行业协会承接政府职能的监管机制，强化监管的及时性和有效性。一是建立日常监管和年度考核评估相结合的机制，日常监管主要针对承接职能事项的专项监督考核，保证协会承接政府职能的落实，年度考核评估主要针对行业协会承接政府职能事项的综合测评；二是完善行业协会职能承接效果的绩效评估机制，建立第三方评估与政府部门评估相结合的评估机制，完善评估主体、评估方式和评估指标；三是完善与行业协会承接政府职能的评估和考核结果相挂钩的奖惩机制，监管结果作为行业协会今后能否继续承接职能事项的重要依据。

【注释】

(1)罗伯特·D.普特南：使民主运转起来——现代意大利的公民传统［M］.江西人民出版社，2001.

(2)埃利诺·奥斯特罗姆：公共事务的治理之道［M］.生活·读书·新知三联书店，2000.

(3)俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000.
陈剩勇，马斌.温州民间商会：自主治理的制度分析——温州服装商会的典型研究［M］.江大学民经济研究中心，2004.

(4)徐家良.双重赋权——中国行业协会的基本特征［J］.天津行政学院学报，2003（1）.

(5)丘海雄，许杨先，赵巍.国有企业组织结构转型的过程、原因及结果［J］.社会学研究，1997（2）.

(6)贾西津，等.转型时期的行业协会——角色、功能与管理体制［M］.社会科学文献出版社，2004.

(7)吴军民.行业协会的组织运作：一种社会资本分析视角——以广东南海专业镇行业协会为例［J］.管理世界，2005（10）.

(8)吴碧林，眭鸿明.行业协会的功能及其法治价值［J］.江海学刊2007（6）.

(9)浦文昌.由单向控制向双向合作方式的转变［M］.北京：中央编译出版社，2003：101.

(10)洪晓梅，等.论我国行业协会功能及其法律调整［J］.东北大学学报（社会科学版），2007（3）.

(11)左伟，黄成华.行业协会的功能定位及发展导向［J］.辽宁行政学院报，2010（7）.

(12)吴碧林，眭鸿明.行业协会的功能及其法治价值［J］.江海学刊，2007（6）.

(13)［法］托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.董果良译.商务印书馆，1991.

(14)鲁篱.行业协会经济自治权研究［M］.法律出版社，2003.

(15)罗伯特·达尔.论民主［M］.李柏光等译.商务印书馆，1999.