长江经济带不搞大开发

长江经济带不搞大开发

与大陆以往的区域经济规划不同，长江经济带将生态环境保护置于区域发展首位，并强调不搞大开发。这为中国转变经济发展方式打开了新思路。

文／ 肖金成（国家发改委国土开发与地区经济研究所所长）

2016年是长江经济带发展全面推进之年。1月，习近平总书记在重庆召开了推动长江经济带发展座谈会。

十八大以来，新一届党中央提出并推动“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略。

早在2013年7月，习近平总书记在湖北武汉考察时就提出，“长江流域要加强合作，充分发挥内河航运作用，发展江海联运，把全流域打造成黄金水道。”2014年4月，李克强总理在重庆主持召开沿江11省市政府负责人座谈会，研究依托黄金水道，建设长江经济带。2014年9月，国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》正式发布。

今年3月，国家发改委国土开发与地区经济研究所参与编制的《长江经济带发展规划纲要》经过了党中央、国务院批准，将下发至各级政府，但应不会全部公开，因为内容涉及一些“热点地区”，有关部门担心会引发房地产等炒作。

长江是货运量位居全球内河第一的黄金水道，长江通道是中国国土空间开发最重要的东西轴线。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11个省市，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%。长江经济带横跨中国东中西三大区域，具有独特优势和巨大发展潜力，是中国经济重心所在、活力所在。但是，作为中国基础条件最好、发展潜力最大的区域，长江经济带的潜力远没有得到充分发挥。

推动长江经济带发展，有利于生态保护，长江中上游是中国重要的生态屏障；有利于建设陆海双向对外开放新走廊；有利于形成上中下游优势互补、协作互动格局，缩小东中西部地区发展差距；有利于促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，其上中游平原地区，雨量充沛，气候宜人，资源能源土地富集，环境承载力强，水运成本低廉，是长三角、珠三角、京津冀之外，发展条件最好的地区。未来长江经济带的人口和GDP占比均有望超过全国的50%。

共抓大保护，不搞大开发

习近平总书记在重庆召开座谈会时，明确强调绿色发展：当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

虽然长江经济带有巨大发展空间，但其生态环境非常脆弱，尤其上游生态保育状况对中下游影响巨大。如果上游植被减少，水涵养能力下降，就会使中下游防洪、河道、通航等形势恶化。中上游尤其上游大部分地区都是高山深谷，如果村村点火、户户冒烟，不仅上游生态遭到破坏，也会顺流而下一直污染到长三角地区。

因此，这次编制的《长江经济带发展规划纲要》，在体例上把生态环境保护部分放在最前面，以往都是放在最后，作为发展的保障措施。

2015年初，我们就开始参与编制规划，当时还是按照既有的体例，经济、基础设施、社会、生态等等这样的顺序。习近平总书记召开座谈会后，我们认为有必要突出生态保护部分，于是改将其放在最突出、最显眼的位置，而且篇幅大大扩充。

推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使母亲河永葆生机活力。

本次规划纲要体现了主体功能区的理念。即适合发展的地区要加快发展，生态脆弱的地区要加强保护。长江上游的省市，并不是所有地域都只能保护，有些地区是适合开发的。关键是把功能区科学地划分清楚。深山区、喀斯特地区、水源地等要加强保护。成渝盆地、滇中平原等适合加快发展，周围山区居民就可以集聚过来。

我们去年参与了成渝城市群规划的研究，就发现其承载力巨大，在重庆、成都两大城市外，仍有广阔发展空间。泸州位于长江与沱江交汇处，平原丘陵地貌，人口不到200万，未来可容纳300万-500万人。合江位于赤水河与长江交汇处，有100平方公里的平坦空间，目前还是县级，但可容纳上百万人。内江有内昆铁路，现不到100万人，未来可达300万人；距离自贡30公里，可一体化发展。南充在嘉陵江边，处于四川盆地中心，有巨大发展空间，在规划中地位很高，未来可使成渝城市群由双核结构演变为三核结构，该城市群的体量就会大大提高。

至于长江上游的水电项目会有所调整，已经开工的会建设完；还没有开工的，因为有较大争议，可能就不再上马。之前，对重庆到宜宾的通航问题，有两个解决方案：一是通过修建水电大坝解决，但是生态影响较大；另一个是疏浚航道。现在倾向后一种方案。

另外，应加强沿江、太湖、杭州湾等地区污染治理，控制河口、湖口污染物排放，加强海洋、河口、山体生态修复，构建以长江、钱塘江、太湖、京杭大运河、天目山-四明山以及沿海生态廊道为主体的生态格局。

最后，我们应对“不搞大开发”有正确理解。这里的“大”指的是“大面积、大肆”。中上游的所有地区都开发当然不行，大肆破坏生态环境的开发当然不行。绿色发展当然是越多越好，越快越好。发展工业也并不一定带来过度污染，关键是技术水平、环保意识和监管机制。

推动农业转移人口市民化

在长江经济带建设中，城镇化占有十分重要的地位。长江流域是中国人口较密集地区，存在大量的农业转移人口，尤其云南、贵州、四川、重庆、安徽、江西是中国农业转移人口的主体区域，每个省转移人口规模都在1000万以上，重庆市转移人口规模在800万以上。居住在深山区、石山区等生态极度脆弱地区的农民也急需被吸引出来，就近或到中下游城市从事二、三产业，尽快脱离贫困状态。

为此，应积极推进农业转移人口市民化，应着力提高其生存发展能力，实现基本公共服务全覆盖。

中央和地方财政应加大对职业技术教育的扶持，大力开展多种门类、多种形式的培训，并鼓励企业参与培训计划，推广“订单式”培训模式。合理提高农民工最低工资标准，健全劳资谈判和工资协商机制。

要深化农村土地制度改革，让农民能获得财产性收益。对有条件进入城市和城镇的农业转移人口，在自愿基础上允许其以土地换住房，在市域范围通过宅基地的置换取得城镇住房。加强对农村集体建设用地流转的规范化管理。

还应将农业转移人口随迁子女教育纳入就业地教育发展规划和教育经费预算，按照实际在校人数足额拨付教育经费，同时，进一步扩大公办学校的教育资源。同样，将养老、医疗、工伤、失业、生育保险及社会救助等公共服务向农业转移人口延伸。

为激励地方政府，可制订农业转移人口市民化的差异化引导政策。比如实施差别化的土地政策，对吸纳外来人口较多的城市，在建设用地指标上给予支持。在土地利用总体规划中单列由于人口增加所带来的建设用地需求指标，在全国土地利用计划中予以平衡。积极探索农业转移人口带“土地指标”入户的可行性，实现劳动力和土地指标跨地区再配置。

目前，长江流域已经形成长江三角洲、长江中游和成渝三大城市群。

条块分割、各自为政、尚未完全形成统一开放、竞争有序的市场体系，是长江经济带发展的一大问题。在城市群内部和城市群之间，应积极推动其一体化发展。以城市群规划为切入点，率先在规划一体化、基础设施一体化、生态环境保护一体化以及旅游联合开发、对外开放等方面突破。大力推进商品市场、生产要素市场和基本公共服务一体化，形成统一的市场准入标准、市场执法标准和市场法制环境。

对长江经济带战略推进，我们提出“一轴两带三群多点”，一轴是长江黄金水道，两带是沪蓉高铁、沪昆高铁，三群是三大城市群，多点是城市群之外的地级市。

长江经济带内共有125个地级以上城市，除长三角、江淮、湘东、长江中游、川渝等城市群的56个城市之外，仍有69个城市在城市群之外。这些城市远离特大城市，难以接受大都市的辐射和带动，其自身也担负着带动周边地区发展的重任。

城市群以外地区的经济社会发展应格外引起重视。必须加快这些地区区域性中心城市的发展，加强产业集聚能力和人口吸纳能力，带动周边城镇和农村地区的发展。

另外，应支持建制镇发挥农村地区服务中心的作用。小城镇尤其是建制镇是农村地区的经济文化中心。富裕起来的农民可选择到城镇居住，外出务工回乡的农民工也可到附近的城镇居住。因此，小城镇也是城镇化的重要载体。要重视建制镇的规划、建设和管理。

未来五年的重点工作

新近公布的“十三五”规划纲要对长江经济带提出了几大任务，包括建设沿江绿色生态廊道、构建高质量综合立体交通走廊、优化沿江城镇和产业布局等。

第一，生态保护。未来五年，要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程。对生态脆弱区要限制发展，武陵、乌蒙、川西、洞庭湖、太湖、巢湖等山区、湿地是重点保护对象，人类活动要减少，通过产业发展、搬迁扶贫等方式把人口吸引出来。

第二，产业绿色发展。不搞、少搞污染产业，严控排放，多搞劳动密集、技术密集、特色优势的制造、旅游、农产品加工等产业。有了生态“紧箍咒”，产业选择空间会不会就少？不会，可选项目依旧很多，比如有多种制造业可选择。之前在上游搞了很多石油化工、天然气化工、煤化工、发电等项目，再输送到下游，既占用运力，又污染上游环境。如果把资源能源输送到下游，再加工，可能是更好的选择，下游环境容量更大。

第三，打造立体交通走廊。长江经济带交通发达，但存在水运、铁路、公路、航空、管道等的衔接问题，最后一公里没打通。这些瓶颈恰恰是不同部门、不同地区的管理交界处，交通部已经是大部制了，但在基层微观层面，还是条块分割的。要打通最后一公里，就涉及资金问题、权责问题。

现在各方较为关注三峡船闸、中游河道、桥梁高度等限制长江通航能力的因素。这些技术瓶颈固然要解决，但更重要的是提升管理效率。

长江航运不畅主要是由于船型不一、大小船舶无序通过、船与航道不匹配，加上大宗低价值货物长距离运输，比如从重庆运砂石，经过三峡，到上海，虽然航运成本低，但机会成本太高，占据了航道资源。这些因素最终导致长江航道和三峡的拥堵。

水上拥堵与陆上拥堵一样，不是简单修宽马路就能解决的，修得越宽就越堵，关键是提升管理效率。比如可通过价格机制调节，减少长距离运输和经过三峡的货物量。通过船型标准化，研究推广三峡船型和江海直达船型等，提升航运效率。通过发展集装箱船、滚装船等船型，以“翻坝联运”的方式，绕过三峡大坝，提升装卸效率。

第四，双向开放。以往，长江沿线各省市基本是向东开放，顺流而下，经上海，与世界各地发展经贸往来。随着国际政治、经济形势发生巨大变化，中国对外开放已由沿海地区向沿江、沿边和内陆地区纵深推进。上游地区需要加大向西开放，经过陆路到达南亚、东南亚、中亚、欧洲等地，避免绕远数千公里，这就需要加快解决交通、口岸、通关、市场等瓶颈。

目前，沿江各省市产业结构趋同，大量的重复建设、过度投资、地方保护等问题，使区域之间竞争多于合作。各地区间如何形成科学合理的跨区域GDP分计方式、税收分成方式、财政转移支付制度、生态补偿机制以及公共服务成本分摊机制，也存在复杂的利益矛盾。

对此，领导讲话和相关文件等都强调“统筹谋划、各省市协同”。本次规划也提到建立完善利益协调机制，这需要逐渐探索，长江经济带战略需要几十年、上百年来实现，一些问题不可能快速解决。

（采访整理 记者/赵福帅）

□ 编辑  王毕强  □  美编  虎妹

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