一个案例分析

3.1.2　越界污染：一个案例分析^[7]

2004年7月中旬，150多公里长的污水带使历经十年耗资数百亿的淮河治理工程付诸东流。2005年国家环保总局宣布启动淮河流域环境应急预案，这是我国第一次启动国家突发环境事件应急预案。从1995年我国第一部流域水污染防治法规《淮河流域水污染防治暂行条例》出台至今，淮河流域的污染治理难见成效。治理淮河十年间，跨行政区流域的污染治理一直都难以解决。淮河流域水质整体的提高幅度不大，省界水质状况不佳（参见表3-3，表3-4）。本节旨在通过淮河流域某局部区域的个案观察，来分析解决流域越界污染问题的现实困难，从而找出越界污染治理难题的症结所在。

安徽省北部的涡阳县位于淮北平原，境内有涡河、泡河、西淝河和北淝河四条淮河支流，其中后两者较为短小，沿岸也没有工业企业，污染程度较低。涡河是淮河的第二大支流，发源于河南的开封，流经河南的尉氏、通许、太康、柘城、鹿邑等八县市，经安徽亳州市、涡阳县、蒙城县注入淮河，跨越河南、安徽两省的骨干排水河道，河道全程380公里，流域面积1.59万平方公里，在涡阳县境内长有55公里，流域面积1　290平方公里；泡河发源于河南商丘，经永城流入安徽涡阳，下游入淮河干流，在涡阳县境内长约25公里，流域面积250平方公里。涡阳境内的涡河和泡河两条淮河支流长期以来的水质都在劣Ⅴ类状态。

表3-3　淮河流域水质基本情况统计（％）

资料来源：程西方，贾利，刘华春，淮河流域水质及回顾分析［J］，水资源保护，2001，65（3）：19。

表3-4　淮河流域省界河段全年水质综合评价（％）

资料来源：程西方，贾利，刘华春，淮河流域水质及回顾分析［J］，水资源保护，2001，65（3）：20。

安徽、河南两省多次协商解决涡河的污染问题，但联手监督的方式效果并不明显。2000年前后，涡河曾经发生两次大的污染事件，都是上游的污染，河南方面没有提前通知就开闸放水，给下游安徽境内的养鱼用户带来了巨大损失。通过协调，此后上游在放水时会通知下游，但是下游也仅能被动采取防范措施。一旦出现污染，涡阳找到亳州，亳州则将责任推给更上游的河南，各方的环境责任始终是笔糊涂账。每年进入7月汛期，涡河的污染最为严重，排污企业大都乘泄洪期间将污染团排入下游。曾经被称为“百里涡河百里网箱”的养鱼黄金水道，在20世纪80年代后期开始成为毒杀鱼类的河道，1990年以后污染越发严重，许多损失惨重的渔民只得减产或者转业。1992年渔业大户向涡阳县政府上告，当时找到效益不错的涡阳县化肥厂象征性地做了部分补偿。但1992年以后，沿岸排污企业相互推诿，化肥厂则要求从涡河化肥厂段下游不准再养鱼，否则不再为死鱼事件承担赔偿责任，此后化肥厂至西阳镇一带不再有网箱养鱼。尽管如此，2003年，涡阳县因为污染造成的水产损失达到300吨，共计173.23万元，2004年增加到330吨，共计189.45万元。

1984年泡河出现污染，主要污染源是河南商丘市的第一造纸厂。平时造纸厂所排的污水都拦在商丘下属的永城市马桥镇的大闸之内，但是每当水位上涨就开闸放水，导致下游污染。流域污染造成安徽境内的养鱼和自然鱼全部被药死，而且严重影响河水灌溉农田的问题。沿河一带大量水利设施被迫停止使用，粮食因为污染而大量减产，质量下降。由于河水污染难以灌溉，沿河农业主要采用地下水灌溉农田，但地下水的污染也日趋严重。1989年，涡阳县渔户和县环保局有关人员与商丘市环保局交涉，但是商丘市环保局则让其直接与商丘第一造纸厂交涉。商丘市第一造纸厂是商丘的龙头企业，难以落实环境规制政策，而且该企业也不承认自己是泡河污染的源头之一。涡阳县渔户在协商不成后利用上游排污的机会取水样检测，并向国家环保局控告。国家环保局的处理意见是：由当地相关部门协商解决，问题绕了一圈之后还是回到原点。下游政府曾计划通过在泡河的河南与安徽交界处的单城段修建拦水坝让污水倒灌，但是这受到河南方面的坚决反对，何况这样做也不符合国家水法的相关规定^[8]。2000年商丘市第一造纸厂宣告破产，但是泡河沿岸的造纸厂、酒精厂和制革厂等企业仍然污染不断，污染源难以确定。泡河污染问题一直延续至今难以解决。

涡阳县所遭遇的越界污染问题在流域水纠纷中并不鲜见。结合涡阳案例，我们可以总结出越界污染的四个主要特征。

第一，区位性。污染往往发生在行政辖区的边界地带，关系到不同行政辖区的利益。在流域污染案例中，下游地区往往受到上游来水水质恶化的困扰，却由于行政边界的限制，无法直接进行规制，上游往往倾向于搭便车，向下游转移污染。

第二，技术性。污染物质的种类以及可能造成的损失需要有特定的监测技术和专业研究才能够确定，远远超过常人所能理解的信息范围，而且污染的后果具有潜伏性，用水户难以预先防范和及时发现。在涡阳案例中，作为水质报警器的鱼类大批死亡，受害人已然遭受重大损失。这时候受害者所面对的问题是，受害者不能以其经验来证明企业排污行为和污染损失之间的直接因果关系，而是需要专业机构的科学认定，时间成本和经济成本都非常高。即使能够证明因果关系的存在，也很难确定污染源。

第三，广泛性。流域污染涉及相当多的当事人，包括流域上游众多的污染企业和流域下游众多受污染困扰的水用户。污染者众多意味着难以确定污染行为的责任方，受害者众多意味着污染危害范围广，在污染严重时，可能导致大规模的集体冲突。在涡阳案例中，渔户们承担了大部分的协商和上访成本，试图促进政府在环境规制上有所行动，在削污努力失败后，以减产或转产的形式自行承担损失，尚未出现大规模的对抗事件。但是，在我国很多的流域越界污染纠纷中，流域下游可能会出现过激的群体反应。例如，江苏苏州与浙江嘉兴的流域污染历经十余年未得到解决，导致2001年11月嘉兴市民沉船筑坝封堵边界河道的集体抗议行为。

第四，复杂性。越界水污染涉及的利益广泛，各主体之间的策略互动关系复杂。在涡阳的案例中，流域污染所涉及的主体包括上游河南省及其下属商丘市政府，其下游安徽省及其下属涡阳市政府，以及各级政府的环境保护部门，上游的污染企业和下游的渔户和农户。尽管依照法律规定，各级政府的环境保护机构本辖区环境管理的责任，但环境保护机构在一级政府中的部门排名相对较后，行政地位不高。在各地区经济竞争的背景下，如果污染在本行政辖区内发生，有可能被视为提高经济发展水平的负产品而被接受，即使需要加以控制，也有相应的规制权力和规制工具用来治理本区域产生的污染。但是，如果污染是从其他地区转移而来的，地方政府没有因污染获得收益，而是承担污染带给本地区的环境与经济损失，因而政府具有抵制污染的动力，但缺乏相应的规制权力和规制工具。下游渔户控制污染的努力从向本区域环境保护部门寻求帮助开始，到两个区域环境保护机构之间的相互谈判，再到谈判失败之后向上一级政府寻求规制支持，最终回到两个区域政府之间的相互谈判。由于地区环境责任界定不清，也缺乏超越边界的仲裁机构，越界污染往往具有长期性和累积性的特点。

涡河污染案例是我国流域污染规制失败的典型例子。本章接下来所要做的工作是对当前流域污染的规制制度进行详细的分析，并结合财政分权背景对该规制制度下地方政府的搭便车行为及其影响因素加以考察，从而为规制制度的改革方案提供参考。