勘灾中的腐败现象

勘灾是与急赈同等重要的应急工作，勘灾得到的数据是官方向灾民赈米或赈银的凭据，也是急赈之后蠲免田赋或展赈（加赈）的依据。接下来的问题是，清末与民国时期，政府是怎样勘灾的，即政府如何保证勘灾结果的准确与及时？

勘灾内容通常有两个方面：一是勘察人员伤亡和灾民家庭经济损失状况，二是勘察耕地面积受灾状况。勘察人员伤亡相对容易一些，只需要照户籍登记查验即可，即使是最不诚实的勘察人员也很少在人员伤亡数字上动脑筋，不过为了保证数字的准确性，上级派来的官员还是会对勘察结果进行抽查的。勘察家庭经济损失和受损耕地就要困难得多。就勘察受灾耕地而言，如果受灾面积很大，灾区政府官员无暇处处参与勘灾，大量的勘灾工作只能由乡村里的保甲长去做。勘灾的“第一步几乎都是向受灾人口询问情况，然后按照‘鱼鳞图册’上土地所有者的顺序和情况逐块田地进行核查。随后，以同样顺序装订成册的报灾表或‘草册’被送到县里。最后，这些材料将被交给核查委员，作为核查的‘底册’”^[27]。勘察受灾家庭经济损失状况主要是根据被灾户口草册，草册表格的调查项目是事先编定的，一般包括村名、户主名、每户男、女、儿童的数量和年龄、耕地受灾面积、成灾情况、家庭财产情况、应赈济的数量和贫困等级等等。^[28]由于勘察项目多、工作复杂，勘察人员趁机舞弊的现象也就较普遍。为了杜绝勘灾中的腐败现象，《大清会典事例》（卷274）规定：灾区地方官员和协办委员必须亲自逐户勘灾或复查，即要求灾区地方官员及所有被派往灾区协助办赈的官员要亲自挨家挨户查赈、放赈。乾隆以后这条规定在每次救灾中都被重申，而且成为考核地方长官办赈绩效的一个指标。如乾隆二十年（1755年），易门、石屏地震，云贵总督“当即檄委粮储道徐铎、迤西道陈树蓍，携带司库铜息银两，率领在省印官佐杂分所，前往易门、石屏两处，督同该府州县查明原赈户口，逐一加倍赈给”^[29]。乾隆二十六年（1761年），澄江新兴州地震，云贵总督爱必达勘察赈恤后，又从省城派员进行再次查赈。“据澄江府新兴州知州巩元衡禀称：……现在逐一确查抚恤，先行飞报等情。查该州距省二百余里，当经臣等饬委迤东道白瀛、云南府知府……带领在省干练人员，星驰分驰查勘；……臣等亦即先后起程前往步督率稽查。”^[30]嘉庆四年（1799年），石屏大地震后，云贵总督富纲在其奏折中反复表述他对查赈的负责态度，“臣……遴派在省之明干正佐各员，星驰随往督同该管府州县分投赶紧确查。……仍俟查明数目散放事竣，臣再派员前往稽查，总期毋滥毋遗，灾黎咸各得所，以仰副圣主保民若赤子之至意”^[31]。反面的例子有道光十三年（1833年）云贵总督阮元查灾不确实一事，“奉上谕：阮元等……所奏虽是，但未被灾之户，系何州何县共若干户，仍未经声叙明白，著该督等详细查明，将各该州县成灾及未成灾各户分晰声叙奏明办理。该督自请交部察议之处，俟奏到时再降谕旨”^[32]。此事件的起因是道光十三年（1833年）嵩明发生8级大地震，致使周边30个州县受灾，但云贵总督阮元向中央上报蠲免州县时，将这些州县不分灾情轻重缓急一并上报，道光皇帝对此很不满意。封疆大吏阮元的失职之处就在于督查不认真，没有将灾区情况分类别、分层次查明，没有上报受灾与成灾的具体情况，以是令上不悦。

不过，多数查赈规定很难一一落实，因为有限的几个督查官员不可能亲自查遍广大的灾区，大多数灾情由政府聘用的胥役和乡村里的人勘察。这与清朝的地方官僚制度和地方人事安排直接相关。清代的官僚制度规定，只有通过科举考试被录取，并受吏部任命以职务，可以领取国家俸禄的人，才是国家的正式官员（这里仅限文职官员）。清代的地方官僚制度由以下三级组成：总督、巡抚—知府（知州）—知县（宣统以后改为省—县两级，北洋政府时期改为省—道—县三级，在云南，民国初期为省—道—县三级，后改作省—县两级）。按规定，州县级地方政府机构一般有五六个属员，但这相对于一个几万以上人口的府、州、县来讲，实在是太少，官员的数量远远不适应繁多的政务，所以很多行政管理工作只能雇用大量下层人员来做。这些人有书办、胥役、皂役隶、差役、练勇、捕役，还有保长、里长、甲长等乡镇或村落头目。^[33]这些来自最底层的雇用管理人员，不能享受国家的俸禄，只能从雇用者那里得到一些好处费，既然没有稳定的收入，他们就会转而利用自己为官方办事、代表官方意志的临时性权力和机会，在勘灾中捞取好处。官方的基层官员并非不知道这种现象，但由于人手不足，无力进行监督和查实，对于小额舞弊，一般就听之任之。可见，只要有差事，这些雇用性质的底层管理人员就可能揩到油，他们就有机会挪用救灾粮款，成为国家与人民之间的“财政过滤器”。虽然政府采取了派官员参与灾情勘察的监督方式，但始终不能根除营私舞弊的行为。这属于一种结构性、制度性的腐败。

民国时期云南试图根除这种腐败积弊，但结果并不理想。从清光绪末年起，云南就开始推行地方自治建设，以便解决政府权力完全集中于地方行政长官一人的状况和根除长期寄生于官僚组织中的胥员杂役，可惜因各种原因，直到民国二十三年（1934年）云南县级地方自治才走上正轨，可见民国中前期，云南省、县各级政府机构权力集中的状况没有实质性的改善。民国后期，地方自治虽有制度保障，但在实际操作中，行政权常凌驾于司法权力之上，政府权力结构在本质上没有多大变化，“凡百政事，综于一个，而行政，而司法，而经征，当局每有丛脞之虞，政遂成闭塞之状”。或者，“官则政令繁颐，务广而荒”^[34]。是故在勘灾、放赈过程中，救灾款物难求公平发放，政府的救灾效率和救灾效果自然受到影响。