甘南州“三农”信贷政策实施情况的调查

甘南州“三农”信贷政策实施情况的调查

“三农”问题关系到国民素质、经济发展、社会稳定和国家富强，是关系改革开放和现代化建设全局的首要问题。当前，制约“三农”发展的诸多因素中，农业生产资金短缺是首要因素，因此，建立健全农村金融服务体系，落实“三农”信贷政策，加大金融支持力度，对于推动农村经济发展、保持农村长期稳定、缩小城乡贫富差距、构建和谐社会具有重大意义。

一、政策背景

党中央、国务院历来高度重视“三农”工作。进入新世纪以来的2004年至2012年，中央连续9次发布了以“三农”为主题的“中央一号文件”，均提出要加快推进农村金融体制改革，改善农村金融服务。与此相适应，不同类型的农村金融机构相继设立，农村金融市场开始走向多元化发展道路，农村金融改革逐步推进。2002年，为贯彻全国金融工作会议精神，国务院批准成立深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组，农村金融改革开始进入一个新的发展时期。

2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，开始农村信用社改革试点。2004年7月，国务院召开会议专门讨论农业发展银行职能调整的有关问题。2005年8月，国务院印发《邮政体制改革方案》，提出成立邮政储蓄银行，推进邮政储蓄资金自主运用。2007年2月，国务院召开全国金融工作会议，提出农村金融改革总的要求是，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，包括构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系，较为发达的农村金融市场体系和业务品种比较丰富的农村金融产品体系，显著增强为“三农”服务的功能。2012年第四次全国金融工作会议指出，深化农村金融改革，要以服务“三农”为根本方向，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。

专栏1　　“三农问题”

“三农问题”是指农业、农村、农民这三个问题。实际上，这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。“三农问题”是农业文明向工业文明过渡的必然产物。中国作为一个农业大国，“三农问题”关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家富强。“三农问题”独立的描述是指广大乡村区域，只能以种植、养殖生产业为主，身份为农民的大部分国民的生存状态的改善与产业发展以及社会进步问题。系统的描述是指21世纪的中国，历史形成二元社会中，城市现代化，二、三产业发展，城市居民的殷实，受制于农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。中国的国民经济发展潜力巨大，且不论质的提升，仅从量上考察，中国的重大经济问题都依赖于农村、农业、农民问题的突破。“三农问题”实质是城市与农村发展不同步问题，结构不协调问题。

近年来，各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院关于农村金融改革的总体要求，陆续出台了一些具体的政策措施。

(一)为农村金融改革发展创造良好的金融基础服务体系

为适应农村金融机构业务发展的需要，人民银行大力推进农村金融基础服务体系建设，不断改善和提高金融机构的运行效率和服务质量。

1.推动农村地区信用体系建设。人民银行组织建成全国统一的企业和个人信用信息基础数据库，信息服务覆盖全国银行类金融机构各级信贷营业网点。为配合、推动农户小额信用贷款业务的开展，组织开展了信用户、信用村、信用乡(镇)创建与评定工作。2006年以来，进一步推动建立电子化的农户信用档案和信用评价系统，为建立健全农村地区“守信激励、失信惩戒”机制、改善农村金融基础服务做好基础性工作。

专栏2　　“三农”政策

新世纪以来，2004年至2012年，中央已经连续发布了9份以“三农”为主题的“中央一号文件”，强调了“三农”问题的重要地位。特别是2012年，党中央、国务院将进一步加强农业农村工作，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，围绕强科技保发展、强生产保供给、强民生保稳定，进一步加大强农惠农富农政策力度，奋力夺取农业好收成，合力促进农民较快增收，努力维护农村社会和谐稳定。2012年，国家支持“三农”的政策措施共有32项。

2.农村地区支付体系建设逐步完善。通过完善分工合理、竞争有序的多元化农村支付服务组织体系，发挥农村信用社在农村支付服务中的主导地位和其他金融机构的积极作用，鼓励村镇银行等新型农村金融机构加入现代化支付系统，提高其支付业务处理的自动化水平和效率。

3.创新农民工银行卡特色服务。农民工银行卡特色服务是指农民工在打工地利用银联借记卡存入现金后，可以在家乡就近的农村信用社或邮政储蓄网点柜台提取现金的一种金融服务方式。2005年开始试点的农民工银行卡特色服务，有效解决了农民工打工返乡携带大量现金的资金安全问题，使得农民工在打工地获得的收入大量回流农村。同时，广大农民工也享受到了方便、快捷、安全的银行卡服务，从而产生了具有良好的社会和经济效果。

(二)对农村金融机构实行有区别的金融政策

目前，已初步建立了一套与我国农村经济相适应的农村金融监管框架，其基本特征是实行较低的准入门槛和一些有别于商业银行的特殊政策。我国农村金融机构在最低注册资本、存款准备金、资本充足率等方面有着比商业银行更低的要求，较低的门槛为资本流入农村和设立农村金融机构创造了条件。同时，对农村金融机构在股权结构、利率和经营范围等方面进行了一些有别于商业银行的特殊规定，在注重引导资金流向农村的同时，加强对农村金融机构的审慎监管，发现问题及时处理，切实防范农村金融机构的金融风险，保持农村金融的持续健康发展。

1.小额贷款公司试点。2005年5月开始，商业性小额贷款公司试点工作在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古5个省(区)开始启动。试点成立的小额贷款公司是以服务“三农”、支持农村经济发展为重点，为农户、个体经营者和微小企业提供小额贷款的机构。其资金来源为自有资金、捐赠资金或单一来源的批发资金形式，不吸收存款，不跨区经营，贷款利率由借贷双方自由协商。2008年5月，银监会和人民银行联合下发《小额贷款公司试点指导意见》(银监发［2008］23号)，进一步规范和明确了小额贷款公司的有关政策。

2.村镇银行等新型农村金融机构试点。银监会于2006年末发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，在农村地区新设“村镇银行”、“贷款公司”和“农村资金互助社”三类新型金融机构，同时还放宽了农村地区现有银行业金融机构的兼并重组政策，并鼓励商业银行在农村地区开设分支机构。2007年10月，经国务院批准，村镇银行等试点工作扩大到全国31个省(区、市)。

3.明确试点的新型农村金融服务机构的相关政策。中国人民银行和银监会于2008年5月联合下发《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》(银发［2008］137号)，充分肯定了新型农村金融服务机构对改善农村金融服务的重要性，并对存款准备金、利率、支付清算、金融统计和监管报表等八个方面进行了规范和明确，积极鼓励、引导和督促四类机构以面向农村、服务“三农”为目的，扎扎实实依法开展业务经营，在不断完善内控机制和风险控制水平的基础上，立足地方实际，坚持商业可持续发展，努力为“三农”经济提供低成本、便捷、实惠的金融服务。

4.稳步推进农村地区贷款利率的市场化改革。2003年以来，人民银行加快了农村地区利率市场化的改革进程。2003年8月，在推进农村信用社试点改革的同时，允许试点地区农村信用社的贷款利率上浮不超过贷款基准利率的2倍。2004年10月29日，中国人民银行放开了商业银行贷款利率上限，而农村信用社贷款利率浮动上限也扩大到中央银行基准利率的2.3倍。贷款利率的逐步放开，有利于农村金融机构根据成本覆盖风险原则，合理定价，实现自身财务可持续发展，加强对“三农”的金融支持。

(三)对农村金融机构的政策扶持

对农村金融给予政策扶持是各国通例。我国政府也历来重视对农村金融的政策扶持问题，近年来为支持农村金融机构改革发展出台了一系列政策措施，主要有:

1.享受优惠税收政策。为支持农村信用社在农村地区经营，在税收上给予优惠，具体是农村信用社的营业税减按3%征收;所得税中西部地区全免，东部地区减半。

2.实行扶持的货币政策。对农村地区金融机构实行有差别的存款准备金率，对农村信用社实施差别存款准备金率，对新型农村金融机构执行倾斜的存款准备金政策，对农村信用社给予支农再贷款支持。2004年，人民银行在实行再贷款浮息制度时，对农村信用社发放的支农再贷款浮息采取了逐步到位的政策，支农再贷款利率一直低于普通流动性再贷款利率，目前各档次支农再贷款利率均低于同期流动性再贷款利率0.72个百分点，体现了对农村金融机构增强资金实力的政策扶持。人民银行还发行央行专项票据用于置换农村信用社的不良资产和弥补历年亏损。

3.实行有差别的监管政策。对于在农村地区新设机构的商业银行，对其在城区机构和业务准入方面给予便利。免征农村资金互助社的监管费，对其他农村金融机构的监管费减半征收。

(四)人民银行配套出台了一系列金融支持“三农”政策

主要有《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法的通知》《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》《关于改善农村地区支付服务环境的指导意见》《关于进一步做好农田水利基本建设金融服务工作的意见》和《关于改进和加强对农民工金融服务工作的指导意见》等。

二、甘南州“三农”发展和金融支持情况

(一)甘南州“三农”发展情况

甘南州总人口68.91万，其中农户总数11.6万户，农业人口55.35万人。近年来，在全州上下的共同努力下，甘南州的农牧业经济不断发展，农牧村建设不断推进，农牧民收入不断提高，“三农”的整体发展情况良好。同时，在州委、州政府“农牧互补”“一特四化”战略指引下，农牧业发展找到了新的结合点和突破口，全州“三农”事业发展的前景广阔，潜力巨大。

1.农牧业发展总体情况。截至2011年末，全州农林牧渔业的总产值达到24.18亿元，比上年增长17.04%，增幅比上年提高了8.05个百分点;农林牧渔业总产值占GDP的29.72%，与上年占比基本持平。总体看，甘南州农业经济保持了稳步增长的态势，其产业成分主要是以传统的畜牧业和种植业为主，林业和农牧服务业为辅，并伴有少量的渔业。其中:2011年全州实现畜牧业产值15.79亿元，占农林牧渔业总产值的65.32%;各类牲畜总增数123.59万头，增长31%;肉类总产量6万吨，增长7%;牛奶和羊毛产量分别是8.34万吨和0.2万吨，下降了0.5%和1.7%。全州实现农业种植业产值7.52亿元，占农林牧渔业总产值的31.1%，农作物播种面积104万亩，粮食和油料总产量分别是8.4万吨、2.1万吨，下降1.7%和1.4%;药材产量和蔬菜产量分别是2万吨、1.53万吨，增长10.8%、16.5%。全州实现林业产值0.57亿元，占农林牧渔业总产值的2.36%;实现农牧服务业产值0.29亿元，占比1.19%;实现渔业产值74万元，占比0.03%。

2.农牧业产业布局情况。甘南州地处甘、青、川三省交界处，是青藏高原、黄土高原和陇南山地的过渡地带，全州地貌大体分为三个类型区。中西部的玛曲县、碌曲县、夏河县、合作市为4个纯牧区县，草地广阔，水草丰美，是全国“五大牧区”之一;南部的迭部、舟曲两县为岷迭高山峡谷林区，森林茂密，气候温和，是全省重要的林区之一;东部的临潭、卓尼两县为山地丘陵区，是全州农林牧交错区。从农产业地域分布来看:畜牧业产值贡献较大是玛曲、夏河、卓尼、碌曲四县，分别是4.04亿元、2.93亿元、2.15亿元、2.02亿元，四县产值占比达71%;种植业产值贡献较大是临潭和舟曲两县，分别是19.45亿元和19.42亿元，两县产值占比达52%;林业产值贡献较大是舟曲、迭部两县，分别是4102万元、930万元，两县产值占比为88%;渔业产值全部集中在玛曲和临潭两县，农牧服务业产值各县都比较均衡。

3.农牧民从业和收入情况。农牧业发展的结果是农牧民实现稳定就业和增收并推动新农村的建设，最终达到共同富裕和城乡统筹发展的目标。据调查，2011年全州农村可用劳动力人口总数约有39.41万人，占全部农村人口的71.2%。其中:从事农业种植的人口约17.53万人，从事畜牧业的人口约10.55万人，从事林业生产的人口约0.4万人，外出打工人口约4.47万人，其他从事交通运输、批发零售、住宿餐饮等行业的人口约3.55万人。全州农牧民的收入也在农牧业的快速发展中得到不断提高。2011年，全州农牧民人均纯收入为3106元，增长15.5%。从纯收入的四项构成看，家庭经营收入(如种植、养殖、农家乐、商店)占1801元，增长8.5%;工资性收入(主要是打工)占959元，增长31%;财产性收入(如房租)占50元，下降18%;转移性收入(主要是财政补助)占297元，增长23.6%。可以看出:一方面，传统的种养殖、开商店或农家乐等个体经营性收入占了农牧民收入的一大半，是主要的收入来源，但存在增长速度较慢的问题。另一方面，外出打工这样的工资性收入已成为农牧民收入的第二大组成部分，并且增长速度非常快，增长潜力大。这些也从侧面反映出:目前全州农牧业的发展仍处于弱势地位。传统的种养殖业虽然还是农牧民的主要收入支柱，但随着经济社会市场化的快速发展，新一代青年农牧民更愿意通过打工得到收入，在打工的同时他们也享受了城区特有的繁华，从而影响其再从事传统的种养殖业的积极性。另外，分县区来看:碌曲、玛曲、夏河、合作四个牧区县的农牧民人均年收入3622元，高于全州水平516元;临潭、卓尼两个农区县的农牧民人均年收入2884元，低于全州水平222元;迭部、舟曲两个林业县的农牧民年收入3091元，与全州水平基本持平。

(二)金融支持甘南州“三农”情况

经过多年的改革与发展，甘南州已初步形成多层次、广覆盖、可持续的农牧村金融体系，金融服务已覆盖了大部分农牧村地区。尤其是近几年来，全州金融部门认真落实党中央、国务院出台的一系列农村金融改革措施，改善农牧村地区金融服务，加大“三农”信贷投入，农牧村存贷款持续增加，金融产品创新出现良好势头，农牧村金融机构可持续能力增强，较好地促进了全州农牧村地区经济的持续健康发展。

1.建立完善金融体系，多层次的农村金融机构初步形成。甘南州内农村金融服务机构或网点主要分为银行类金融机构、非银行类金融机构和其他形式。银行类金融机构主要包括中国农业发展银行及其分支机构，中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行等大型商业银行在县域内的分支网点，以及邮政储蓄银行、农村信用社等。非银行类金融机构主要包括在农牧村地区提供服务的政策性保险公司、商业性保险公司等。其他形式主要包括小额贷款公司、小额信贷组织、典当行等。2010年以来，商业银行恢复设立县域机构网点5个;农村信用社在全州金融服务空白乡镇设立机构10个，设立“三农自助服务终端”19个，设立流动服务车8辆，所有农牧村乡镇实现了基础金融服务的全覆盖;成立了3家小额贷款公司，1家典当行。截至2012年6月末，全州银行业金融机构、非银行业金融机构和其他形式机构网点共172个。其中:政策性银行(农业发展银行)1家、网点1个;商业银行4家、网点49个;农村信用联社8家、网点98个;保险公司5家、网点20个;小额贷款公司3家;典当行1家。

2.人民银行加强“窗口指导”，努力推动“三农”金融工作。一是人民银行甘南州中心支行密切关注全州“三农”发展情况，加强调查研究力度，先后制定并经州政府批转了《金融支持“三农”发展和农牧民增收的指导意见》等多个信贷增长指导意见，引导金融机构不断加大对“三农”的信贷支持力度和促进提升信贷需求。二是通过专项央行票据资金支持、支农再贷款政策措施，不断增强涉农金融机构的资金实力，推动其不断提高“三农”金融服务水平。自2004年深化农村信用社改革以来，全州8家农村信用联社共得到5325.66万元的专项央行票据资金支持;近三年全州人民银行累计向农村信用社发放支农再贷款39.24亿元，目前余额达13.7亿元，支农再贷款资金占农村信用社各项贷款余额达35.21%。三是加强涉农金融机构的考核，落实差别化存款准备金率政策，增加涉农资金。对全州农业银行7家县支行执行降低2个百分点的优惠存款准备金率政策，对全州农村信用社8家县(市)联社分别执行优惠1至3个百分点的存款准备金率政策，进一步增加了涉农金融机构的可用资金。截至2012年6月末，全州农户总数11.6万户，有贷款需求意愿的户数约为7.75万户，占农户总数的66.8%;贷款需求总额约为19.63亿元，已累计为2.48万户发放贷款12.87亿元，贷款满足率达65.6%，较2011年同期上升7.2个百分点，农户贷款满足率得到进一步提升。

3.金融机构不断加大支持力度，存贷款等主要金融业务持续增长。全州银行业金融机构在人民银行的政策支持下，努力开拓“三农”市场，加大了对全州“农牧互补”、“一特四化”等项目和农牧户生产经营等方面的信贷支持，涉农贷款的发放范围和规模不断扩大。截至2012年6月末，全州金融机构人民币各项存款余额188.79亿元，同比增长17.59%，是2007年末的3.54倍;人民币各项贷款余额98.78亿元，同比增长23.33%，是2007年末的3.65倍。全州金融机构涉农贷款余额为86.32亿元(包括粮棉油收购贷款、农产品加工贷款和部分农村基础设施贷款)，占全部金融机构贷款总额的87.39%亿元。一是根据不同用途划分，全部涉农贷款中农林牧渔业贷款余额为30.81亿元，占涉农贷款比重为35.69%;农村基础设施建设贷款余额为22.59亿元，占涉农贷款比重为26.16%;其他涉农贷款余额为32.92亿元，占涉农贷款比重为38.15%。二是按照承贷主体划分，全部涉农贷款中农户贷款余额为37.45亿元，占涉农贷款比重为43.39%;企业贷款余额为30.09亿元，占涉农贷款比重为34.86%;各类非企业组织贷款余额为18.78亿元，占涉农贷款比重为21.75%。三是按照发放机构划分，商业银行涉农贷款余额32.69亿元，占全部涉农贷款的比重为37.88%;政策性银行涉农贷款余额为12.84亿元，占全部涉农贷款的比重为14.87%;农村信用社涉农贷款余额为40.79亿元，占全部涉农贷款的比重为47.25%。全州金融机构通过提供金融服务来支持农牧民持续增收，推动农牧业发展，2011年末，全州农牧民人均纯收入达到3106元，较2001年增加1883元，增长153.97%。

表1:2008—2011年甘南涉农贷款发放情况

4.“三农”金融生态环境不断改善，农村金融服务水平持续提高。在人民银行的推动和指导下，全州金融机构积极推进农村信用体系建设和支付系统服务。“信用户”、“信用村镇”和“农村青年信用示范户”等农牧村信用体系建设，通过发放农户联保贷款、农户小额信用贷款等措施，促进农牧业快速发展。

目前已累计为7.75万户农户建立了信用档案，其中的2.39万户农户已获得农户小额信用贷款12.35亿元。2011年成立了甘南州兴发畜牧业产业化信用担保有限责任公司，已落实担保基金6276万元，农业银行与其合作发放了畜牧业贷款4470万元。农发行积极拓展支农领域，形成了“一体两翼”的业务发展格局，由过去单一支持粮棉油购销储业务，逐步形成以粮棉油收购贷款业务为主体，以农业产业化经营和农业农村中长期贷款业务为两翼，以中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局。全州农村信用社结合“三农流动服务站”，进一步提高偏远农牧村的金融服务水平。邮政储蓄银行利用网点较多的优势，努力开拓“三农”信贷市场，开办农户联保贷款、农户保证贷款、商户联保贷款、商户保证贷款等，主要以县域内的广大农户、个体工商户和私营企业主等经济主体为服务对象。商业银行通过布放电子银行机具、在乡镇设立固定惠农金融服务点、开通电话(手机)银行、改进办贷服务流程等，在拓宽金融服务范围的同进，不断提高金融服务的质量和效率。

表2:2006—2011年信用乡镇、村户评定情况

表3:2006—2009年甘南农村支付体系发展情况

三、金融支持“三农”中需要关注的问题

(一)“三农”基础薄弱，有效信贷需求不足

甘南州地处偏远、贫困地区，自然条件严酷，地方经济发展滞后。受特定的高寒多灾环境和滞后的社会条件的限制，甘南州农牧业基础仍然十分薄弱，产业化经营程度不高，综合效益较低。2011年，甘南州人均生产总值11805元，仅为全国平均水平的1/3;城镇居民人均可支配收入12063元，与全省、全国平均水平差距分别为2906元、9747元;农牧民人均纯收入3106元，与全省、全国平均水平差距分别为701元、3871元。甘南藏区为国家集中连片扶贫开发区，全州贫困面大，贫困程度深，5个县市(合作市、夏河县、临潭县、卓尼县、舟曲县)是国家扶贫开发工作重点县。按照国家最新贫困标准，甘南州仍有40余万贫困人口，占农牧村总人口的73%。目前，全州的“三农”经济发展仍处于效益不高、产业化程度较低的阶段，涉农企业数量少、规模小，产业链不完整，农牧户生产经营的项目较少，整体涉农经济发展的内在活力不强，使得有效信贷需求不足，“贷款难、难贷款”的问题长期存在。

表4:农民工卡发行量

(二)信贷风险补偿机制建设滞后，引导金融机构支持“三农”的激励机制不够健全

近年来，甘南州深入实施“农牧互补”战略，全力推进“一特四化”，金融机构加大了对“三农”的信贷投入，但由于农牧业生产周期长，易受市场变化、自然灾害、疫病等各类因素的影响，不确定性风险较大，在办理申贷过程中，大部分农牧户难以提供有效担保，很多牧民的住房和活畜等资产都不能做抵押物;同时，中小微企业风险补偿基金缺失，已组建的各类农牧民合作组织及行业协会融资和担保能力较弱，加之目前全州农牧业生产保险业务发展较为缓慢且风险管控不完善，农牧业保险覆盖率较低，致使银行贷款保障程度低。对于经济欠发达的甘南州而言，信贷风险补偿、担保、保险等金融辅助机制的滞后削弱了金融总量扩张的原动力，影响了银行信贷资金支持“三农”作用的充分发挥。

(三)农村金融商业化改革，与“三农”金融需求不相适应

近年来，在市场化改革过程中，四家大型商业银行的网点陆续从县域撤并，从业人员逐渐精简，部分农村金融机构也将信贷业务转向城市，致使部分农牧村地区出现了金融服务空白。近年来部分商业银行虽然恢复设立了县域金融机构，农村信用社设立了“三农流动服务站”来提高金融服务水平，但由于偏远农牧村信贷需求量小、财政支持力度有限、基础设施落后等原因，造成服务站成本高、收益低，已出现大范围亏损，挫伤了金融机构的积极性。实践表明，大型商业银行在农牧村地区提供金融服务不具备比较优势，其业务活动往往无法适应小农经济，也无法解决因严重的信息不对称而带来的高风险和巨额成本等问题。相对来说，贴近农牧户、符合农牧村基本需要的“小法人”更适合服务当地，而甘南州目前缺少贴近基层的中小金融机构，特别缺少根植于农牧村的微型金融组织，州内目前尚未成立村镇银行、贷款公司和资金互助社。由于农村金融的商业化改革，金融机构的信贷政策由上级行统一制定，贷款主要由上级行审批，信贷条件按统一的标准执行，缺乏差别化的信贷管理机制，受贷款条件和抵押品管制，不利于其向规模小且分散的农牧户、中小农牧村私营企业以及乡镇企业提供贷款;同时，由于农牧业投资回报相对较低，涉农金融机构贷款流向必然产生“非农化”倾向和资金外流，与“三农”金融“多、小、快”的需求不相适应。

(四)农村金融交易成本和信贷风险高，影响金融机构放贷的积极性

农牧村特别是农牧户信贷有其特点:一是信贷需求主体数量大，高度分散，经营规模小。二是农牧业生产季节性强，周期长，受自然资源和自然灾害影响大。三是农牧村经济相对落后，交通通讯条件差，信息传递不便。四是农牧民收入水平远低于城市，户均拥有的财富和抵押品严重不足。五是近年来农牧村人口流动性迅速增大，变动范围广，增加了贷款回收难度，易产生新的呆坏账。六是国家对农村金融机构不良资产剥离与核销等政策易引发债权人和债务人的“道德风险”和“逆向选择”。这些特点决定了农村金融的交易成本和信贷风险都很高，影响了金融机构放贷的积极性，加剧了农牧村经济发展资金短缺的紧张度。

四、政策建议

(一)加大财政转移支付力度，增强货币政策、财政政策和产业政策的协调配合

甘南州目前经济基础还很薄弱，财政收支矛盾十分突出，发展资金积累十分艰难，要彻底改变农牧村贫穷落后的面貌，必须先“输血”培育，以增强内部活力，逐步完善市场机制，进而提高自我发展能力，最终实现“造血”功能。针对目前地方财政困难的实际，国家应进一步加大财政转移支付力度，尤其是一般性转移支付，以缩小区域人均可用财力差距，促进区域基本公共服务均等化和农牧民实际生活水平同步提高。同时，以产业政策为导向，以财政资金为引导，充分发挥好产业政策、财政政策与货币政策的合力作用。积极探索财政资金与信贷资金配套联动方式和途径，发挥财政资金对信贷资金的导入功能和“四两拨千斤”的撬动作用，增强农牧村的内生动力和自我发展能力，把财政的公平职能和金融效益原则结合起来共同促进农牧村经济发展。

(二)建立农牧业贷款风险补偿机制，增强金融机构放贷积极性

一是建立和完善政策性农牧业保险体系。农牧业是高风险性行业，近年来，政府通过财政补贴初步建立起农牧业保险系统，但保险的深度和广度仍需进一步扩大，今后应在充分发挥商业性保险机构功能的同时，加快建立以政策性保险为主的农牧业保险体系，有效分担农牧业自然灾害风险。二是积极创新担保方式。缺乏抵押担保物品是涉农贷款难的重要原因之一，因此，要积极推广多领域、多层次、多形式的担保方式。由政府出资牵头，产业化龙头企业、农牧民专业合作组织参股的多元化筹资方式来组建农牧业政策性担保公司，对地方政府确定的农牧业贷款项目给予担保。商业银行和担保机构按市场化原则合理确定代偿比例与贷款担保放大倍数，推动融资担保业务发展，帮助解决中小企业和农牧民融资难问题。三是建立农牧业贷款风险补偿机制。研究建立农牧业贷款风险补偿机制和扶贫贷款风险补偿机制，建议地方财政建立农牧业贷款风险基金，按照一定的比例和范围提供贴息和弥补呆账损失或减免税费等，进一步增强金融机构对农牧区信贷投入的信心，有效发挥金融部门支持现代农牧业发展的重要作用。

(三)进一步完善金融组织体系，争取倾斜性的货币信贷政策

建立完善以涉农金融机构为主体，以村镇银行、小额贷款公司等为补充的层次多样、功能互补的农村金融服务体系。鼓励金融机构在金融服务空白乡镇设置物理网点，地方政府通过帮助解决营业用地、根据支农力度对网点进行补贴、长期免交税金等方式，进一步降低金融机构网点的营业成本，提高增设分支机构的积极性。建议地方政府主导组建村镇银行、贷款公司等新型农村金融机构，弥补牧区金融服务的不足，建立多层次的牧区金融服务体系，让农牧民充分享受便捷的金融服务。同时，当地人民银行向上级行积极争取优惠的准备金、利率和再贷款政等货币政策，商业银行争取符合甘南实际的信贷管理办法和信贷考核体系，单列信贷计划，降低贷款项目准入门槛，扩大授权授信，试行有差别的贷款利率，提高贷款发放的效率。

(四)完善金融机构支持“三农”的激励机制，优化农牧村金融生态环境

解决农牧村资金外流问题，主要靠改善农牧村信用环境，为金融机构在农牧村提供有效金融服务创造商业上可持续的激励机制。通过建立完善涉农贷款税收优惠、农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖励等优惠政策，鼓励金融机构在当地吸收的存款用于当地。建立健全财政支农资金稳定增长机制的同时，增加各级财政对农牧业发展的贴息资金、担保资金、支农风险基金等项目支出，发挥财政资金的“撬动”作用，提高财政支农资金使用效率。进一步优化农牧村金融生态环境，继续加强农村信用体系建设，扩大信用户、信用村镇的数量规模和信用额度，提高金融服务“三农”有效性。建立“银政农”联席会议制度，由金融办、财政、中小企业局、涉农金融机构人员与涉农企业、种养殖大户面对面进行沟通交流，搭建“银政农”交流平台。