调查和移送

新疆生产建设兵团人民检察院农四师分院　孙继强　王延新

检察机关内部案件线索的审查、调查和移送、查处的衔接与配合机制事关至要!衔接、配合得好，就能形成合力，迅速有效地查处各类职务犯罪案件，给犯罪分子以沉重打击;衔接、配合得不好，就容易各行其是、贻误战机，使犯罪分子逃脱惩罚。实践中，这一问题也曾引起不少争议和困惑。有感于此，笔者对如何建立和完善这一机制做了一些思考和研究，在此提出与大家一同商榷，以期抛砖引玉之效。

在1997年新刑法实施之前，检察机关自侦案件的线索主要由反贪部门独家管理查处。这种管理查处模式有其优点，也有缺点，优点是能使案件线索迅速进入审查调查阶段，很少延误战机;缺点是案件线索的管理查处缺少有效的监督，容易产生有案不查或越权办案等问题。新刑法实施以后，特别是最高人民检察院关于《人民检察院举报工作规定》实施后，案件线索统一由举报中心归口管理和分流。实践证明这种管理查处模式优缺点非常明显，优点是能够使案件线索得到有效的监督管理，缺点是案件线索流转时间过长，耽误审查调查的时机，表现是调查工作经常与有关部门发生冲突。因此，研究检察机关内部案件线索的审查、调查、和移送、查处的衔接与配合，建立适合兵团检察机关案件线索移送、审查和查处的机制尤为重要。

一、目前案件线索移送、审查和查处中存在的问题

(一)案件线索移送中存在的问题

1.案件线索移送流转的程序繁琐。目前，检察机关管理和分流案件线索的部门是举报中心，而查处则以反贪和渎检部门为主。根据现有规定，任何部门收到的案件线索都要先归口举报中心后再进行分流，这在无形中迟滞了案件线索的查处工作。以分院反贪局收到的、应由基层检察机关查处的举报线索为例，此种线索首先由反贪局内勤进行登记，报局长和主管副检察长批示后，转分院举报中心。分院举报中心受理登记后，经呈请主管副检察长及检察长批示，再转基层院举报中心。基层院举报中心收到分院转来的线索后又要重复上述程序:先由基层院举报中心进行登记，经检察长或主管副检察长批示后，再转本院反贪局。而分院其他部门收到案件线索后，其流转的程序也是如此。从这里不难看到，根据现有规定，一个案件线索从接受到最终转到具体的承办部门经历的程序实在过于繁琐。

2.线索的流转时间长。在上述繁琐的流转程序中，除了《人民检察院举报工作规定》对线索在举报中心滞留的时间做了最多7日的限制以外，对其他部门存留和领导审批的时间都未作出限制。在这个过程中，经常会出现领导及办案人员不在或外出办案等情况，这些都会影响线索的流转速度。公安机关办理刑事案件时，侦查人员赶赴发案现场时间的早晚经常决定了案件侦破工作的成败。而检察机关反贪部门应当同公安机关一样，要尽量在第一时间掌握案件线索并开展查处工作。但目前案件线索的流转时间过长，不仅使反贪部门难以把握侦破先机，还容易造成泄密，从而给犯罪嫌疑人留下喘息反扑的机会。

(二)案件线索审查中存在的问题

案件线索的审查因其审查主体的不同而分为两个方面:一是举报中心对案件线索的审查，这种审查重点审查案件线索的管辖范围，以确定是否归检察机关管辖;二是侦查部门对案件线索的审查，这种审查重点是审查案件线索的价值，以确定案件能否进入立案侦查程序。这两种审查的中心目的是判明案件线索的性质、是否有查处的价值及价值的大小。围绕这一中心目的，根据工作实践并对照现有的规定，我们发现目前检察机关内部案件线索审查中存在以下一些问题:

1.审查的方法单一、程序复杂。根据《人民检察院刑事诉讼规则》等有关的规定，初查是对案件线索进行审查的主要方法，其工作程序模仿立案案件。故办理一件初查案件所经的程序和所形成的实体方面的材料如同立案案件一样浩繁众多，无论初查能否成案，办案人员都得用大量的时间和精力去撰写、填制各种报告、计划和报表等，其结果必然是造成人力物力等司法资源的普遍浪费。就案件线索审查的目的而言，寻找案件的突破口，发现能够立案的犯罪事实及证据永远是第一位的。为此，必须简化初查程序，节省办案人员宝贵的时间和精力，使初查工作紧紧围绕中心目的展开，切实提高初查的工作效率。

2.线索审查期限的设置不科学。案件线索审查有两种:一是仅限于书面的审查(包括必要的调查);二是进入实际初查。而根据《人民检察院刑事诉讼规则》第131条的规定，无论书面审查还是初查均应当在一个月内结束。实践中，由于案件线索特别是职务犯罪案件线索因其自身特点，及大多是由人到事而不像普通刑事案件由事到人等原因，一般从发案到查处都要经历较长的时间，这样在获取犯罪证据方面就显得尤为困难。因此，对大部分案件线索来说，一个月的审查时间是远远不够的。由于受到审查时间的制约，有相当一部分案件线索尚未查深、查透，就不得不草草结束回复举报中心，从而使一些很有价值的、但必须消耗时间深入审查的案件线索无形中悄悄流失。

(三)案件线索查处工作中存在的问题

当前，在职务犯罪案件线索的查处过程中主要存在一下几个问题:

1.各自为战，缺少整体配合。近年，高检院虽然反复强调要大力发挥侦查指挥中心的作用，强化侦查一体化机制。但在实际办案过程中，由于受到经济利益等各种因素的影响，各级检察机关的办案还是呈现各自为战的状况。上级院对基层院的监督指导大多停留在信息材料收集、听取工作汇报、组织培训考评等层面。而相当一部分基层院因为担心上级院分享他们的办案成果，不愿上级院过问他们的具体案件或案件线索的查处工作。有的单位即使案件线索多得查不过来，也不愿意交给其他院查处办理。有些上级院反贪部门由于自身业务素质等因素的影响，不能很好协调上级院和基层院、基层院和基层院之间整体的协作与配合，不会用“系统抓、抓系统”的方法来查处案件线索并加以推广铺开，在工作上无法形成横向、纵向整体联动的局面。

2.案件线索查处人员的职责不清、权利义务不明。目前查处案件线索的机制或者说方法，似乎仍然是过去习惯的延续。虽然《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等法规中对此作了一些规定，但大都过于原则，既不完整，更不系统。在具体案件线索的查办过程中，案件承办人员、部门负责人、主管副检察长、检察长的职责是什么，各自究竟有那些权利义务，都不明确。正因为如此，在查处案件线索出现问题和争议时，就只能按照领导的意图来办，缺少科学、民主决策的机制。而且一旦出现问题，谁都不负责任。特别是在集体办案的过程中，这个问题更加突出。这种职责不清、权利义务不明的案件线索查处制度已明显不适应新形势下反贪工作的需要，必须尽快加以改革。

3.侦查队伍整体状况以与打击职务犯罪的工作不相适应。当前职务犯罪案件呈现出智能化、团体化，窝案串案增加的特点，且犯罪嫌疑人多数位高权重，反侦查能力很强。而检察机关反贪部门干警人手少、年龄整体偏大，且办案水平参差不齐，高素质的复合型侦查人才更是少的可怜。这些严重地制约了案件线索的查处速度，甚至影响整个反贪工作的力度和效果。

二、改革、创新和完善有关机制的几点设想

针对上述存在的问题，围绕反贪工作的中心目的和侦查活动顺利开展的需要，建议从以下几个方面对案件线索的流转查处工作的程序及制度加以改革和完善:

(一)关于案件线索的移送和管理

1.建立案件线索高速流转的机制。这种机制应当包括以下内容:

一是各级检察机关不论哪一部门(包括单位领导和举报中心)收到的案件线索，都应在第一时间(如3日内)移交本院侦查部门。对于不属于该侦查部门管辖的，该侦查部门应当在第一时间(如5日内)转有查处权的上级检察机关或下级检察机关的侦查部门;对属于该侦查部门管辖的，按照规定具体办理。

二是侦查部门收到案件线索后，除举报中心移送的以外，一律向本院举报中心报备登记，并按有关规定向举报中心通报查处结果。建立这种机制的长处是能够简化案件线索的流转程序，缩短流转时间，同时又使案件线索得到有效的监督和管理。

2.加强案件线索的内部管理。

上述机制虽然提高了案件线索的流转速度，但若不注意统筹协调，就可能出现侦查部门和举报中心相互脱节，妨碍甚至损害案件线索的系统管理制度。为避免出现此种情况，应当采取以下三方面的措施加以解决:

一是上级检察机关侦查部门要加强对下级检察机关侦查部门案件线索的管理。在要求下级检察机关侦查部门严格按规定向上级检察机关侦查部门报告自己所掌握的案件线索的同时，上级检察机关侦查部门要严格建立案件线索的登记备案制度，对案件线索的记录、分流、查处、跟踪、反馈和责任追究等作出详细规定。

二是各级检察机关侦查部门要加强与本院举报中心的协调配合工作，及时通报各自对案件线索的处理情况。尤其是侦查部门要将案件查处情况，包括“拟立案”和“不立案”的意见或决定，及时向举报中心报备;经批准需存查或缓查的案件线索亦应同样报举报中心登记备案。同时，举报中心亦应严谨建立案件线索的受理登记、分流核对、跟踪监督、反馈究责制度，使案件线索走向清晰、处理规范，件件有出路，件件有着落。对迟报、漏报、虚报和有意隐匿案件线索不报的，或在登记报备及分流工作上出现重大错误的，要依照办案责任制严肃追究有关部门负责人和承办人员的责任，真正改变过去那种“只讲分工，不讲配合;只重分流，不重反馈;管理无序、权责不明”的不良管理模式。

三是在侦查部门建立待查案件线索库，同时设置定时清理和超时警示规程，使所有的待查案件线索都处于有效的控制监督状态之中。

3.尽快给侦查部门补充新鲜血液，改变侦查队伍年龄结构，提升队伍文化层次和专业能力，造就一支高素质的侦查队伍，以适应新时期打击职务犯罪工作的需要。

(二)关于案件线索的审查

案件线索的审查受审查时间和审查方法两方面因素的制约。审查期限过短，案件线索所反应的问题难以查清;时间过长，则会贻误战机、放纵犯罪。而案件线索的审查方法更是职务犯罪案件侦查活动中最重要的一个环节，它直接关系到案件侦查工作的成败。审查方法得当，则案件线索所反映的问题可很快得以查实，收到事半功倍之效;审查方法不当，则会事倍功半，案件线索所反映的问题久久难以查明。当前有关案件线索审查期限的规定过于苛刻、模糊，加之案件线索的审查方法又过于繁复。这样就使得案件线索的审查工作难以顺利开展且难以收到实效。为改变这种不利情况，我们认为应该分别进行如下改革:

1.审查期限应当明确加以规定并适当放宽。首先，应当对案件线索的审查期限明确作出规定，使案件线索的审查有一个严格的时间控制，防止审查活动久拖不决。其次，在案件线索审查期限的设置上应当根据“该快则快、该慢则慢、以快为主、快慢结合”的原则，适当放宽时间限制。根据实践，我们认为可针对不同情形对案件线索的审查期限作如下设置:

(1)一般案件线索的审查期限为2个月;

(2)案情重大的案件线索的审查期限为6个月;

(3)案情特别重大、复杂，或者案件牵涉人物众多、时间跨度大的案件线索的审查期限为一年。期限届满仍不能结束审查的，可经上级院批准再适当延长。

做出上述审查期限限制的目的，就是要保证案件线索的审查活动要紧紧围绕查深，查实、查透这个目标迅捷有效地进行，既要防止因期限过宽而导致审查活动有意延长、久拖不决;更要防止因期限过短而草率审结，造成案件流产。

2.案件线索的审查主要是依据案件线索难易程度和轻重缓急情况对手中掌握的所有案件线索加以判断排序，这种审查应当具有一定灵活性并应尽量简化。笔者以为这种审查应以书面审查为主，以为初查打好基础为目的。尤其对于那些事实难以查清、证据无法获取、价值不大的案件线索，承办人可根据线索的具体情况进行研判，制定出简易可行的《案件线索审查计划》(必要时可辅以秘密调查)，根据计划进行审查，并根据审查结果填制《案件线索审查结果审批表》，经领导审批后结束审查。这样，相当一部分案件线索通过这种“一表一计划”的书面审查即告结束，无需再制作《提请初查报告》和《审查结论报告》，从而大大减少了办案人员的工作强度，明显提高审查效率。其好处就在于可以保证我门始终把主要精力和宝贵的时间放在有价值的案件线索和主攻案件方面。

一般来讲，从案件线索的来源看价值，单位举报的、纪检监察部门移送的、或反贪部门自己侦查活动中发现的案件线索成案价值较大，而以其他方式取得的价值较为小些。对于价值较大的可考虑直接进入初查程序，价值较小的进行书面审查。当然要根据具体情况来定，不能一概而论。

综上所述，检察机关必须根据形势的发展变化和实际工作的需要，大胆改革和创新，在内部案件线索的审查、移送和查处等环节的衔接和配合上建立起一套新的简洁、快速、高效的工作制度，畅通内部渠道，增强配合协调，充分发挥检察干警的聪明才智和主观能动性，积极稳妥地解决好有关部门之间对案件线索的受理、管理、分流、查处及相关的衔接和配合问题。这样，我们才能抓住重点、控掌全局，集中力量投入到案件的侦破之中，不失时机地对各类职务犯罪施以沉重打击，从而使我们的工作不断深入发展，并取得新的更好的绩效。